中國人口老年化與養(yǎng)老保障問題研究

編者按：全世界正在變老！這是全球各國政府達(dá)成的共識(shí)。人口變老（population aging）或稱人口老年化（Aging of population），它是指老年人（年滿65周歲）占總?cè)丝诘谋戎夭粩嗌仙?，兒童及年輕人的比重不斷下降，人口年齡中位數(shù)不斷上移的現(xiàn)象。人口老年化現(xiàn)象最早出現(xiàn)在發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家，現(xiàn)在已延伸至發(fā)展中國家，中國也不例外。面對人口老年化，中國會(huì)因此遇到哪些問題和困境呢？中國又該如何應(yīng)對和化解呢？為此，本刊記者專訪了經(jīng)濟(jì)學(xué)家、知名財(cái)經(jīng)評論員、武漢市社會(huì)保障學(xué)會(huì)理事、武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長董登新教授，董教授百忙之中談了他的最新研究及觀點(diǎn)，其中諸多數(shù)據(jù)和觀點(diǎn)都是國內(nèi)首次采用。

記者：董教授，您好！近年來，黨和政府十分關(guān)注人口老年化問題，社會(huì)各界談?wù)撚嘘P(guān)人口老年化問題的越來越多。人口老年化有什么標(biāo)準(zhǔn)？我國目前老年化程度如何？由此會(huì)產(chǎn)生什么負(fù)面影響？

董登新：首先要肯定的是人口老年化是一種世界現(xiàn)象或趨勢。衡量人口老年化程度的指標(biāo)有許多，其中，最主要的測度指標(biāo)包括老年人口比重、老年撫養(yǎng)率、老少比、年齡中位數(shù)、80歲以上的高齡老人和失能老人人數(shù)。第一，老年人口比重。由于各國法定的退休年齡標(biāo)準(zhǔn)不同，因此，國際上通常把60歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到10%，或65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%作為國家或地區(qū)進(jìn)入“老年化”社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)。但當(dāng)65歲以上老年人口占比達(dá)到14%時(shí)，標(biāo)志著“老年社會(huì)”已變成現(xiàn)實(shí)。第二，老年撫養(yǎng)率。也稱老年撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)，它是指老年人口數(shù)與勞動(dòng)年齡人口數(shù)的比值，即年滿65周歲的人口數(shù)與15～64歲人口總數(shù)比值。第三，老少比。也稱老年化指數(shù)，它是指老年人口數(shù)與少年兒童人口數(shù)的比值。第四，年齡中位數(shù)。即指將全體人口按年齡大小的自然順序排列時(shí)居于中間位置的人的年齡數(shù)值。年齡中位數(shù)是一種位置的平均數(shù)，它將總?cè)丝诜殖蓛砂?，一半人在中位?shù)以上，另一半人在中位數(shù)以下，反映了人口年齡的分布狀況和集中趨勢。截至2010年底，在全球226個(gè)國家或地區(qū)，年齡中位數(shù)在20歲以下的國家和地區(qū)共有43個(gè)，基本上都是非洲地區(qū)國家，其中，年齡中位數(shù)最小的國家是烏干達(dá)為15歲。年齡中位數(shù)在20～30歲之間的國家和地區(qū)共有88個(gè)，大多為亞非拉地區(qū)的相對落后國家；年齡中位數(shù)在30～40歲之間的國家和地區(qū)共有64個(gè)，年齡中位數(shù)高于40歲的國家和地區(qū)共有31個(gè)，其中，年齡中位數(shù)最高的國家是西歐的摩納哥為48.9歲，其次是日本44.6歲。

年齡中位數(shù)在30歲以上的國家和地區(qū)，大多為北美、歐洲及亞洲新興經(jīng)濟(jì)體國家。在金磚五國中，南非為24.7歲，印度為25.9歲，巴西為28.9歲，我國為35.2歲，俄羅斯為38.5歲。全世界人口年齡中位數(shù)為28.4歲，正好巴西處在世界中間水平，南非與印度處在世界平均水平之下，我國和俄羅斯則處在世界平均水平之上。

