中國(guó)行政體制改革的現(xiàn)代性探析

王 婷

中國(guó)行政體制改革的現(xiàn)代性探析

王 婷

以理性主義為特質(zhì)的現(xiàn)代化進(jìn)程構(gòu)成了行政體制變遷的宏大敘事背景，并界定了其理論思維與實(shí)踐走向。作為后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，中國(guó)的行政體制改革是與世界范圍內(nèi)的行政體制現(xiàn)代化進(jìn)程聯(lián)系在一起的，但又具有自身獨(dú)特的“發(fā)展態(tài)”特征。對(duì)于當(dāng)前中國(guó)的行政體制改革而言，如何跳出外在的經(jīng)濟(jì)政治調(diào)試型的目標(biāo)模式，從行政管理的自身特點(diǎn)出發(fā)來(lái)重構(gòu)行政權(quán)力的配置邏輯與治理邊界，完成行政體制改革自動(dòng)力系統(tǒng)的構(gòu)建，是加快建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的關(guān)鍵問(wèn)題。

行政體制改革；權(quán)力；現(xiàn)代性；治理邊界

王 婷，江蘇省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所助理研究員，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。（江蘇南京 210013）

現(xiàn)代化理論的研究表明，行政體制既為現(xiàn)代化進(jìn)程提供了堅(jiān)實(shí)的體制保障，同時(shí)又被現(xiàn)代化進(jìn)程所形塑。行政體制的現(xiàn)代化已成為各國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中所共同面臨的重要問(wèn)題。中國(guó)的行政體制改革是與世界范圍內(nèi)的行政體制現(xiàn)代化進(jìn)程聯(lián)系在一起的，但又具有自身獨(dú)特的“發(fā)展態(tài)”特征。因此，只有在把握行政體制改革現(xiàn)代性邏輯的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)具體的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境，方能獲得對(duì)中國(guó)行政體制改革的現(xiàn)代性進(jìn)展與未來(lái)趨勢(shì)的深層理解和把握。

一、西方行政體制改革的現(xiàn)代性邏輯

回顧兩次行政現(xiàn)代化的嬗變史，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代性的敘事文本始終與之發(fā)生著深層的耦合關(guān)系與共振效應(yīng)，無(wú)論是19世紀(jì)末以政治與行政二分為邏輯起點(diǎn)的第一次行政現(xiàn)代化的開(kāi)啟，還是20世紀(jì)60年代推進(jìn)的以變革科層制為主要內(nèi)容的行政民主化進(jìn)程，公共行政的發(fā)展軌跡始終植根于現(xiàn)代性的宏大敘事中。行政體制現(xiàn)代化作為行政現(xiàn)代化的根本標(biāo)志，是一個(gè)由傳統(tǒng)行政體系向現(xiàn)代行政體系轉(zhuǎn)變、由權(quán)力混沌向權(quán)力自主轉(zhuǎn)變、由封閉行政向開(kāi)放行政轉(zhuǎn)變的過(guò)程中發(fā)生的體制變遷。綜而觀之，這一過(guò)程圍繞著行政體制的獨(dú)立化、理性化、開(kāi)放化和法治化四個(gè)維度向前推進(jìn)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的文明化。

（一）行政功能設(shè)置的獨(dú)立化

在一個(gè)很長(zhǎng)的歷史時(shí)期中，行政作為國(guó)家運(yùn)行的基本內(nèi)容是與國(guó)家統(tǒng)治聯(lián)系在一起的，是統(tǒng)治階級(jí)用以提高統(tǒng)治能力的工具。這種行政在性質(zhì)上屬于階級(jí)的行政，在功能上則屬于統(tǒng)治行政的范疇。近代社會(huì)，伴隨著現(xiàn)代化所取得的史無(wú)前例的物質(zhì)繁榮，國(guó)家自身也發(fā)生了分化，原有的政治與行政的混沌狀態(tài)被打破，行政權(quán)力從政治權(quán)力中分化出來(lái)而相對(duì)獨(dú)立，政府的職能由傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)治行政轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代意義上的對(duì)內(nèi)自身管理和對(duì)外社會(huì)公共事務(wù)管理。[1](P16－18)因?yàn)樵诂F(xiàn)代化初期，推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程必須有一個(gè)相對(duì)集權(quán)的、有效率的政府對(duì)分散的、有限的社會(huì)資源進(jìn)行集中并高效使用，行政國(guó)家的產(chǎn)生正是世界現(xiàn)代化進(jìn)程對(duì)“政府效率”強(qiáng)烈需要的結(jié)果?！叭绻f(shuō)威爾遜等人提出的政治與行政二分問(wèn)題還只是為之作了前期理論準(zhǔn)備的話，那么韋伯所精心打造的官僚制則開(kāi)啟了公共行政現(xiàn)代化的大門，正是他解決了威爾遜等人的思想付諸實(shí)施所遭遇的技術(shù)性難題”[2](P36)，從而奠定了現(xiàn)代公共行政獨(dú)立發(fā)展的道路。

