誰動了你的“社保金”？

主持人 阮 靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

2012年10月，由群眾來信舉報而曝光的廣東省湛江市坡頭區(qū)社會保險基金管理局騙保案引起廣泛關注，據(jù)報道，在短短兩年時間里，湛江市坡頭區(qū)社保局原局長楊流及該局職工莫亞來等人在辦理企業(yè)補繳社保金手續(xù)過程中，串通相關社會人員冒充企業(yè)職工申報補繳社保金。在此過程中，楊流等人收受“紅包”，涉嫌受賄超過百萬。據(jù)紀檢監(jiān)察部門提供的初步結(jié)果顯示，該案涉及企業(yè)單位25個、協(xié)辦中間人32人、冒充職工社會人員上千人、以補繳社保金的名義涉嫌騙取社保金高達1891萬元。楊流、莫亞來等人目前已移送司法機關依法處理。

湛江騙保案在廣東社?；鸸芾硐到y(tǒng)投下一枚震撼彈的同時，也引發(fā)社會各界對社?；鸢踩膿鷳n。除去騙保情況，現(xiàn)實中一些地方出于個人、單位或者地方利益擠占挪用、違規(guī)使用社?；鸬默F(xiàn)象也屢禁不止，根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，2011年全國違規(guī)使用社保資金就超過了17億元。一方面“家賊難防”致使大量社保資金挪用、流失，另一方面日益顯現(xiàn)出來的社保資金的缺口也必將增大財政支付負擔。如何確保老百姓“養(yǎng)命錢”的安全完整，如何保證社保基金運行平穩(wěn)規(guī)范，財政部門如何履行好社保資金監(jiān)管職責，如何監(jiān)管好數(shù)以萬計的社保資金已經(jīng)成為相關機構(gòu)的重要課題。

一起騙保案暴露出的監(jiān)管漏洞

主持人：社保資金與民生息息相關，是國家工作重點與社會關注焦點。湛江騙保案曝出后人力資源及社會保障部部長尹蔚民、副部長胡曉義及廣東省政府常務副省長肖志恒先后對案件的查處作出批示，可見國家有關部門對該問題的高度重視。怎么看待此案件？

王 敏：利用虛假資料非法套取社保基金的行為危害極大，既損害了廣大參保人員的合法權益，又嚴重擾亂了正常的社會保險管理秩序并造成社?；鸬拇罅苛魇?，還會導致社會誠信的缺失并產(chǎn)生極壞的社會影響。盡管國家有關部門已發(fā)現(xiàn)此類問題并采取了一些措施進行治理，但利用虛假資料非法套取社?；鸬默F(xiàn)象仍時有發(fā)生。根據(jù)相關的統(tǒng)計調(diào)查顯示，目前我國每年因冒領流失的養(yǎng)老金多達10億元。背景材料中以補繳社保金的名義冒充企業(yè)人員申報冒領社保金的湛江騙保案即是一起較為典型且影響惡劣的騙保案件。

潘鐸?。荷鐣Ｕ鲜屈h中央、國務院為維護群眾基本生活權益而作出的一項基礎性制度安排，是關系群眾衣食冷暖的民生工程，是夯實黨的執(zhí)政基礎的民心工程，是分享改革發(fā)展成果的德政工程，是維護社會和諧穩(wěn)定的民心工程。然而，少數(shù)基層工作人員卻把黑手伸向社保金，從而出現(xiàn)“人情?！?、“關系?！钡闰_保的丑惡現(xiàn)象。湛江騙保案即把社保漏洞呈放大狀態(tài)展示在社會面前，這讓真正需要參保的困難群眾寒心，也讓公眾很受傷。社保領域頻頻發(fā)生腐敗，說明在領取社保方面存在嚴重漏洞，更重要的是，對社保領域的疏于監(jiān)管。社保制度的建立，本來是為參保人提供的一種生活保障。然而，由于制度存在漏洞，給了一些地方官員和工作人員可乘之機，他們想盡一切辦法來套取、騙取社保金，嚴重損害了參保人的利益，也讓政府的保障制度失去了應有的保障作用。

蔣天文：由于享受社會保障政策資格時需要收集大量的公民身份數(shù)據(jù)，從而證明其唯一性、合法性。但問題恰恰出在這里：不符合條件者可以通過行賄、贖買方式獲得，一個資格需要多少錢？我所擔心的是目前這個問題到底有多嚴重，有多少人是通過這種方式獲得資格的？養(yǎng)老金和養(yǎng)老制度被內(nèi)鬼出賣了，由此又有多少錢流入了私人腰包？這也說明了以下幾點問題：一是官員膽子越來越大，只要有錢，皇帝買馬的都敢用；二是內(nèi)鬼作案；三是內(nèi)外合謀；四是末日心態(tài)，不考慮未來。