對于人口老年化類型標(biāo)準(zhǔn)的劃分，1956年聯(lián)合國出版的《人口老年化及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響》提供了老年型建議性標(biāo)準(zhǔn)：年齡中位數(shù)30歲以上；65歲以上人口比重7%以上；14歲以下人口比重30%以下；老少比30%以上。

此外，老年人口的快速增加，特別是80歲以上的高齡老人和失能老人年均100萬的增長速度，對老年人的生活照料、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神文化等需求日益凸顯，養(yǎng)老問題日趨嚴(yán)峻。

1999年我國65歲以上老年人比重首次達(dá)到7%，邁入老年化社會(huì)的大門。2010年為8.87%，大約2026年達(dá)到14%，正式成為老年社會(huì)。2050年將達(dá)到30%，2100年將達(dá)31%。2050年之前稱之為“加速老年化”階段，2050年之后稱之為“穩(wěn)定的重度老年化”階段。

人口老年化將直接帶來兩方面的影響：一是勞動(dòng)力減少，社會(huì)消費(fèi)能力下降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展減速；二是社會(huì)保障壓力劇增，養(yǎng)老醫(yī)療社會(huì)投入增加，社會(huì)保障基金收支難平衡。

記者：如此說來，我國已經(jīng)逐步進(jìn)入老年化，由此帶來的負(fù)面影響不能掉以輕心，尤其是關(guān)系到老百姓養(yǎng)老社會(huì)保障的問題更是時(shí)刻觸動(dòng)著中國社會(huì)的神經(jīng)。當(dāng)前，我國養(yǎng)老保障現(xiàn)狀如何？老年化給我國目前帶來哪些問題和難題？

董登新：世界各國對于人口老年化問題的關(guān)注，都是基于退休制度將要承受更大的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)而引發(fā)人們的擔(dān)憂與不安的。我國也不例外。因?yàn)槲覀冇?3億人口，65歲以上人口比重每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就要新增老年人口1300萬人，這一比重提高5個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于一個(gè)英國或德國的總?cè)丝?。如果?jì)算60歲以上人口，老年人口絕對數(shù)就更大了。

從農(nóng)業(yè)社會(huì)的“家庭養(yǎng)老”到工業(yè)社會(huì)的“社會(huì)養(yǎng)老”，這是社會(huì)的一種進(jìn)步。養(yǎng)老保障是現(xiàn)代社會(huì)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。然而，養(yǎng)老保障面的寬窄以及養(yǎng)老保障程度的高低，則主要取決于一國或地區(qū)城市化進(jìn)程及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度。

事實(shí)上，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)，我國養(yǎng)老保障體系已有較大變革。其中，部分群體繼續(xù)沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的做法，如行政事業(yè)單位職工；另有部分群體則采用了全新的規(guī)則，如城鎮(zhèn)企業(yè)職工。從養(yǎng)老保障面來看，目前，我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障體系的覆蓋面大體包括以下幾個(gè)部分：（1）城鎮(zhèn)企業(yè)職工；（2）有城鎮(zhèn)戶口的自雇者和靈活就業(yè)人員；（3）農(nóng)民工；（4）行政單位職工；（5）事業(yè)單位的職工；（6）少數(shù)已實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌地區(qū)的農(nóng)民，如北京市。

總之，目前中國社會(huì)養(yǎng)老保障體系基本上呈現(xiàn)多元化、碎片狀特征。

我國不僅有著13億的龐大人口，而且城鄉(xiāng)差別大，城市化進(jìn)程緩慢，大多數(shù)人口仍生活在經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村。因此，從某種意義上來說，我國公民的養(yǎng)老保障必將遇到“四大難題”：全國統(tǒng)籌；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；行政、事業(yè)與企業(yè)統(tǒng)籌；多元化、多支柱養(yǎng)老統(tǒng)籌。

