基于AHP 的失地農(nóng)民保障需求分析

盧 艷 龍 方 唐 瓊

(1.湖南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟學院，湖南長沙410128;2.湖南財政經(jīng)濟學院，湖南 長沙410205)

我國城鎮(zhèn)化進程中大規(guī)模的征地以驚人的速度制造了大批失地農(nóng)民?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論認為，一般每征用一畝耕地，就有1.5 個農(nóng)民失業(yè)。據(jù)估計，我國每年約有1500km2 的土地被征用，200 萬農(nóng)民因土地被征用成為失地農(nóng)民，目前約有4000 萬至5000 萬農(nóng)民因征地失去或減少了土地。

表1 近年征用土地面積情況

社會保障(social security)一詞最早出自美國1935 年頒布的《社會保障法》。由于各國國情和歷史條件不同，不同國家和不同歷史時期社會保障制度的具體內(nèi)容不盡一致。但有一點是共同的，即滿足社會成員的多層次需要，相應安排多層次的保障項目。中國失地農(nóng)民日益增多，他們就業(yè)無崗、種地無田、社保無證而成為弱勢群體，應成為社會保障的重點對象。如何從失地農(nóng)民的需求角度提供切實有效的保障政策，滿足失地農(nóng)民的多層次需要，并根據(jù)其需求相應安排多層次的保障項目，促進失地農(nóng)民保障體系的全面構建，使失地農(nóng)民能順利融入城鎮(zhèn)的工作和生活，解決城鎮(zhèn)化進程中已經(jīng)出現(xiàn)或可能深化的矛盾，成為亟待解決的問題。

一、失地農(nóng)民保障需求研究綜述

一般來說，社會保障由社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等組成。目前我國也有學者對失地農(nóng)民保障需求進行探索，如葉昌金(2005)提出失地農(nóng)民不僅需要生活保障，還需要維護其合法權益，保障其可持續(xù)發(fā)展。［1］梁偉(2006)通過對失地農(nóng)民調(diào)查分析，提出失地農(nóng)民的社會保障需求包括經(jīng)濟補償、社會保障和就業(yè)服務［2］。王力(2007)發(fā)現(xiàn)不同年齡段的失地農(nóng)民對生活保障需求偏好有所不同，但失地農(nóng)民普遍希望大量增加補償款以及擁有參與溝通談判的機會［3］。張盈華(2008)提出失地農(nóng)民養(yǎng)老保障需求不高，原因是失地農(nóng)民補償不足［4］。潘光輝(2009)深入調(diào)研廣東失地農(nóng)民的實際情況和需求后，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老問題是不同性別農(nóng)民共同關注的焦點，而醫(yī)療問題和子女教育問題則是僅次于養(yǎng)老問題的焦點［5］。王仕婷(2010)認為農(nóng)民對社會保障的需求意愿包括補償、養(yǎng)老等問題，失地農(nóng)民對保障的需求集中在養(yǎng)老和生活補助兩個方面［6］。

目前很多學者都提出失地農(nóng)民存在“務農(nóng)無地、上班無崗、低保無分”的情況，失地農(nóng)民的就業(yè)與社會保障問題逐漸凸顯，迫切需要建立起失地農(nóng)民社會保障體系，從根本上解決失地農(nóng)民對基本生活、醫(yī)療、養(yǎng)老問題的擔憂。但是現(xiàn)有研究文獻對失地農(nóng)民保障需求的分析大多是定性分析，還很少有學者從整體考慮保障的具體安排，了解失地農(nóng)民對保障的真實需求。筆者擬通過具體調(diào)查，結合層次分析模型，采用定量和定性結合的方法，對失地農(nóng)民的保障需求進行深入探討。

二、失地農(nóng)民保障需求指標選擇

國外失地農(nóng)民社會保障內(nèi)容包括失地農(nóng)民最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、教育培訓、法律援助以及農(nóng)民社會保障基金、失地農(nóng)民就業(yè)培訓等，指出應繼續(xù)發(fā)揮家庭社會保障的作用［7］。

