英國歐洲政策：現(xiàn)狀及其未來走向

李靖堃／文

英國歐洲政策：現(xiàn)狀及其未來走向

眾所周知，在歐洲一體化問題上，英國歷來被視作一個“壞小子”，它與歐盟的關(guān)系時常出現(xiàn)各種各樣的波折，甚至是激烈的矛盾，特別是在撒切爾夫人執(zhí)政時期。1997年英國工黨上臺執(zhí)政之后，采取了積極的對歐政策，二者關(guān)系總體平穩(wěn)。但在2010年保守黨與自由民主黨聯(lián)合政府上臺之后，英國與歐盟關(guān)系中的不和諧之處越來越明顯，甚至出現(xiàn)了要求英國退出歐盟的聲音。

疑歐情緒推動下的英國歐洲政策

2010年5月，英國舉行大選，保守黨與自由民主黨組成聯(lián)合政府。從兩黨聯(lián)合發(fā)表的執(zhí)政綱要中就可以看出，本屆政府對歐盟的立場將趨于強硬，特別是聯(lián)合綱要中提出的堅決維護國家利益、不應(yīng)向歐盟進一步轉(zhuǎn)讓任何主權(quán)或權(quán)力等政策主張。但總體上看，聯(lián)合政府執(zhí)政的頭一年，英國與歐盟的關(guān)系并沒有出現(xiàn)大的起伏。然而，隨著歐洲主權(quán)債務(wù)危機日益惡化，英國與歐盟的矛盾越來越突出。尤其是2011年，發(fā)生了兩個具有標志性意義的事件。

第一，2011年7月，《歐洲聯(lián)盟法令》(The European Union Act)生效，這是英國40年來首次修訂當初為加入歐共體而頒布的《歐洲共同體法令》(The European Community Act)，也是有可能對英國與歐盟的關(guān)系產(chǎn)生深遠影響的一部最重要法令。該法令有兩個核心內(nèi)容：1、如果歐盟將來制訂的新條約或條約修訂涉及向歐盟進一步轉(zhuǎn)讓權(quán)力，則須首先經(jīng)由全民公決通過。2、明確指出，具有直接效力或直接適用的歐盟法律之所以在英國有效，是由于議會法令的規(guī)定使然，從而間接強調(diào)了英國的議會主權(quán)原則。第二，在2011年12月的歐盟峰會上，由于未能獲得對其金融市場地位的保障，英國不顧法德等國家的強烈反對，以不符合“國家利益”為由，否決了修改《里斯本條約》、以建立永久性危機應(yīng)對機制的動議，迫使除英國和捷克之外的25個歐盟成員國在歐盟法框架之外簽署了政府間性質(zhì)的“財政契約”。此舉招致其他歐盟國家的批評，但卻在國內(nèi)贏得普遍支持。

接下來，2012年7月1日，卡梅倫在《星期日電訊報》發(fā)表題為“我們應(yīng)該清楚，哪些方式能使英國獲得最大利益”的文章，指出，希望通過全民公決或選舉的方式，讓英國選民就英國與歐洲的關(guān)系做出“真正的選擇”。但同時也明確表示，不支持英國退出歐盟。2012年12月17日，卡梅倫在議會下院發(fā)表講話，指出，對于英國與歐洲的關(guān)系而言，關(guān)于未來的所有選擇都是“可以想象的”，從而首次提出了英國退出歐盟的可能性。2013年1月23日，卡梅倫在倫敦發(fā)表演說，正式提出，如果保守黨能夠贏得2015年大選，則將與歐盟進行談判，目的是希望就英國與歐盟的關(guān)系達成“新安排”，并在2017年底之前就英國是否退出歐盟舉行全民公決。與此前一直含糊其辭的“改變雙方關(guān)系”相反，這是一次非常明確的表態(tài)，即全民公決的主題將是英國是否退出歐盟。

正如諸多評論所指出的，卡梅倫發(fā)表此番演說的原因首先是迫于英國國內(nèi)不斷高漲的疑歐情緒，這在保守黨內(nèi)部尤其明顯，特別是后座議員要求英國退出歐盟的呼聲越來越高，并多次向卡梅倫施加壓力。2012年下半年的多次民調(diào)表明，要求退出歐盟的保守黨成員比例甚至高達70%左右。如果卡梅倫仍舊堅持不予以明確表態(tài)，則不僅有可能損害保守黨的內(nèi)部團結(jié)，也有可能危及對他本人的支持，這一點在英國歷史上早有先例。在演講發(fā)表后，保守黨內(nèi)部達到了空前團結(jié)，不管是支持歐洲、懷疑歐洲、還是反對歐洲的派別都支持卡梅倫的明確表態(tài)。與此同時，英國民眾的疑歐情緒也很強烈。民調(diào)結(jié)果表明，目前大約有半數(shù)左右的英國民眾支持退出歐盟。而這種疑歐情緒導(dǎo)致英國政黨力量的對比發(fā)生了一定變化，其中最突出的是持鮮明反歐立場的英國獨立黨異軍突起，其支持率甚至超過了保守黨。在這種形勢下，不可否認，卡梅倫發(fā)表此番演說的另外一個重要目的是為了拉住選民，贏得下屆大選。當然，這其中也有向歐盟討價還價的因素。