記者：董教授，請您具體地談?wù)勎覈B(yǎng)老保障的“四大難題”，您先談行政事業(yè)退體制度改革好嗎？

董登新：行政事業(yè)單位職工退休制度：仍舊承襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“老做法”。對于行政、事業(yè)單位而言，雇主是非盈利性機(jī)構(gòu)，它不同于盈利性企業(yè)，由于自身無法產(chǎn)生收益和利潤，行政、事業(yè)單位的全部支出均由財(cái)政全額撥款，如果行政、事業(yè)單位職工加入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，則意味著財(cái)政不但要給職工發(fā)放工資，而且還要為職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。也就是說，財(cái)政一手為行政、事業(yè)單位職工繳費(fèi)，一手又將收費(fèi)最終納入財(cái)政預(yù)算養(yǎng)老專戶，這實(shí)際上形同“左手”轉(zhuǎn)“右手”。因此，為了與企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相區(qū)別，行政、事業(yè)單位職工的養(yǎng)老暫不納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，而是繼續(xù)沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的一貫做法，包括對建國前參加革命工作的老同志實(shí)行“離休制度”，對行政事業(yè)單位的其他人則實(shí)行“退休制度”。

公務(wù)員退休制度的受益人在退休前不需要繳納任何費(fèi)用，退休后可直接享受國家財(cái)政撥付的退休金。1993年工資制度改革后，國家公務(wù)員實(shí)行職務(wù)級工資制。國家公務(wù)員退休后，其退休金的計(jì)發(fā)辦法是：職務(wù)工資、級別工資按一定比例計(jì)發(fā)，基礎(chǔ)工資、工齡工資均按原工資的100%計(jì)發(fā)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，國家公務(wù)員基本退休金也應(yīng)適時(shí)調(diào)整。其調(diào)節(jié)辦法是：在國家統(tǒng)一調(diào)整生活必需品價(jià)格時(shí)，退休公務(wù)員可按在職國家公務(wù)員并入基礎(chǔ)工資的補(bǔ)貼數(shù)額增加退休金；在職國家公務(wù)員根據(jù)企業(yè)相當(dāng)人員的工資水平和物價(jià)變動(dòng)指數(shù)調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，退休公務(wù)員可按調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)的幅度相應(yīng)提高基本退休金標(biāo)準(zhǔn)。事業(yè)單位職工退休比照公務(wù)員退休標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

然而，由于行政事業(yè)單位職工單獨(dú)實(shí)行“高福利”退休制度，至今卻仍不能納入社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，對此，公眾和輿論界存在諸多批評和指責(zé)。他們認(rèn)為，從養(yǎng)老給付的替代率來看，養(yǎng)老福利水平最高的是行政事業(yè)單位退休職工；其次是城鎮(zhèn)企業(yè)職工；其他群體的養(yǎng)老福利水平則相對較低且不穩(wěn)定。有人估算，如果說企業(yè)職工養(yǎng)老給付的平均替代率大約是50%，那么，行政機(jī)關(guān)要比企業(yè)高出1.1倍，事業(yè)單位則比企業(yè)要高出0.8倍。

很顯然，這是有悖社會(huì)公平的。其一，行政事業(yè)單位的職工退休金給付替代率嚴(yán)重偏高，必須盡快實(shí)行與企業(yè)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制對接。因?yàn)槠髽I(yè)養(yǎng)老給付替代率更接近國際慣例做法，例如，美國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給付的平均替代率大約是40%左右。因此，大多數(shù)人主張，必須將行政事業(yè)單位的職工與企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌起來，在養(yǎng)老金統(tǒng)一給付標(biāo)準(zhǔn)上，要么讓行政事業(yè)單位向企業(yè)看齊，要么讓企業(yè)向行政事業(yè)單位看齊。