（二）行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的理性化

現(xiàn)代公共行政誕生之初，便貫穿著科學(xué)、法制和理性的現(xiàn)代精神。自19世紀(jì)晚期國(guó)家一步步地侵入社會(huì)，尤其是二戰(zhàn)以后，行政國(guó)家的形成標(biāo)志著國(guó)家主義發(fā)展到了頂峰，政府職能更寬泛、社會(huì)多元分化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)上下游產(chǎn)業(yè)緊密相聯(lián)，都決定了政府管理的事務(wù)日趨復(fù)雜，傳統(tǒng)的分散式管理難以為繼，如何按照現(xiàn)代化的要求配置行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)綜合管理或系統(tǒng)管理，成為現(xiàn)代行政體制深入發(fā)展面臨的首要問(wèn)題。為此，西方發(fā)起了一系列重塑政府的運(yùn)動(dòng)，通過(guò)橫向和縱向兩個(gè)層面推動(dòng)權(quán)力資源的理性化配置。從新興行政管理模式不難發(fā)現(xiàn)，它們大多是在理性官僚制基礎(chǔ)上的一種修繕，或是走向現(xiàn)代理性精神的回歸。在橫向上，針對(duì)現(xiàn)代公共服務(wù)多樣性與復(fù)雜性的特點(diǎn)，政府以大部制建設(shè)為切入口，通過(guò)構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行整合性機(jī)構(gòu)改革。如，英國(guó)進(jìn)行了“協(xié)同政府”改革，加拿大開(kāi)展了“同業(yè)協(xié)作政府”改革，澳大利亞和新西蘭則啟動(dòng)了“整體性政府”改革，改革的宗旨主要是實(shí)現(xiàn)橫向部門權(quán)力的分設(shè)與協(xié)調(diào)、分離與制約，通過(guò)跨組織的協(xié)同合作，為公眾提供“無(wú)縫隙”的整合性公共產(chǎn)品。縱向上，根據(jù)受益范圍原則、效率原則、能力原則、公平原則及國(guó)情適用原則分配各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)。一般而言，中央政府承擔(dān)的事權(quán)主要集中在國(guó)防、社會(huì)保護(hù)等方面，而公共秩序與安全、住房、社區(qū)建設(shè)、教育、醫(yī)療等則由地方政府承擔(dān)。通過(guò)對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)外權(quán)力邊界的科學(xué)劃分和理性重塑，西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府總體上使權(quán)力的集中與分散處于動(dòng)態(tài)平衡和有效調(diào)控的狀態(tài)。

（三）行政組織系統(tǒng)的開(kāi)放化

以理性主義為特質(zhì)的現(xiàn)代性構(gòu)成了行政體制變遷的宏大敘事背景，并界定了其理論思維與實(shí)踐走向，然而，“公共行政理論這一現(xiàn)代主義的方言是有局限的，因?yàn)樗臉?gòu)成即是矛盾，這些矛盾體現(xiàn)在對(duì)于其發(fā)展至關(guān)重要的每一方面”[3](P47)。價(jià)值理性與工具理性之間形成的現(xiàn)代性悖論，使得行政體制的現(xiàn)代化進(jìn)程始終伴隨著民主政治與理性官僚的背離。早在現(xiàn)代公共行政興起之時(shí)，韋伯就曾做出悲觀的預(yù)設(shè)。20世紀(jì)晚近以來(lái)陸續(xù)興起的新公共行政運(yùn)動(dòng)、民主行政運(yùn)動(dòng)以及后現(xiàn)代公共行政運(yùn)動(dòng)等，將對(duì)官僚制行政體制的批評(píng)匯集為對(duì)理性模式的重構(gòu)。而在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，以英國(guó)公民憲章運(yùn)動(dòng)為代表的體制改革不僅為社會(huì)公眾提供了評(píng)估公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，還推動(dòng)了行政體制由封閉系統(tǒng)發(fā)展成開(kāi)放系統(tǒng)。日趨擴(kuò)大的行政參與使得行政體制的開(kāi)放性不斷加強(qiáng)，從而滿足現(xiàn)代社會(huì)的多元利益需求，而開(kāi)放的行政體制系統(tǒng)要求各個(gè)利益方面都能參與行政決策和行政監(jiān)督，通過(guò)多方協(xié)調(diào)來(lái)確定行政系統(tǒng)的目標(biāo)，以達(dá)到最好的利益綜合。