主持人：請結(jié)合湛江騙保案的具體案情，分析此類案件產(chǎn)生的原因。

潘鐸印:一是監(jiān)管和審核不到位，沒有構(gòu)建一整套及時全面反映參保對象的信息追蹤系統(tǒng)。各相關部門的整合力度和聯(lián)合執(zhí)法能力尚待加強。二是違法成本過低。對于騙保者的懲罰和警戒力度過輕，不足以對其造成威懾。三是對于騙保者沒有追究其法律責任，尤其是沒有從刑法角度追究其詐騙國家財產(chǎn)的責任。

蔣天文：一是官員商人化。靠山吃山靠水吃水，手上有政策就吃政策，而非為了依法公正行政；二是職業(yè)犯罪普遍化。這些職業(yè)本是用來提供公共服務，防止別人侵犯公權，結(jié)果反而是官員公然濫用其權力；三是有政策無監(jiān)管。以上犯罪只有職業(yè)從業(yè)者且有權勢的人員參與才能得逞，他們的參與犯罪證明監(jiān)督管理的失效。

主持人：事實上，在湛江騙保案中，對湛江坡頭區(qū)社保局長行賄以求得社保資金的“社會人員”是一個很值得注意的群體，這類群體是怎樣形成的，有何影響，說明了什么問題？

蔣天文：這類人員是由于我國社會保障制度不均衡造成的。由于社會保障主要依賴于公民身份差異，因此只要轉(zhuǎn)換了身份就可以進“籠子”享受社會保障政策。但是我國的社會保險往往有自己的預算平衡機制，它是俱樂部產(chǎn)品而不是公共產(chǎn)品。社會保障局人員的做法事實上是對前期進入者的權利的侵犯。 “社會人員”轉(zhuǎn)入正式社會保障體系是最終趨勢。我國社會保障制度正在并軌過程中，最終都將通過制度途徑覆蓋到所有人并明確其相應的資格。它是一個持續(xù)、逐漸并流過程，并最終得到解決。但是它必須在三種條件下進行：一是有制度保證正式合并加入；二是公開而不是私下加入，湛江社會保障局性質(zhì)是利用制度差異為自己謀取私利，與他們是否關心“社會人員”無關，不可混淆；三是有條件加入。即以何種方式、何種條件并軌的問題。

潘鐸?。喊咐袑ι绫＞珠L行賄以求得社會保障資金的“社會人員”一部分是社會中未能參保的弱勢群體,是任何時代任何社會都存在的。目前我國弱勢群體是一個規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)復雜、分布廣泛的群體，“弱勢群體”之弱，一是弱勢的經(jīng)濟基礎；二是弱勢的社會政治地位及各種公民權利；三是弱勢的競爭力。主要包括以下幾部分人：一是下崗失業(yè)人員，即城市中以下崗失業(yè)者為主體的貧困階層。二是“體制外”的人及其他特殊人員，即沒有在單位工作過，靠打零工、擺小攤養(yǎng)家糊口的人，以及殘疾人和孤寡老人。三是缺乏利益保障的農(nóng)民工。農(nóng)民工雖然為城市的發(fā)展繁榮做出了巨大貢獻，但勞動權益得不到保護。四是較早退休的“體制內(nèi)”人員。這部分人中許多人原來的單位無能力給這些退休職工增加工資，交納社會醫(yī)療保險等，需要政府拿出錢來援助。五是久病、重病而無錢醫(yī)治的人及其家屬，以及因災禍致困者。中國每年有大量因病致貧、因病返貧、因病失學失業(yè)的人員。作為改革成本的承擔者，弱勢群體已經(jīng)積攢了太多的憤懣和不滿，他們迫切地要求改變自身的狀況。政府作為可以且唯一有能力改變這一現(xiàn)狀的主體，應主動承擔起責任維護社會公平和穩(wěn)定，協(xié)調(diào)好各方利益，積極、切實解決弱勢群體的問題。否則，這一弱勢群體的存在對社會和諧帶來極不穩(wěn)定的因素。

主持人：民間有句俗話“沒有家賊引不來外鬼”，如上分析也可知該案件是一起比較典型的合謀騙保案?！爸髦\”楊流等基層干部作為國家社保資金的 “守門人”，為何蛻變?yōu)楣藏敭a(chǎn)的“盜竊者”這一問題也值得深思。對此怎么看？