2009年1月28日，人力資源和社會(huì)保障部宣布，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案已正式下發(fā)，上海、浙江、廣東、山西、重慶5省市率先試點(diǎn)。為此，不少公立學(xué)校教師聞風(fēng)而動(dòng)，他們擔(dān)心試點(diǎn)后退休待遇下調(diào)，因此，他們希望提前辦理退休手續(xù)，趕在新方案試點(diǎn)前拿到養(yǎng)老金。這一現(xiàn)象提醒我們在試點(diǎn)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工養(yǎng)老統(tǒng)籌對接時(shí)，必須認(rèn)真測算，科學(xué)推行，以此為行政單位職工與企業(yè)職工養(yǎng)老統(tǒng)籌對接積累經(jīng)驗(yàn)、作好準(zhǔn)備。

記者：您再談?wù)動(dòng)捎诔青l(xiāng)割裂而造成的農(nóng)村養(yǎng)老仍無法納入社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的問題。

董登新：除作為直轄市的北京市于2009年1月1日率先宣布建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制外，其他省市的農(nóng)村地區(qū)仍不能直接納入社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之列。其中的主要原因有兩個(gè)：其一，歷史上的城鄉(xiāng)二元分割，經(jīng)濟(jì)差距巨大，在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)上很難實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；其二，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)大多缺乏自我積累能力，農(nóng)民基本上是農(nóng)業(yè)自雇者，沒有雇主，社保繳費(fèi)沒有穩(wěn)定收入來源。因此，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一直是我國社會(huì)保障網(wǎng)的一個(gè)“老大難”問題。

不過，十分值得安慰的是，從2009年開始，在全國試點(diǎn)建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，大體進(jìn)度規(guī)定如下：2009年底，爭取試點(diǎn)覆蓋全國10%縣（市、區(qū)）；2012年參保率達(dá)到50%以上，2017年參保率達(dá)到80%以上，2020年基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

事實(shí)上，十七大要求2020年之前要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障制度。這意味著到那時(shí)我國農(nóng)民將會(huì)擁有真正意義上的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到那時(shí)，我國農(nóng)村數(shù)千年的“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念將會(huì)被重新改寫。這是時(shí)代的進(jìn)步，更是下一步改革開放的偉大成果。

記者：養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌有利于勞動(dòng)力自由流動(dòng)與合理配置，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌存在那些障礙呢？

董登新：我認(rèn)為省級統(tǒng)籌乃至縣級統(tǒng)籌直接障礙了全國統(tǒng)籌下的賬戶劃轉(zhuǎn)。我國目前雖然已有17個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)“省級統(tǒng)籌”，但大多數(shù)省、區(qū)仍以“縣級統(tǒng)籌”為主（全國大約有2000多個(gè)統(tǒng)籌區(qū)），要想實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“全國統(tǒng)籌”，至今仍存在很大困難，這就造成了參保人異地轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的制度障礙。為此，國務(wù)院已提出基本對策：2009年底在全國范圍內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌，2012年實(shí)行全國統(tǒng)籌的目標(biāo)。

由于我國人多地廣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體不高，尤其是東中西部差距巨大，因此，在目前財(cái)政分灶吃飯的情況下，無法在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的“無縫”劃轉(zhuǎn)，養(yǎng)老賬戶劃轉(zhuǎn)存在“轉(zhuǎn)出地受益，轉(zhuǎn)入地受損”的現(xiàn)象。這在很大程度上影響了我國勞動(dòng)力（包括農(nóng)民工）的自由流動(dòng)與合理配置，不利于社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋的“擴(kuò)面”與發(fā)展。徹底解決這一難題的根本辦法就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌，主要有三個(gè)標(biāo)志：其一，必須建立全國統(tǒng)一的個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼，比方，以公民身份證號(hào)碼作為個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼；其二，社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金必須由中央政府統(tǒng)一收支并負(fù)責(zé)管理；其三，將地方社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改征為中央社會(huì)保險(xiǎn)稅，由國稅局統(tǒng)一征收，這既可保障社會(huì)保險(xiǎn)基金征集的統(tǒng)一性、固定性和強(qiáng)制性，也可以提高社會(huì)保障工作效率和法律地位。