（四）行政體制運(yùn)行的法治化

行政體制的現(xiàn)代性在于它的規(guī)則性，而且這種規(guī)則具有普遍性，它能夠使行政體制涉及的各種利益關(guān)系之間實(shí)現(xiàn)必要的張力與動(dòng)態(tài)平衡，以此規(guī)范行政體制的運(yùn)作，使其充分發(fā)揮作用。實(shí)踐表明，無(wú)論是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，均通過(guò)法律法規(guī)對(duì)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)做出明確規(guī)定，以法律形式規(guī)范政府的責(zé)任、利益、義務(wù)等，從而保證政府具有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定和清晰的權(quán)力邊界，賦予政府獨(dú)立的權(quán)力主體地位。從表面上看，這是一個(gè)政府權(quán)力的分配問(wèn)題，但實(shí)際上是對(duì)政府權(quán)力關(guān)系的現(xiàn)代性變革，推動(dòng)權(quán)力關(guān)系由政治關(guān)系向法律關(guān)系轉(zhuǎn)向，通過(guò)剛性的法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)行政體制改革的程序化，保障改革成果，提升改革的合法性，以確保行政體制的良性運(yùn)行。可見(jiàn)，行政法治化是行政體制現(xiàn)代化的根本路徑。

二、中國(guó)語(yǔ)境下的行政體制改革：歷史考察與現(xiàn)實(shí)反思

行政體制改革作為一個(gè)鮮活的、流動(dòng)的理論范疇與實(shí)踐關(guān)系，在不同的歷史時(shí)期會(huì)隨著現(xiàn)代性的主題、使命以及具體時(shí)代條件的不同而呈現(xiàn)出多元的面相。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)現(xiàn)代化的推進(jìn)所帶來(lái)的“整體社會(huì)語(yǔ)境”的轉(zhuǎn)變，為行政體制改革提供了新的歷史境遇，也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。對(duì)行政體制的現(xiàn)代性路徑做出解答，首先必須對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國(guó)語(yǔ)境予以回答。

（一）中國(guó)行政體制改革的實(shí)踐：歷史的視角

中國(guó)行政體制的現(xiàn)代化是與世界范圍內(nèi)的行政體制現(xiàn)代化進(jìn)程聯(lián)系在一起的，然而作為后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，中國(guó)的政治生態(tài)極為復(fù)雜，新舊體制交替并存，行政體制改革的任務(wù)、方式以及效果均顯著地具有“發(fā)展態(tài)”的特征?；仡櫼酝臍v次改革，都是為了解決行政體制中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的問(wèn)題，而問(wèn)題指向的不同使每一次改革的側(cè)重點(diǎn)和功效均有所區(qū)別。

為了適應(yīng)黨和國(guó)家工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移的需要，1982年啟動(dòng)了改革開(kāi)放后第一次行政改革。這次改革以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為目標(biāo)，以改革干部人事制度為重點(diǎn)，主要解決政府機(jī)構(gòu)規(guī)模過(guò)大、職能交叉等問(wèn)題，通過(guò)這次改革，國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)得到大幅精簡(jiǎn)。然而，由于當(dāng)時(shí)國(guó)家的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制還未發(fā)生根本性變革，專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門的數(shù)量依然龐大。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，1988年至20世紀(jì)末，中國(guó)的行政體制改革進(jìn)入以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的經(jīng)濟(jì)調(diào)試型階段，以適應(yīng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要。1988年的行政體制改革跳出了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的單一向度，首次提出轉(zhuǎn)變政府職能的要求，強(qiáng)調(diào)政府的經(jīng)濟(jì)管理部門從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主。1993年，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的要求，中國(guó)全面推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，加大對(duì)計(jì)劃、投資、財(cái)政、金融管理體制的改革力度，將綜合經(jīng)濟(jì)部門的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控上來(lái)。1998年的改革在轉(zhuǎn)變職能方面邁出更大步伐，實(shí)行黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體及直接管理企業(yè)脫鉤，同時(shí)大幅裁并國(guó)務(wù)院組成部門，撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，在客觀上打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架下以計(jì)劃委員會(huì)為主導(dǎo)的部際關(guān)系結(jié)構(gòu)，開(kāi)始形成以宏觀調(diào)控部門為主導(dǎo)的部際關(guān)系格局。[4]