潘鐸?。核自捳f，蒼蠅不叮無縫的蛋。這個“縫”就是對社保管理部門的監(jiān)管漏洞。楊某一方面安慰自己是為“朋友”辦事，一方面又大肆收受賄賂，最終走上犯罪道路的根本原因，有一定的環(huán)境因素，但歸根結(jié)底是其個人廉潔自律意識淡薄、面對誘惑拒腐防變能力差是導致其淪落腐敗的主要因素。建立廉政防腐教育制度，把社保資金監(jiān)管納入黨風廉政建設內(nèi)容，加強各級社保領導干部和管理人員廉政教育，增強其廉潔奉公、廉政為民的意識，構(gòu)筑防腐敗的思想防線，給社保款穿上“防腐衣”，保證黨的惠民政策全面得到落實，確保民生資金規(guī)范運行，促進社保工作穩(wěn)步向前推進。

蔣天文：這個還是前面提到的官員商人化、職務犯罪普遍化的結(jié)果。

主持人：除了案件中騙保問題，每年社保資金被違規(guī)挪用的現(xiàn)象也屢見不鮮，僅2011年全國違規(guī)使用社保資金就超過17億元。如何分析該問題？

王 敏：現(xiàn)實中擠占、挪用社保基金現(xiàn)象的確很多，背景材料中也提到了審計署公布的2011年全國違規(guī)使用社保資金超過了17億元。調(diào)研過程中，我也了解到其他一些數(shù)據(jù)：據(jù)人保部的統(tǒng)計顯示，自1998年以來，該部會同其他部委進行過六次大檢查，其中2000年發(fā)現(xiàn)170多億元社保基金被擠占挪用，2004年發(fā)現(xiàn)16個省市有擠占挪用情況。然而，《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》、《社會保險基金財務制度》和《中華人民共和國社會保險法》等均明確規(guī)定，財政專戶內(nèi)各項資金的結(jié)余按規(guī)定購買國債和轉(zhuǎn)存定期存款以外，任何地區(qū)、部門、單位和個人不得動用基金結(jié)余進行其他任何形式的直接或間接投資。但實際情況不容樂觀，仍有些地方從個人、單位或地方利益出發(fā)，擠占挪用社?；?，給基金管理帶來極大風險。

社會保障基金的管理使用在世界范圍內(nèi)都是一個難題。造成我國社保基金違規(guī)使用的成因是多方面的，其中制度根源（即社保制度設計本身存在缺陷）和監(jiān)管力量薄弱是導致社保基金違規(guī)使用的兩個重要原因。

從制度根源上來看，當前我國社?；鸬闹饕L險來自于制度設計的不合理，存在許多難以克服的障礙和弊病，由此導致了眾多地方政府的道德風險，進而導致社?；鸢踩酝{幾乎成為一個 “制度伴隨物”。統(tǒng)籌層次太低、投資制度不合理、立法滯后、制度缺損等漏洞，必將導致決策過程中缺乏民主化和科學化，缺乏監(jiān)督與制約機制，造成社?；疬`規(guī)使用，如統(tǒng)籌層次過低帶來地方政府混用透支、制度缺損和預算不規(guī)范帶來挪用社?；饛浹a辦公經(jīng)費不足等。

另外，隨著社?；鸬目焖俜e累和規(guī)模不斷擴大，目前監(jiān)管力量明顯不能滿足大規(guī)模社?；鸨O(jiān)管的需求，連日常工作都難以完成,更談不上事先、事中和事后的“三段式”監(jiān)管。

因此，要想有效防止和杜絕社?；疬`規(guī)使用，必須深化社保制度架構(gòu)的改革，提高社保基金的統(tǒng)籌級次，彌補社保制度缺損，并充實監(jiān)管隊伍，加強監(jiān)管力量。

制度+科技：織牢社保資金監(jiān)管網(wǎng)

主持人：據(jù)了解，湛江騙保案后，廣東省人力資源和社會保障廳向廣東全省社保系統(tǒng)下發(fā)通知，要求全省社保系統(tǒng)立即開展全面專項稽核行動，一場對社?；鸢踩剂康幕孙L暴在廣東省社保系統(tǒng)悄然展開，對2011年以來補交養(yǎng)老保險人員的身份信息進行一次全面復核，所有人員均須列入名冊，經(jīng)過經(jīng)辦人、審核人、批準人三方簽字，出現(xiàn)差錯一律按照“誰補辦誰負責，誰批準誰負責”的原則追究責任，相關人士表示，此次稽核行動的要求之高、力度之大都是空前的。社保準入、稽核應是社保資金監(jiān)管的第一道關卡，而往往又是最易出問題的環(huán)節(jié)。強化對這一環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理應在哪些方面著力？除了進行專項稽核外，為建立日常性監(jiān)管機制應重點關注解決哪些問題？