在媒體的推波助瀾之下，卡梅倫的演說一度被熱炒，甚至認為英國已經(jīng)開始走上退出歐盟的道路。英國的歐洲政策目前的確正處于一個重大的轉(zhuǎn)折點，它將何去何從，不僅將決定英國的未來，而且必將對歐洲、乃至世界格局產(chǎn)生重大影響，因而令全世界矚目。然而，要回答英國的歐洲政策究竟將走向何方，我們必須找到?jīng)Q定英國歐洲政策的深層原因，也就是發(fā)現(xiàn)變化因素背后的“不變”。

英國歐洲政策的成因

梳理英國的歐洲政策，不難發(fā)現(xiàn)一條貫穿始終的歷史脈絡(luò)：盡管是丘吉爾最早提出了“歐洲合眾國”概念，但英國并未成為歐洲共同體的創(chuàng)始成員國；盡管經(jīng)過數(shù)年的觀望和猶豫之后最終加入共同體，但英國保留了諸多“例外權(quán)”；從將英國帶入歐洲共同體的麥克米倫首相開始，到今天的卡梅倫時期，無論哪個政黨執(zhí)政，英國與歐洲的關(guān)系總是在猶豫、懷疑和進退兩難之中蹣跚前行。這樣看似矛盾的英國歐洲政策，其背后則有著明晰的邏輯，即英國歷史上形成的疑歐主義與現(xiàn)實主義外交傳統(tǒng)。

英國的“疑歐主義”傳統(tǒng)由來已久，其孤懸海外的島國位置、與歐洲大陸交往的歷史，及其曾經(jīng)引以為傲的世界霸權(quán)與“光榮孤立”，都塑造了英國特定的利益觀和安全觀，并導(dǎo)致對歐洲大陸的疏離感與不信任。與此同時，英國又是一個信奉現(xiàn)實主義（又稱“實用主義”）外交的國家，這一點決定了英國在實力逐漸下降的情況下，審時度勢，適時調(diào)整外交戰(zhàn)略，在盡可能保證國家利益的情況下，向歐洲回歸，并最終加入歐洲共同體。疑歐主義使英國遠離歐洲，而現(xiàn)實主義又讓英國不得不留在歐洲。這樣兩種相反力量的總和最終結(jié)果就是英國與歐盟的“若即若離”。然而，反過來，如同加入歐盟是出于現(xiàn)實主義、而非情感或理想主義的考慮一樣，在是否退出歐盟的問題上，它也會同樣予以現(xiàn)實主義的考慮，而不會感情用事。

因為，在實用主義的考量中，利益是永恒的、置于首位的因素。

英國19世紀著名的帕麥斯頓勛爵曾有句名言：“沒有永遠的朋友，也沒有永遠的敵人，只有利益是永恒和不變的?！边@幾乎是英國外交政策“教科書”式的指導(dǎo)方針，對于利益的衡量，也正是決定英國歐洲政策的最重要原因。

在經(jīng)濟方面，英國的首要利益是推動并保證自由貿(mào)易。英國是傳統(tǒng)的貿(mào)易大國，其貿(mào)易活動早在其殖民擴張時期便擴展到了全世界。盡管二戰(zhàn)以后，英國在世界貿(mào)易中占有的份額有所下降，但它目前仍是世界上第五大貿(mào)易國。貿(mào)易是推動英國經(jīng)濟增長的主要力量之一，其商品和服務(wù)貿(mào)易占國內(nèi)生產(chǎn)總值的三分之一左右。而從地區(qū)流向來看，歐盟國家是英國的第一大貿(mào)易伙伴，與歐盟國家的貿(mào)易占其貿(mào)易總量的50%以上。英國10個最大的貿(mào)易伙伴中，有8個為歐盟國家。同時，在就業(yè)方面，有350萬個崗位與英國的對歐貿(mào)易有關(guān)。而在投資方面，歐盟既是英國最大的對外直接投資來源地，也是英國對外投資的主要目的地。因此，毫不夸張地說，歐洲單一市場與英國經(jīng)濟的發(fā)展息息相關(guān)，是英國在歐洲的最重要利益，因而也是英國留在歐盟的最大理由。為此，英國強烈支持在歐洲范圍內(nèi)實現(xiàn)最大程度的自由貿(mào)易和市場開放，不遺余力推動單一市場的深入發(fā)展，同時又不希望歐盟制定過多的規(guī)則，特別是反對歐盟在稅收政策、工業(yè)標準和社會政策等方面進行協(xié)調(diào)，也反對增強歐盟超國家機構(gòu)的權(quán)力。