21世紀(jì)以來(lái)，中共中央陸續(xù)提出科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等戰(zhàn)略，為行政體制改革提供了新的思路。隨著中央對(duì)行政體制改革意義和內(nèi)容的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，改革開(kāi)始重視綜合性與協(xié)調(diào)性，并朝著回應(yīng)社會(huì)變革、促進(jìn)全面發(fā)展的方向推進(jìn)。2003年，為適應(yīng)加入WTO的新要求，行政體制改革主要圍繞金融監(jiān)管、流通管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、人口與計(jì)劃生育、食品安全等領(lǐng)域，著力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問(wèn)題。2008年，黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)了 《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，對(duì)我國(guó)行政體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)做出全面部署，將大部制改革提上日程。2013年啟動(dòng)的新一輪行政體制改革，把機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把行政審批制度改革作為突破口和抓手，在加快政府職能轉(zhuǎn)變、探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制、強(qiáng)化政府的宏觀管理等方面邁出了重要步伐。

（二）中國(guó)行政體制改革的總體評(píng)估

縱觀改革開(kāi)放以來(lái)數(shù)次大規(guī)模的行政體制改革，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的行政體制改革順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，經(jīng)歷了從精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)到轉(zhuǎn)變職能再到系統(tǒng)性體制創(chuàng)新的歷程，實(shí)現(xiàn)了由外延型改革向內(nèi)涵型改革的深入推進(jìn)?？傮w上看，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共行政體制已初具雛形，但目前仍然存在一些問(wèn)題與矛盾。

第一，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用顯著增強(qiáng)，但政府職能轉(zhuǎn)變還未完全到位。通過(guò)不斷簡(jiǎn)政放權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)杠桿作用，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系初步形成。但是，政府職能越位、錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象依然存在，主要表現(xiàn)在，政企關(guān)系、政社關(guān)系、黨政關(guān)系權(quán)限不明，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域干預(yù)過(guò)多、行政審批事項(xiàng)過(guò)于煩瑣，政府在公共服務(wù)、社會(huì)管理等重要領(lǐng)域尚有缺位。

第二，政府組織結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，但部門專權(quán)現(xiàn)象仍很突出。機(jī)構(gòu)改革始終是中國(guó)歷次行政體制改革的核心內(nèi)容之一。目前大部制改革業(yè)已啟動(dòng)，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的政府機(jī)構(gòu)體系初步形成，但機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變兩者是相輔相成的關(guān)系，由于行政職能轉(zhuǎn)變不徹底，部門權(quán)力邊界缺乏科學(xué)設(shè)定，部門之間職能交叉、權(quán)責(zé)不清、內(nèi)耗過(guò)多，導(dǎo)致部門之間產(chǎn)生各自為政的專權(quán)現(xiàn)象。

第三，行政層級(jí)改革取得明顯進(jìn)展，但規(guī)范化的權(quán)力配置體制依然沒(méi)有確立。中央政府通過(guò)行政性分權(quán)和經(jīng)濟(jì)性分權(quán)相結(jié)合的方式，提高地方政府公共服務(wù)能力，尤其是通過(guò)省直管縣試點(diǎn)，逐步優(yōu)化行政層級(jí)，使地方積極性得到充分發(fā)揮。但是，由于規(guī)范化的權(quán)力配置體制尚未確立，在職責(zé)同構(gòu)的體制背景下，必然導(dǎo)致中央與地方權(quán)限不清、職責(zé)范圍不明，結(jié)果造成權(quán)力收放的隨意性和政策的不穩(wěn)定性。