國內(nèi)被征地農(nóng)民社會保障制度的內(nèi)容安排方面，多數(shù)地區(qū)將工作重點集中在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險上。也有很多學者對失地農(nóng)民保障體系進行探索，提出了失地農(nóng)民保障的具體內(nèi)容。許勇軍(2002)認為建立失地農(nóng)民社會保障制度的目標應該是包括失地農(nóng)民最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、為失地農(nóng)民提供受教育和培訓的機會和法律援助。［8］宋斌文(2004)認為，在保障內(nèi)容和方式上要采取完全市場化方式對失地農(nóng)民的最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、法律援助農(nóng)民進行補償，并提出要重視失地農(nóng)民培訓、就業(yè)的保障。［9］陳信勇(2004)認為，應加快推進失地農(nóng)民的社會保障改革，應當首先為失地農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障制度，及時、逐步建立其他社會保障措施。［10］宋青鋒、左爾釗等學者(2005)提出，根據(jù)目前國家和社會的實際情況，失地農(nóng)民社會保障的內(nèi)容可以涉及養(yǎng)老社會保險、醫(yī)療社會保險、失業(yè)社會保險。［11］燕秋梅(2008)認為要建立被征地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。［12］劉英澤(2009)認為失地農(nóng)民社會保障的內(nèi)容應包括失地農(nóng)民最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、就業(yè)等社會保障問題。［13］肖黎明(2012)提出失地農(nóng)民社會保障的內(nèi)容安排大致應該包括最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障，為失地農(nóng)民提供受教育和培訓機會以及為其提供相關法律援助等。［14］

現(xiàn)有研究文獻都把養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、經(jīng)濟保障、就業(yè)保障四個因素作為失地農(nóng)民保障的基本內(nèi)容，可以涵蓋失地農(nóng)民的保障需求。筆者將其作為失地農(nóng)民保障需求的第二層指標并對其具體因子進行分類考量，如將貨幣補償、經(jīng)濟收入和最低保障作為經(jīng)濟保障因子，就業(yè)安排、工作穩(wěn)定和引導培訓作為就業(yè)保障因子;關于保障的具體需求方面，失地農(nóng)民普遍關注保障制度的設置是否合理、保障金額的多寡是否具有效力、保障主體是政府還是自己、保障方式是提供還是引導等方面，因此將這些要素作為第三層指標。

三、基于層次分析法的失地農(nóng)民保障需求模型構建

為了客觀評價失地農(nóng)民的需求，增加權重的客觀性，采用層次分析法確定權重。層次分析法(analysis hierarchy process，簡稱AHP)是美國科學家T.L.Saaty 于20 世紀70 年代提出的。層次分析法是用系統(tǒng)分析方法，對評價對象依評價目的所確定的總目標進行連續(xù)性分解，得到各級(各層)評價子目標，并以最下層作為衡量目標達到程度的評價指標，然后依據(jù)這些指標計算出綜合評分指數(shù)對評價對象的總目標進行評價，依其大小來確定評價對象優(yōu)劣等級的方法［15］。

1、建立失地農(nóng)民保障需求指標體系圖

借鑒現(xiàn)有學者的研究成果，構建失地農(nóng)民保障需求指標體系。

表2 失地農(nóng)民保障需求指標體系圖

筆者研究目標是了解失地農(nóng)民保障需求，擬建立的層級結構是:目標層——失地農(nóng)民保障需求。約束層——養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、經(jīng)濟保障、就業(yè)保障。指標層——養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障包括保障金額、保障主體和保障制度三個方面，主要考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老和醫(yī)療保障是否有明確的保障主體、完善的保障制度以及足夠的保障金額;經(jīng)濟保障主要從經(jīng)濟方面考慮是否滿足失地農(nóng)民的保障需求，包括貨幣補償、經(jīng)濟收入和最低保障三個方面，即貨幣補償金額是否足夠、失地后是否有一定經(jīng)濟收入、是否擁有最低保障;就業(yè)保障主要考慮就業(yè)安排、工作穩(wěn)定和引導培訓，據(jù)此建立第三層指標。

2、構造判斷矩陣

對各指標之間進行兩兩對比，并根據(jù)專家對指標的評定，構造層次指標判斷矩陣如下:

矩陣A 中的元素aij反映針對元素ai相對于aj的重要程度。矩陣A 是一個互反矩陣，Aij＞0;Aij=1/Aji;Aij=1(i=j)，aij取值通常采用9級標度法來確定，9 級標度法中Ai值與被比較元素的相對重要程度之間的對應關系如下:如果被比較元素的相對重要程度是介于上述判斷中相鄰兩種判斷之間，Aij可取2、4、6、8，相應地，Aji可取1/2、1/4、1/6、1/8，矩陣A 中的元素不一定具有傳遞性，即不要求一定滿足等式Aij*Aji=Aik。按照研究所需確定了5 名專家和10 名失地農(nóng)民，專家包括3 名農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理專業(yè)學者、1 名征收辦主任、1 名民政保障負責人，10 名失地農(nóng)民由5 男5 女構成，同時考慮他們的年齡分組。通過配額方式確定樣本，向?qū)＜液褪У剞r(nóng)民代表提出問題及要求，請他們進行判斷，并進行逐輪匿名征詢，直至意見較為穩(wěn)定。

3、進行層次排序及其一致性檢驗

判斷矩陣的隨機一致性指標CR，CR=CI/RI

其中判斷矩陣的一般一致性指標CI=(λmax－n)/ (n－1)，平均隨機一致性指標的取值查表可得。一般認為，當CR≤0.1 時，判斷矩陣基本符合完全一致性條件;當CR≥0.1時，認為所給出的判斷矩陣是不符合完全一致性條件的，需要進行調(diào)整和修正判斷矩陣的元素取值［16］。

筆者把宏觀層次結構模型分為目標層、約束層、指標層三層，在目標層對約束層結構中，將德爾菲法中所選取被調(diào)查者的判斷進行整理，構造出判斷矩陣。相應的權向量為［W］T=［0.1006，0.0480，0.6067，0.2447］T，判斷矩陣隨機一致性比例:0.03308≤0.1，說明判斷矩陣基本符合完全一致性條件。從表3 中可發(fā)現(xiàn)下層指標中經(jīng)濟保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、就業(yè)保障對于失地農(nóng)民來說重要性由強及弱，失地農(nóng)民認為最重要的保障是經(jīng)濟保障，能保障他們基本的經(jīng)濟生活需求。這與前期學者調(diào)查研究的結果存在共同之處。

表3 目標層對約束層的相對權重矩陣

4、計算二級指標層的特征向量并進行一致性檢驗

(1)養(yǎng)老保障二級指標權重的測算

根據(jù)養(yǎng)老保障二級指標矩陣，求得B1的權向量ω(X)= ［0.1882，0.7181，0.0937］T，計算判斷B1－C1的最大特征根λmax=3.0092，由于n=3，查表可得RI=0.58，則CI= (λmax－3)/ (3 －1)=0.0046，CR=CI/RI=0.0079 ＜0.1，通過一致性檢驗。

養(yǎng)老保障子系統(tǒng)中，最重要的指標依次是保障金額、保障制度和保障主體。因此，解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題應從提高保障金額、擴大保障范圍入手，可以適當提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老金額度，為需要養(yǎng)老金的失地農(nóng)民提供較充足的保障金。此外，需要完善養(yǎng)老保障制度，讓所有失地農(nóng)民都能享受到保障并明確保障主體。養(yǎng)老保障是保障失地農(nóng)民老有所養(yǎng)的根本性制度保障，對于失地農(nóng)民保障主體究竟是企業(yè)雇主還是政府，甚或是由自己或家庭承擔保障責任，明確保障主體才能消除失地農(nóng)民對未來養(yǎng)老的不確定與風險的擔憂。

表4 二級指標相對權重矩陣

(2)就業(yè)保障二級指標權重的測算

根據(jù)就業(yè)保障二級指標矩陣，求得B2的權向量ω(X)= ［0.1007，0.6738，0.2255］T，計算 判 斷 B2－C2的 最 大 特 征 根 λmax=3.086953，n=3，RI=0.58，則，CI= (λmax－3)/ (3 －1)=0.043477，CR =CI/RI =0.07496 ＜0.1，通過一致性檢驗。