這一點與英國的自由主義經(jīng)濟理念相輔相成。該理念也正是隨著其殖民擴張和全球貿(mào)易活動而產(chǎn)生的。盡管先后經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，在每個階段，對于市場和國家作用的理解也不盡相同，但“自由主義”的內(nèi)核一直沒有改變，特別是始自20世紀70年代的“新古典自由主義”，由于撒切爾夫人的大力推崇而成為至今仍在英國占統(tǒng)治地位的經(jīng)濟理念。該理念強調(diào)市場的作用，認為市場是合理配置經(jīng)濟資源的最重要甚至唯一的力量，主張市場是完全的自由競爭，反對國家過度干預(yù)市場經(jīng)濟行為，特別是對勞動力市場的管制，并且反對諸如壟斷和補貼等手段；在國際領(lǐng)域則主張自由貿(mào)易和全球化。

從政治方面來看，英國的核心利益包括，最大程度保持英國在世界上的地位和本國的獨立性，盡最大可能維持歐洲國家之間的均勢，防止任何一個國家獨大。加入歐共體的原因正是一方面希望借助集體的力量提升英國在世界舞臺上的地位，同時通過對歐盟的決策施加影響，來牽制其他國家。然而，退出歐盟就意味著它將失去這種影響和牽制，必將削弱英國在世界舞臺上的影響力，因為今天的英國已今非昔比，只有留在歐盟內(nèi)部才有可能發(fā)揮超出其自身能力以外的作用。

英國與歐洲的未來關(guān)系走向

通過上述分析可以看出，促使英國當初加入歐洲共同體的因素目前仍在發(fā)揮作用，將來，它們也仍將繼續(xù)存在，也正是這些不變的因素決定了英國退出歐盟的可能性并不大。特別是，鑒于前述英國與歐盟緊密的經(jīng)濟和政治聯(lián)系，若退出歐盟必將使英國的利益遭受嚴重損失。事實也恰恰是，卡梅倫首相曾在多個場合反復(fù)強調(diào)反對英國退出歐盟。尤其是，在1月23日的演說中，盡管他指出最終的決定權(quán)在于英國人民，但用了很長的篇幅論述英國應(yīng)該留在歐盟的理由，旗幟鮮明地指出了留在歐盟給英國帶來的經(jīng)濟和政治兩方面的利益，認為，“如果留下來并且通過共同努力能夠獲得更大收益，就不應(yīng)該離開”。除首相本人之外，盡管英國國內(nèi)疑歐情緒高漲，但保守黨內(nèi)部仍有相當一部分成員支持英國留在歐盟，且自由民主黨和工黨均不支持關(guān)于公投的決定。同時，支持和反對英國退出歐盟的民眾比例也僅在伯仲之間。最后，卡梅倫的演說本身就已經(jīng)留下了很大的余地。他不僅為全民公決提出了諸多條件，包括保守黨獲勝、通過關(guān)于公投的立法、與歐盟就“新安排”開展談判等，而且時間（2017年底之前）的設(shè)定本身就是一項聰明的策略，留下了進行宣傳和動員的足夠時間。

同時，外部力量也將成為阻止英國退出歐盟的重要因素。事實上，絕大多數(shù)歐盟成員國，尤其是德國并不希望英國退出歐盟。在經(jīng)濟方面，英國是德國的第五大貿(mào)易伙伴（2011年）；與法國相比，英國與德國的經(jīng)濟理念更為相近，尤其是在推進全球化和自由貿(mào)易方面。在政治方面，英國繼續(xù)留在歐盟不僅有助于德國平衡法國的力量，也有助于維護歐盟的政治象征意義。在歐洲以外，美國已明確表示希望英國留在歐盟，并保持“強大的聲音”。美國因素在英國的外交戰(zhàn)略中始終是關(guān)鍵的一“環(huán)”，這與其他任何歐洲國家都不相同。鑒于英美“特殊關(guān)系”的重要意義，英國不太可能置美國的訴求于不顧。正如卡梅倫在演說中所指出的：“我們必須仔細考慮這對于我們在國際事務(wù)中的影響所產(chǎn)生的沖擊。無疑，正是由于我們是歐盟中一個強有力的行為體，我們才在華盛頓、北京和德里擁有更大的影響力……這對于我們發(fā)揮在世界上的作用很重要。”