第四，依法行政全面推進(jìn)，但法律調(diào)整與政策調(diào)整的權(quán)威沖突持續(xù)存在。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家對(duì)依法行政工作高度重視，制定和實(shí)施了 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，使法治政府建設(shè)取得重要進(jìn)展。但是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，中國(guó)行政體制改革存在著政策和法律兩種規(guī)范形式，兩者之間的沖突仍然時(shí)有出現(xiàn)，尤其是權(quán)力配置方式的行政化造成行政權(quán)力劃分缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)基礎(chǔ)、權(quán)力配置缺乏科學(xué)性和規(guī)范性，依法行政尚未實(shí)現(xiàn)向行政法治的轉(zhuǎn)型，從而引發(fā)權(quán)力界限模糊、集權(quán)分權(quán)不規(guī)范及權(quán)力失衡等問(wèn)題。

（三）中國(guó)行政體制改革的悖論：外動(dòng)力與自動(dòng)力之辨

中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)行的是一體化的管理體制，黨政不分、政企不分、政事不分，在這種情況下很難建立現(xiàn)代政府制度。改革開(kāi)放之后，中國(guó)在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代化進(jìn)程中，逐漸開(kāi)始了黨、政、企、事等組織功能的分離過(guò)程。然而，由于后發(fā)現(xiàn)代化模式下實(shí)施的趕超戰(zhàn)略和非均衡發(fā)展的實(shí)踐，以及轉(zhuǎn)型社會(huì)中各種傳統(tǒng)的、現(xiàn)代的與后現(xiàn)代因素雜糅交織形成的社會(huì)生態(tài)，導(dǎo)致了行政管理體制改革的艱巨性與復(fù)雜性。換言之，在復(fù)雜的政治生態(tài)背景下，中國(guó)的行政體制改革目標(biāo)具有綜合性特征，它既是經(jīng)濟(jì)體制改革深入推進(jìn)的必然要求，又是開(kāi)啟政治體制改革的必要先導(dǎo)。經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的現(xiàn)實(shí)情況影響甚至直接決定了行政體制改革推進(jìn)的程度，這也造成了中國(guó)行政體制改革的適應(yīng)性特征。從實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，以往各個(gè)階段行政體制改革的內(nèi)容主要受改革目標(biāo)的制約，而改革目標(biāo)的設(shè)定則取決于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的實(shí)際進(jìn)展和需求。換句話說(shuō)，中國(guó)行政體制改革的這種適應(yīng)性特征很大程度上導(dǎo)致行政體制改革幾乎缺乏“自動(dòng)力機(jī)制”[5](P11)，從而直接或間接地造成目前行政體制改革的種種問(wèn)題。

現(xiàn)代化理論的研究表明，由于現(xiàn)代化起步落后于外部的發(fā)達(dá)國(guó)家，后發(fā)國(guó)家往往遵循一種“追趕型”的現(xiàn)代化模式，政府主導(dǎo)的特點(diǎn)非常鮮明，行政系統(tǒng)必須根據(jù)行政管理規(guī)律的內(nèi)在要求來(lái)引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)的現(xiàn)代化發(fā)展。正像奧斯本所說(shuō)：“我們不能被動(dòng)地經(jīng)歷改革，我們要?jiǎng)?chuàng)造變革?！盵6](P313)對(duì)于當(dāng)前中國(guó)的行政體制改革而言，如何跳出外在的經(jīng)濟(jì)政治調(diào)試型的目標(biāo)模式，從中國(guó)行政體制的自身特點(diǎn)出發(fā)來(lái)重構(gòu)行政權(quán)力的配置邏輯，厘清行政權(quán)力的治理邊界，完成行政體制改革自動(dòng)力系統(tǒng)的構(gòu)建，是加快建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的關(guān)鍵問(wèn)題。

三、行政體制改革的突破口：界定行政權(quán)力的合理邊界

由于中國(guó)的行政體制改革與政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制諸項(xiàng)改革之間存在著高度統(tǒng)合的關(guān)系，處于中國(guó)社會(huì)整體改革的邏輯結(jié)合部，因此在行政體制改革的現(xiàn)代化進(jìn)程中，就產(chǎn)生行政體制改革的邊界問(wèn)題，即行政體制改革如何實(shí)現(xiàn)與其他體制改革的協(xié)同發(fā)展。行政體制改革本質(zhì)上是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行重新配置的過(guò)程，在更深層的意義上，它是一個(gè)利益關(guān)系變動(dòng)的過(guò)程?！袄骊P(guān)系變動(dòng)引起的改革阻力大小決定了改革應(yīng)采取的制度變遷方式以及在制度變遷過(guò)程中某一時(shí)段改革所能達(dá)到的速度、深度和廣度?！盵7](P11)因此，行政權(quán)力的重新界定與規(guī)范運(yùn)行正是行政體制改革的難點(diǎn)與核心所在。