蔣天文：陽光是最好的消毒劑，問責是最有力的監(jiān)督。從湛江案例看，他們之所以如此作為就在于客觀存在的信息不對稱機制和行政成本約束。如果我們改變這一狀態(tài)一切順利解決。通過引入社會社區(qū)監(jiān)督、引入社會保障內(nèi)部監(jiān)督、引入第三方監(jiān)督，以及通過各種手段收集行為信息等，就一定能夠解決這些問題。

王 敏：運動式稽核風暴固然有效，但更重要的是充分利用信息化建設建立監(jiān)管的長效機制，關鍵在于建立全國統(tǒng)一的社會保障信息平臺，保證社?；鹗褂玫暮侠硇院陀行?。社會保障信息化是整個社會保障體系的技術支撐，它能夠?qū)ι鐣Ｕ匣饘嵭袊乐斂茖W、規(guī)范高效的管理，強化社會保障基金監(jiān)管的透明化程度，提高監(jiān)督管理制度的效率和效力。

應當看到，充分利用現(xiàn)代科技手段，加強社會保障基金的信息化管理，是當今世界各國的普遍選擇。加快建立全國統(tǒng)一的社會保障信息平臺，是當前社會保障基金監(jiān)管工作的重點和核心。通過社會保障信息平臺可以定期收集、核對基金監(jiān)管數(shù)據(jù)，對社會保障基金的征收和利用進行全程的監(jiān)督與管理，并對基金監(jiān)管的運行狀況進行實時合理的分析與評價，及時發(fā)現(xiàn)問題，并且積極地預防、化解潛在的危機。

因此，應以“金保工程”建設為契機，建立和完善科學的社會保障信息化管理體系，對社會保障基金的發(fā)放、稽核、賬戶管理以及各項數(shù)據(jù)進行信息化管理，建立一個擁有科學監(jiān)管方式、覆蓋面廣、分析方法先進的信息化網(wǎng)絡管理平臺，逐步實現(xiàn)社保信息系統(tǒng)與相關部門信息系統(tǒng)的共享，實現(xiàn)縱向貫通、橫向互聯(lián)，加強對資金流向的實時監(jiān)控，從根本上改變社會保障傳統(tǒng)管理方式和管理手段，有效杜絕重復支出社?；?、非法套取社?；鸬痊F(xiàn)象，保證社?；鹗褂玫暮侠硇院陀行浴?/p>

主持人：專項稽核、提升信息化水平是強化監(jiān)管的有效舉措，而要保證社保監(jiān)管體系的持續(xù)健康運行則要依靠強有力的法制保障。我國社保資金監(jiān)管的法制建設現(xiàn)狀如何？應如何改進？

王 敏：目前，我國社會保障方面的法律法規(guī)還很不完善，社保基金的營運和監(jiān)管缺乏有力的法律保障。1996年以來，國務院和原勞動保障部、財政部先后頒布了一系列規(guī)章制度，如《社會保險費征繳暫行條例》《失業(yè)保險條例》《社會保險基金財務制度》《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理暫行規(guī)定》《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》等，是以“暫行辦法”、“試行辦法”和“通知”等形式出現(xiàn)的，都屬于行政性的政策法規(guī)，立法層次低、零散而混亂，權威性差，在制度的嚴肅性、權威性及實施的強制性方面都無法實現(xiàn)國家立法對社保基金監(jiān)管的效應。

因此，要根據(jù)憲法和我國社會保障體系的現(xiàn)狀，提高社保基金管理的立法層次和法律約束能力，從法律的根本上規(guī)范對社?；鸬谋O(jiān)督和管理，實現(xiàn)對社會保障基金的法制化管理。

應結(jié)合《社會保險法》的貫徹實施，修訂和完善《社會保險費征繳暫行條例》《社會保險基金財務制度》《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》《社會保險基金會計制度》和《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》等法規(guī)制度，認真吸收現(xiàn)行社?；鸨O(jiān)督管理方面有關行政規(guī)章合理成分，完善社?；鸨O(jiān)管相關的政策法規(guī)，特別是應盡快制定 《社會保障基金監(jiān)管法》，明確法律責任，統(tǒng)一法律規(guī)范，構(gòu)建一套權責分明的法律體系，明確和規(guī)范社保基金安全監(jiān)管運營的法律責任，對各級社會保障部門、管理機構(gòu)進行明確的職責分工；進一步規(guī)范基金征繳、管理、支付、運營等行為，對社?；鸬姆N類、項目、籌集和支付的標準、方式等以法律和制度的形式確定；明確規(guī)定有關機構(gòu)違反相關法規(guī)應受到處罰的細則，同時規(guī)定監(jiān)督機構(gòu)的職責和應該承擔的責任。

