完善耕地保護制度的法律對策

李玲

在中國改革開放后30多年的發(fā)展中，工業(yè)化和城市建設步伐加快，我國的糧食安全也將面臨嚴峻挑戰(zhàn)，城市建設用地與保護耕地政策的矛盾日益尖銳。對土地中的耕地保護的要求越來越高，我們必須合理和有效地利用有限的耕地資源，正確處理好城市建設與耕地保護政策的關系。

隨著社會的發(fā)展，耕地被占用的越來越多，鑒于我國耕地保護制度的缺陷，我們應加強對耕地的法律保護，使我國的耕地得到有效利用，并朝著良性的方向發(fā)展，走出一條有中國特色的城鄉(xiāng)協調的可持續(xù)發(fā)展道路。本文從耕地保護的含義、特點、內容等方面闡述了耕地保護的重要性，以及耕地法律保護的基本制度與措施。

1.耕地保護概述

耕地保護是指運用法律、行政、經濟、技術等手段和措施，對耕地的數量和質量進行保護。耕地保護包括耕地數量（面積）和耕地重量保護，其中耕地中的數量保護是指在使用開發(fā)利用耕地的過程中要保護耕地數量的絕對穩(wěn)定和相對穩(wěn)定，防止耕地數量的減少，實現耕地總量動態(tài)平衡；耕地的質量保護是指在耕地的使用開發(fā)利用過程中對其保護生產能力、發(fā)展?jié)摿Φ确矫孢M行的保護措施和手段。

2.耕地的數量保護包括以下幾方面

2.1實行耕地占用補償制度，實現耕地總量動態(tài)平衡為了保護耕地，避免其數量減少，《土地管理法》規(guī)定，國家實行耕地補償制度。非農業(yè)建設經批準占用耕地的，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量與質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照相關的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。

2.2確保耕地總量不減少的措施省、自治區(qū)、直轄市人民政府應嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內耕地總量不減少。

2.3節(jié)約使用土地，禁止閑置、荒蕪耕地非農業(yè)建設必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得利用好地。禁止任何單位和個人閑置，荒蕪耕地。

2.4鼓勵開發(fā)利用者合理開發(fā)未利用的土地國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，保護和改善生態(tài)環(huán)境，開發(fā)未使用土地，國家依法保護開發(fā)者的合法權益。

3.耕地質量的保護內容

耕地質量的保護內容包括以下幾方面：各級人民政府應當采取措施，改良土壤，提高地力，防止土地沙漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當組織農村集體組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對耕地采取綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境。

4.我國耕地保護的基本法律制度

基本農田保護制度和土地復墾制度是我國耕地保護的基本法律制度，也是眾多保護制度的核心。

4.1基本農田保護制度基本農田的含義：根據《基本農田保護條例》的規(guī)定，指根據一定時期人口和社會經濟發(fā)展對農產品的需求以及對建設用地的預測，根據土地利用總體規(guī)劃而確定的長期不得占用的耕地。基本農田保護制度的內容主要包括基本農田的規(guī)劃、劃定、保護、監(jiān)督管理，以及違反有關規(guī)定的處罰辦法等，即具體規(guī)定了劃定的原則、各項保護措施、監(jiān)督管理辦法及各級人民政府的責任和違反規(guī)定的處罰辦法；基本農田的范圍。根據《土地管理法》第34條的規(guī)定能得出其基本范圍是城市蔬菜生產基地；農業(yè)科研、教學實驗田；有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中低產田等；基本農田劃定的方法。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地行政主管部門會同同級農業(yè)行政主管部門組織實施。實行進行劃區(qū)定界，確定具體范圍，建立基本農田保護區(qū)的檔案；劃入基本農田保護區(qū)的耕地分為兩級：生產條件好、產量高、長期不得占用的耕地，劃為一級基本農田；生產條件較好、產量較高，規(guī)劃期內不得占用的耕地，劃為二級基本農田劃定的基本農田保護區(qū)。

4.2土地復墾制度土地復墾是指土地行政主管單位根據土地的特點和社會經濟的發(fā)展等情況對因挖損、塌陷、壓占等造成的土地破壞按“誰破壞，誰復墾”的原則采取措施使其恢復到可供利用的一種狀態(tài)的一種土地保護措施制度。因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規(guī)定負責復墾；沒有條件復墾或復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。復墾的土地應當優(yōu)先用于農業(yè)；因從事開采礦產資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產建設活動，造成土地破壞的，應當采取有效措施，使其恢復到可供利用的狀態(tài)；人民政府應制定土地復墾計劃，且該計劃應當與土地利用總體規(guī)劃相協調，并根據經濟合理的原則和自然條件及土地破壞的狀態(tài)，確定復墾后的土地用途；國家鼓勵生產建設單位優(yōu)先使用復墾后的土地；用于農、林、牧、漁業(yè)生產的，減免農業(yè)稅。

5.我國耕地保護制度的缺陷

我國的現有耕地利用制度具有一定的缺陷，既有歷史遺留問題，也有人們觀念的問題，還有隨著社會的發(fā)展，在耕地利用的保護中出現的一些缺陷。

5.1農民耕地所有權的概念內涵模糊不清從理論層面上講，“農民集體所有是由一定社區(qū)內的全體農民組成的集體組織，作為權利主體享有和行使集體耕地的所有權，作為集體成員的農民不能以個人享有和行使集體土地所有權?！?/p>

5.2履行耕地征地手續(xù)形式化據測算，建設用地占用耕地中經國務院審批的只占到少數。面對難以有效抑制的耕地占用現實，不得不讓人思考。

5.3耕地侵占具有行政行為特征作為耕地直接管理者的地方政府，更是沒能承擔起保護耕地的責任，隨意圈地，建立各種名目的開發(fā)園區(qū)，在有些城鎮(zhèn)，動則圈地幾十平方公里，形成“開而不發(fā)”成片曬太陽的開發(fā)區(qū)。

5.4為政績的需求大量進行農用地轉用我國地方政府官員的任期一般為3～4年，長期以來，對于一屆地方政府的政績評價，都集中在當地的經濟發(fā)展上，于是，政府對土地需求的“胃口”越來越大，結果是大量的耕地被圈占。

6.完善耕地保護制度的法律對策

6.1加強耕地保護的立法從法律方面做好保護耕地的準備，使耕地受到破壞的時候能有法可依、有章可循。當耕地受到損害可以通過法律途徑得到解決。

6.2加強行政審批手續(xù)在審批手續(xù)這個環(huán)節(jié)加強管理力度，嚴格履行征地手續(xù)，實行先征后用，嚴格杜絕政府為求政績而象征性的辦手續(xù)，提高土地行政管理部門的級別，使征用土地變得更加正式。

6.3強化全社會的耕地保護意識保護耕地成本不能由擁有耕地的農民集體和承包耕地的農民來全部承擔，中央政府、省政府同樣應承擔相應的成本，從事第二、三產業(yè)的人們也要承擔一定的成本，人們也要在思想上加強耕地保護的意識。

6.4完善地方政府的政績考核機制徹底改變只注重經濟發(fā)展數量的政府政績考核機制，把以人為本和可持續(xù)發(fā)展思想真正落實到政府考核之中。