（一）行政權(quán)力的橫向治理邊界

行政權(quán)力的橫向邊界包括行政系統(tǒng)自身的權(quán)力界定以及行政系統(tǒng)內(nèi)部各部門之間的權(quán)力界定，涉及行政系統(tǒng)的規(guī)模、權(quán)力分工、不同職能機(jī)構(gòu)的比例、各類機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系等。由于中國(guó)的現(xiàn)代行政體制建構(gòu)并未完成，政府制度化與法治化壓力巨大，尤其是政府公共權(quán)力與市場(chǎng)資源配置的邊界模糊，造成大量政府權(quán)能流失和嚴(yán)重的轉(zhuǎn)型期腐敗問(wèn)題[8](P34－35)，厘清行政權(quán)力的橫向治理邊界成為中國(guó)行政現(xiàn)代化進(jìn)程中所面臨的重要課題。

在政府同一層級(jí)的各個(gè)部門之間，如何實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置的均衡化和部門的合理規(guī)模，同樣需要在未來(lái)的實(shí)踐中探索。在不同時(shí)代、不同國(guó)家，由于行政生態(tài)環(huán)境不同，政府權(quán)力配置結(jié)構(gòu)具有很大的差異性。對(duì)處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)而言，在現(xiàn)行的行政體系內(nèi)普遍存在部門之間職能交叉、權(quán)力分割、協(xié)調(diào)成本高昂的問(wèn)題，有些部門已將公共職能演變?yōu)椴块T私有利益，對(duì)部門既有利益的保護(hù)導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的碎片化、異質(zhì)化。因此，在部門管理體制上，應(yīng)以深化大部制改革為載體，以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)四大職能為核心，確立大部門權(quán)力配置的合理限度，加強(qiáng)大部門體制內(nèi)部的分工、制約與外部的參與、監(jiān)督，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的大部門運(yùn)行機(jī)制。

（二）行政權(quán)力的縱向治理邊界

從縱向的組織層級(jí)視角來(lái)審視世界各國(guó)的行政權(quán)力層次，盡管各國(guó)不同組織層次上的“單位”在稱謂上有所差異，但行政權(quán)力的縱向邊界是比較明晰的，大體上可以分為高層中央政府權(quán)力、中層地方政府權(quán)力和基層權(quán)力。中國(guó)的行政權(quán)力基本上也是按照這三個(gè)層次來(lái)設(shè)計(jì)與運(yùn)行的，行政權(quán)力貫穿于行政系統(tǒng)的各個(gè)層級(jí)，但是各縱向?qū)蛹?jí)之間目前尚未形成一個(gè)清晰的權(quán)力治理邊界，尤其是事權(quán)、財(cái)權(quán)、人權(quán)等各項(xiàng)權(quán)力邊界界定含糊不清，存在著權(quán)力的高度同質(zhì)化問(wèn)題。首先，中央與地方政府事權(quán)邊界模糊，職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象突出。目前除了少數(shù)外交、國(guó)防等職能專屬中央政府外，中央與地方政府承擔(dān)的事務(wù)幾乎完全一致?！案骷?jí)政府的事權(quán)相互嚴(yán)重重疊，缺乏獨(dú)立性，致使上級(jí)政府可以越權(quán)行使下級(jí)政府的職權(quán)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)依法行使職權(quán)的基本要求?！盵9](P85)由于行政權(quán)力縱向治理邊界模糊，造成各級(jí)政府責(zé)任不清、權(quán)力不明，彼此之間往往相互扯皮，導(dǎo)致行政效率低下。其次，中央與地方政府財(cái)權(quán)配置缺乏科學(xué)性。1994年國(guó)家通過(guò)分稅制改革對(duì)中央與地方政府的收入分配關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，但是由于缺乏相應(yīng)的配套制度，在職責(zé)同構(gòu)的體制框架下，事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配問(wèn)題嚴(yán)重，事權(quán)重心下移，財(cái)權(quán)重心上移，各級(jí)政府支出責(zé)任劃分模糊。全國(guó)很多地區(qū)的地方財(cái)政收入難以滿足開(kāi)支所需，地方債務(wù)形勢(shì)嚴(yán)峻。因此，實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)力配置的科學(xué)化與合理化，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)地方政府職能與中央政府的宏觀發(fā)展目標(biāo)趨于一致，將涉及財(cái)政體制、行政結(jié)構(gòu)、行政區(qū)劃等相關(guān)體制的配套改革，這是一個(gè)艱巨與復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。值得慶幸的是，中央已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，并在十八屆三中全會(huì)上對(duì)中央與地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分上提出了更為科學(xué)合理的方案，為下一步改革指明了正確的方向。