主持人：2011年財政部發(fā)布的 《關于加強和規(guī)范社會保障基金財政專戶管理有關問題的通知》，就社保專戶清理歸并、建立社保專戶規(guī)范管理的長效機制等問題予以明確。財政部門作為社會保障資金的重要監(jiān)管部門，在社保資金監(jiān)管方面負有重要職責。如何準確定位財政部門在社保資金監(jiān)管中的作用？財政部門社保資金監(jiān)管還應在哪些方面進一步完善？

潘鐸印：近年來，類似楊流等人通過弄虛作假等手段騙取社保資金的案件時有發(fā)生，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險……不同種類社?；鹚坪醵荚庥龅健膀_?！钡睦_。因此，監(jiān)管社?；穑扪a“社保金”身上的漏洞已成為當務之急，我認為，一是加強制度設計，建立更加完善的財務、審計制度，嚴防制度流于形式。二是突破技術壁壘，在權力運行的風險點上強化技術監(jiān)控手段；三是針對社保準入、稽核的薄弱環(huán)節(jié)，要進一步加強財政監(jiān)察。

王 敏：嚴格規(guī)范社會保險基金財政專戶管理，建立健全社保基金預算管理制度。社?；鸨O(jiān)管是一項復雜的系統(tǒng)工程，涵蓋社?；鹫骼U、待遇發(fā)放及投資運營等諸環(huán)節(jié)，對它的管理涉及到財政、稅務、銀行、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、各繳費單位等多個部門，而財政作為綜合管理部門，在社?；鸨O(jiān)管中居于主導地位，既要提供社會救濟、社會福利等資金，又要承擔社會保險的最后“兜底”責任。因此，應注重發(fā)揮財政在社保基金監(jiān)管中的作用。

首先，嚴格規(guī)范社會保險基金財政專戶管理。規(guī)范社保專戶管理，是維護財政資金安全，從源頭上預防和治理腐敗的一項制度性、機制性措施。針對一些單位社?；鹑宰孕蟹忾]運行管理，社會保障基金多頭開戶、重復開戶和違規(guī)開戶等問題，各級財政部門要繼續(xù)加強和規(guī)范社會保險基金財政專戶管理，特別是財政專戶歸口管理，地方各級財政社會保障部門要本著安全第一、方便群眾、有利于加強管理的原則，積極配合財政國庫部門做好社保專戶的清理、歸并、開設等賬戶管理工作。

其次，建立健全的社保基金預算管理制度。編制社會保險基金預算是完善政府預算體系的重大舉措，也是確保社?；鹗罩胶?、加強基金監(jiān)管的重要手段。世界上許多國家都加強了財政對社保資金的預算管理，通過財政預算管理手段確保社保資金的正確使用方向。

2010年，國務院頒布《試編社會保險基金預算的意見》，決定在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一、規(guī)范的社會保險基金預算制度。

2012年6月，國務院批轉(zhuǎn)人力資源和社會保障部、國家發(fā)改委等聯(lián)合制定的《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》，指出加強社會保障基金監(jiān)督管理，健全社會保險基金預算管理制度。這為繼續(xù)研究完善我國社?；痤A算管理制度提供了契機并指明了發(fā)展方向。

一是進一步擴大社?；痤A算編報范圍。在2010年五項社會保險基金和2011年新增新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險基金的基礎上，將所有的社會保險資金都在預算收支中得以體現(xiàn)，從而準確、全面地反映社會保險資金收支運轉(zhuǎn)情況，以加強對社會保險資金的全面監(jiān)督。

二是嚴格規(guī)范社保基金預算執(zhí)行。社會保險基金預算執(zhí)行關系到各項社會保險政策的落實，涉及廣大人民群眾切身利益，對于提高社會保險基金預算管理水平至關重要。各級財政、人力資源社會保障部門要高度重視社會保險基金預算執(zhí)行工作，預算經(jīng)批復后，應嚴格按照批復的預算和程序執(zhí)行。

三是強化社?；痤A算監(jiān)督。一方面要切實履行《社會保險法》明確賦予人大“聽取和審議本級人民政府對社會保險基金的收支、管理、投資運營以及監(jiān)督檢查情況的專項工作報告”的權力；另一方面要逐步建立健全社會保險基金預決算信息公開制度，及時公開社會保險基金預算有關內(nèi)容，提高基金運營管理的透明度，接受社會公眾監(jiān)督。■