就業(yè)保障子系統(tǒng)中，最重要的指標依次是工作穩(wěn)定、引導培訓和就業(yè)安排。根據(jù)深入訪談，發(fā)現(xiàn)雖然不少地區(qū)也曾對失地農(nóng)民提供了就業(yè)崗位，但是崗位很局限，工資不高且不穩(wěn)定，經(jīng)常會出現(xiàn)下崗、無崗等現(xiàn)象，所以失地農(nóng)民認為就業(yè)安排并不能解決他們的就業(yè)問題;一些地區(qū)為失地農(nóng)民提供了培訓和學習班，但是失地農(nóng)民認為這些培訓期限短和不夠深入，對求職益處不大，培訓內(nèi)容有限。因而，解決失地農(nóng)民就業(yè)保障問題更多的應考慮如何給他們提供較為穩(wěn)定的工作，提供適合失地農(nóng)民特點的能長期就業(yè)的培訓引導，并能更多考慮就業(yè)安排的持續(xù)性、雙贏性，更好地解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。

(3)經(jīng)濟保障中二級指標權重的測算

通過計算，求得的權向量，計算判斷－的最大特征根=3.065818，同上= 3，= 0.58，則，＜0.1，通過一致性檢驗。

經(jīng)濟保障子系統(tǒng)中，重要的指標依次是貨幣補償、經(jīng)濟收入、最低保障，不同保障政策下失地農(nóng)民的貨幣補償金額不一，甚至相差較大，貨幣補償通常是政府“一刀切”做法中的主要方式，貨幣補償金額是失去土地后的主要補償，最為重要。

(4)醫(yī)療保障中二級指標權重的測算

通過計算，求得B4的權向量ω (X)=［0.0936，0.6267，0.2797］T，計算判斷B3－C4的最大特征根λmax=3.086691，RI=0.58，則，CI= (λmax－3)/ (3－1)=0.043345，CR=CI/RI=0.074733 ＜0.1，通過一致性檢驗。

醫(yī)療保障子系統(tǒng)中，重要的指標依次是保障金額、保障制度、保障主體，與養(yǎng)老保障指標相似。醫(yī)療保障體系的建立，應主要從提高醫(yī)療保障額度、擴大保障范圍、完善保障制度等方面著手。

5、層次總排序及其一致性檢驗

層次總排序就是計算C 層對A 層的相對重要性排序，實際上是層次單排序的加權組合，另外也需要檢查整個階梯層次模型的判斷一致性。通過層次總排序計算出每一個評價值相對于總目標層的權重值。

通過總排序表5 可以看出:第一，保障需求中，貨幣補償、醫(yī)療保障金額、經(jīng)濟收入和養(yǎng)老保障金額權重較大，重要性更強，這四項都與經(jīng)濟物質(zhì)需求有關，與財政密切相關。土地是農(nóng)民賴以生存的唯一資源，一旦失去，失地農(nóng)民很難從其他渠道獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，不安定性增加，迫切希望能夠得到經(jīng)濟上的保障，這是十分重要的生存指標。第二，失地農(nóng)民對醫(yī)療、養(yǎng)老保障制度的需求排在較靠前位置，說明目前醫(yī)療、養(yǎng)老保障制度不夠健全。另據(jù)調(diào)查情況看，不少失地農(nóng)民對于已有的醫(yī)療、養(yǎng)老保障制度并不了解，目前制度實施存在諸多不透明、不到位現(xiàn)象，應當把制度的完善、宣傳和貫徹落實擺在同等重要位置。第三，就業(yè)安排和引導培訓是有利于失地農(nóng)民長遠發(fā)展的保障措施。但在失地農(nóng)民調(diào)查中權重排在靠后位置，一方面與失地農(nóng)民更多關注眼前利益有關，另一方面說明目前的就業(yè)安排和引導培訓效果不明顯，難以真正解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，導致失地農(nóng)民對就業(yè)安排和引導培訓的需求度不高，因此保障方式的確定要更多考慮方案的可行性和可持續(xù)性，切實替失地農(nóng)民著想，幫助他們解決實際問題。以此為基礎，綜合考慮養(yǎng)老、就業(yè)、經(jīng)濟、醫(yī)療保障各個指標的重要性程度，根據(jù)權重大小，采取有效措施解決失地農(nóng)民的保障需求。