（三）行政權(quán)力邊界的界定規(guī)則

行政系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)于權(quán)力邊界的界定規(guī)則，是指行政系統(tǒng)內(nèi)部各行為主體之間關(guān)于如何分配權(quán)力以及權(quán)力分配關(guān)系變動(dòng)方式、程序等的一種規(guī)范化約定。改革開(kāi)放以來(lái)，在歷次行政體制改革中，我國(guó)行政權(quán)力界定規(guī)則的調(diào)整，主要表現(xiàn)為行政性分權(quán)，即依據(jù)政策而不是法律進(jìn)行權(quán)力配置。誠(chéng)然，由于行政體制改革的艱巨性與復(fù)雜性，靈活多變的政策調(diào)控在應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的改革形勢(shì)中有一定的優(yōu)勢(shì)，然而，隨著改革的深入推進(jìn)，這種行政性分權(quán)模式的弊端逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。由于行政權(quán)力的調(diào)整主要是依據(jù)政府政策文件進(jìn)行，缺乏剛性的法律約束，往往導(dǎo)致權(quán)力收放的隨意性和不穩(wěn)定性，頻繁的收權(quán)、放權(quán)，既影響和削弱了公民對(duì)政府體制改革的信任與信心，也產(chǎn)生了與政府宏觀調(diào)控初衷相反的后果。因此，行政權(quán)力界定規(guī)則變革的意義不在于使各部門、各層級(jí)之間的權(quán)力分配固定化，而在于使權(quán)力分配的變動(dòng)能規(guī)范化，借助于法律和法治來(lái)規(guī)范國(guó)家和政府的宏觀調(diào)控行為和活動(dòng)，厘定行政調(diào)節(jié)與干預(yù)的權(quán)力邊界，從而將傳統(tǒng)的金字塔式行政權(quán)力結(jié)構(gòu)改造為現(xiàn)代的以法律為連接紐帶的平面式行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。因此，某種程度上說(shuō)，行政系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力界定規(guī)則的變革比行政權(quán)力分配格局的變革更具有根本性意義，行政法治化是行政體制現(xiàn)代化的根本路徑。

具體來(lái)說(shuō)，在行政權(quán)力邊界設(shè)定中推行行政法治規(guī)則主要涉及行政體制改革權(quán)本身的法治化與行政體制改革內(nèi)容的法治化。首先，行政改革權(quán)屬于國(guó)家權(quán)力范疇，其設(shè)定與運(yùn)行都必須遵循法治化原則。在權(quán)力設(shè)定上，應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)憲法和法律的形式設(shè)定，不能授予國(guó)家行政機(jī)關(guān)決定。在權(quán)力運(yùn)行上，應(yīng)當(dāng)超越當(dāng)前政策型的行政改革模式，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的法治化運(yùn)行機(jī)制，即實(shí)現(xiàn)行政改革權(quán)運(yùn)行程序的法治化。其次，行政體制改革內(nèi)容的法治化?？蓪⑿枰梢?guī)范和調(diào)整的由行政體制改革所引起的權(quán)力關(guān)系變動(dòng)領(lǐng)域，抽象地轉(zhuǎn)化為宏觀調(diào)控法律所規(guī)范的不同方面，如我國(guó)行政體制改革權(quán)力配置的模式、程序、途徑等在實(shí)施中的監(jiān)督以及權(quán)力分配后各級(jí)機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限與法律責(zé)任，從而將行政體制改革中的權(quán)力關(guān)系由政治關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉申P(guān)系，在厘清橫向與縱向權(quán)力邊界的基礎(chǔ)上，推動(dòng)行政體制的現(xiàn)代化進(jìn)程。

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【責(zé)任編輯：龔劍飛】

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