記者：董教授，請您最后談?wù)劧嘣?，多支柱養(yǎng)老保障。

董登新：當(dāng)前，社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)壓力巨大，第二支柱實(shí)力有待大力增強(qiáng)。因此，建立多元化，多支柱的養(yǎng)老保障體系勢在必行。從養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)來看，“三支柱”的多元化養(yǎng)老保障框架已在我國逐步形成。其中，第一支柱就是政府主導(dǎo)下的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（這就是城里人一般所講的“社保養(yǎng)老”）；第二支柱則是由雇主發(fā)起設(shè)立的“補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”（俗稱“企業(yè)年金”）；第三支柱則是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的“家庭養(yǎng)老”（也稱“自我保障”）。

不過，目前我國公民的養(yǎng)老保障仍然呈現(xiàn)兩極分化格局：城市人主要依賴第一支柱養(yǎng)老，農(nóng)村人則主要依賴第三支柱養(yǎng)老。與此同時(shí)，唯有少數(shù)壟斷行業(yè)（如銀行、電信、航空、電力等）和特大型國有企業(yè)的職工能夠在第一支柱養(yǎng)老之外，還能獨(dú)享豐厚的企業(yè)年金（即第二支柱養(yǎng)老），而絕大多數(shù)普通企業(yè)職工則無福享受企業(yè)年金福利。這便是我國養(yǎng)老保障的基本現(xiàn)狀。

從國際社會(huì)養(yǎng)老保障結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢來看，第一支柱的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)載重比例正在下降，而第二支柱的雇主補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)載重比例則在不斷上升。以美國為例，從美國人的養(yǎng)老給付結(jié)構(gòu)來看，社保給付替代率平均不足40%，其余養(yǎng)老給付部分則由補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)與個(gè)人儲(chǔ)蓄投資來滿足，也就是說，企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)了美國人養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的大部分。這就是“三條腿”的美國人養(yǎng)老保障體系。

相比之下，我國養(yǎng)老基本上只有“一條腿”，而國外的養(yǎng)老金一般都是“三條腿”，尤其是企業(yè)年金或職業(yè)年金占養(yǎng)老金儲(chǔ)備的絕大比例，而我國的養(yǎng)老金儲(chǔ)備中卻基本上沒有企業(yè)年金或職業(yè)年金的位置。因此，要想降低社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)，就必須大力發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老（企業(yè)年金或職業(yè)年金），分散財(cái)政和社會(huì)統(tǒng)籌的壓力。

我國的養(yǎng)老問題，最關(guān)鍵的是要建立一個(gè)多支柱的養(yǎng)老保障體系，不能僅靠社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)這個(gè)單一支住，補(bǔ)充養(yǎng)老（企業(yè)年金或職業(yè)年金）要盡快壯大起來。要想降低社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)給付的替代率，減輕單一支柱養(yǎng)老保障的財(cái)政支付壓力，我國必須大力發(fā)展企業(yè)年金制度，不僅各類企業(yè)需要建立企業(yè)年金制度，行政事業(yè)單位也應(yīng)該為其職工建立職業(yè)年金制度，只有為國民建立起了廣泛的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制，才能真正有效地分擔(dān)政府及財(cái)政的社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。同時(shí)，這也是進(jìn)一步完善我國養(yǎng)老保障體系的大趨勢。只有到那時(shí)，“為養(yǎng)老而投資”才能真正成為家庭理財(cái)與個(gè)人投資的一種社會(huì)時(shí)尚。

記者：我們今天的采訪占用了您不少寶貴時(shí)間。雖然還有一些問題想向您請教，但不便再繼續(xù)打擾您，改天方便的話，我們再來采訪您。

謝謝您在百忙之中接受我們的采訪。

（責(zé)編：鄭釗）