表5 失地農(nóng)民保障需求層次總排序

四、結論與政策建議

1、根據(jù)馬斯洛需求層次理論提供保障

研究發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民最強烈的保障需求是經(jīng)濟保障，三級指標中貨幣補償、醫(yī)療保障金額、經(jīng)濟收入和養(yǎng)老保障金額權重較大、重要性更強。這說明失地農(nóng)民最需要解決的是物質(zhì)保障需求，符合馬斯洛需求層次理論［17］。失去土地后，農(nóng)民首先需要解決的就是衣食住行方面的基本生理需求，然后才會考慮人身安全、健康保障、工作職位保障等方面的需求;只有生理需求和安全需求得到滿足，人們的歸屬、尊重、自我實現(xiàn)等高級需求才會逐漸激發(fā)。設計失地保障制度過程中，政府首先應當合理規(guī)劃失地農(nóng)民的經(jīng)濟保障，滿足失地農(nóng)民最基本的需求，后顧無憂。保障方式上，要長遠規(guī)劃、循序漸進，讓失地農(nóng)民生理和安全需求得到滿足基礎上，逐漸完善養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)保障制度，考慮保障的持續(xù)性和全面性，使失地農(nóng)民能獲得長遠發(fā)展。

2、設置更合理的保障金額和保障范圍

養(yǎng)老保障、經(jīng)濟保障、醫(yī)療保障最重要的指標都是保障金額，說明保障金額的多少對失地農(nóng)民具有重要意義。貨幣補償方面，我國采取的是不完全補償原則，且《土地管理法》對征用耕地的補償費僅依據(jù)土地的耕地產(chǎn)值補償計算，目前土地補償費和安置補助費的總和最高為土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30 倍，亦即一畝地一般征收補償不超過6 萬元。隨著生活水平提高，普遍認為該補償標準金額過低。如長沙某地失地農(nóng)民僅能獲得1 萬－2.2 萬每人的安置補償，湘潭某地農(nóng)民征用土地補償費為每畝4 萬元，再無其他保障措施，低廉的保障金很難維持失地農(nóng)民失去土地后的正常生活和持續(xù)發(fā)展。目前我國對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障設置不太合理，個別地區(qū)失地農(nóng)民需要先繳納數(shù)萬甚至更多費用才能領到每月幾十至幾百的保障金;保障檔次設置上，高檔次的繳費標準讓失地農(nóng)民感覺有壓力，大部分失地農(nóng)民都直接選擇低檔次的繳費;醫(yī)療保障范圍有限，無法保障大病、特殊疾病，失地農(nóng)民因病致貧現(xiàn)象并不少見［18］。設置保障體系時，應根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟狀況和生活水平，適當提高補償金額，從可持續(xù)性和發(fā)展角度設置補償金額標準和發(fā)放方式，并結合生活補助、救助、優(yōu)撫等保障措施，設置具有差異性和激勵機制的醫(yī)療、養(yǎng)老保障措施，擴大保障范圍，完善保障體系。

3、確保失地農(nóng)民經(jīng)濟來源，保持其可持續(xù)發(fā)展

保障金額、經(jīng)濟收入在失地農(nóng)民保障需求中占有重要地位，失地農(nóng)民的就業(yè)安排和引導培訓需求并不高，顯示出失地農(nóng)民對經(jīng)濟穩(wěn)定的強烈需求與經(jīng)濟來源無法保證的矛盾。設置保障措施時，應想方設法確保失地農(nóng)民擁有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，保證他們的可持續(xù)發(fā)展。一方面，要創(chuàng)新安置模式，如通過土地入股、補償金留存投資分紅、土地出租等方式，讓失地農(nóng)民仍能獲得土地使用帶來的收益;另一方面，將培訓與就業(yè)引導常規(guī)化，提高培訓與引導的可行性與實效性，根據(jù)失地農(nóng)民年齡、學歷、經(jīng)驗的差異性合理引導、安排就業(yè)，真正幫助失地農(nóng)民向市民過渡，解決其可持續(xù)發(fā)展問題。

(編輯:余華;校對:周亮)

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