在本文即將結(jié)束的時候，筆者希望簡單提一下英國對歐洲一體化的貢獻，而這一點常常被人們所忽略。事實上，英國并非在所有事情上都與歐盟“對著干”：在適用歐盟法律規(guī)定方面，它不僅是在將歐盟指令轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法方面，轉(zhuǎn)化率最高的國家之一，也是被歐洲法院提起訴訟最少的國家之一；在歐洲一體化的某些問題上，特別是在單一市場的建設(shè)和歐盟擴大方面，英國是積極的倡議者和推動者，更不用說它還是歐盟的10個凈捐款國之一。目前英國的歐洲政策給歐洲一體化造成的困擾遠遠比不上當年法國的“空椅子危機”，以及法國和荷蘭公投否決《歐洲憲法條約》等事件。歐洲一體化本身就是在妥協(xié)和危機中不斷前進的過程。在卡梅倫發(fā)表演講之后不久，德國總理默克爾就回應(yīng)說，她愿意討論卡梅倫提出的某些觀點。因此，我們有理由相信歐洲的政治家們最終能夠找到解決之道。

綜上所述，無論從哪個方面來看，英國都不太可能退出歐盟。當然，在可預(yù)見的將來，英國仍將盡力在諸多領(lǐng)域保持“例外”權(quán)，仍將是“留在歐洲，但不由歐洲掌控”(in Europe, but not run by Europe，保守黨前領(lǐng)袖黑格語)，英國與歐洲的關(guān)系也將長期考驗歐洲政治家們的智慧。然而，必須承認，英國，也包括其他成員國對歐洲一體化的立場在很大程度上也取決于歐盟本身的成就和進展，卡梅倫在演說中針對歐盟改革提出的一些問題，包括歐洲的競爭力問題、進一步開放市場問題，以及歐盟的民主赤字等問題，也恰恰是目前歐盟必須盡快解決的問題，這事關(guān)歐盟的未來前途。

（作者系中國社會科學(xué)院歐洲研究所副研究員）

（責任編輯：劉娟娟）

[1] Paul Goodman,“David Cameron Is Caught between a Rock and an EU Referendum”, Daily Telegraph, July 3, 2012,http://www．telegraph．co．uk/news/ worldnews/europe/eu/9373106/David-Cameron-is-caught-between-a-rock-andan-EU-referendum．html, last accessed on July 27,2012．在2012年11月由Opinium/Observer所做的調(diào)查中，這一比例為68%，見http:// www．guardian．co．uk/politics/2012/nov/17/libdem-voters-eu-poll

[2] “Four out of 10 Lib Dem votes inclined to leave EU -poll”, http://www．guardian．co．uk/ politics/2012/nov/17/lib-dem-voters-eu-poll

[3] Department for International Development, “The UK and the Single Market: Trade and Investment Analytical Papers”, http:// www．bis．gov．uk/feeds/～/media/568CC723188C4 0DFBB02E868353B40B9．a(chǎn)shx

[4] 關(guān)于“自由主義”的經(jīng)濟主張，特別是“新古典自由主義”，參考了多篇相關(guān)論述，包括N． Chomsky, Neoliberalism and Global Order, New York: Severn Stories Press, 1999; [英]約翰斯頓、薩德·費洛．新自由主義：批判讀本[M]．陳剛等,譯．南京：江蘇人民出版社, 2006；左大培．關(guān)于新自由主義經(jīng)濟學(xué)的幾個問題[J]．經(jīng)濟學(xué)動態(tài), 2004, 1；吳易風(fēng)、王晗霞．國際金融危機和經(jīng)濟危機背景下西方國家干預(yù)主義與和新自由主義的論爭[J]．政治經(jīng)濟學(xué)評論, 2011, 10；以及百度百科關(guān)于“經(jīng)濟自由主義”的介紹，參見http://baike．baidu．com/view/715266．htm

[5] Cameron’s Speech: ‘The Danger is That Europe Will Fail’, http://www．spiegel．de/international/europe/the-full-text-of-thedavid-cameron-speech-on-the-future-ofeurope-a-879165．html

[6] 同上。