政府信息公開的分類管理與完善策略初探*

周慶山 謝麗娜

(北京大學信息管理系 北京 100871)

·專題研究·

政府信息公開的分類管理與完善策略初探*

周慶山 謝麗娜

(北京大學信息管理系 北京 100871)

在界定政府信息內(nèi)涵的基礎上，就政府可公開的信息、有條件公開的信息和不能公開的涉密信息分別進行分析，并結合案例具體分析不同類別的涉密信息：國家秘密、工作秘密、會議紀要、個人隱私以及涉及公開后危害公共安全、經(jīng)濟秩序和社會穩(wěn)定的信息，探討政府信息公開分類管理的必要性，提出分類管理制度的完善策略。

政府信息公開 政府信息分類 信息保密 分類管理

1 政府信息及其公開

政府信息一般是指行政機關記錄、收集、加工和保存的信息，包括法律法規(guī)、政策文件、檔案資料、基礎數(shù)據(jù)等等。我國的《政府信息公開條例》對于政府信息做了如下界定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！?/p>

隨著信息網(wǎng)絡技術的迅猛發(fā)展，信息資源的形成和傳播機制更具效率，其中，政府信息資源的建設和管理，通過信息公開相關政策法規(guī)而公開、開發(fā)和增值利用也取得了較大進步，但是，目前政府信息的相關管理機制特別是分類管理機制還不完善，尤其是對于涉及保密和敏感信息等不同類別信息的分類管理更不健全。由于涉及到國家、社會組織以及個人的切身利益，對政府信息進行界定、分類，有助于更好地對其進行整理、保存、管理和提供服務，我國《政府信息公開條例》對于政府信息的公開與信息安全有具體要求，并強調(diào)信息的保密審查。

2005年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，其中特別強調(diào)，要正確處理加快發(fā)展與保障安全、公開信息與保守秘密、開發(fā)利用與規(guī)范管理、重點突破與全面推進的關系，綜合運用不同機制和措施，因地制宜，分類指導，分步推進，促進不同領域、不同區(qū)域的信息資源開發(fā)利用工作協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 政府信息公開范圍

不同國家的政治制度和法律制度有所差異，其政府信息的范圍也有較大不同，比如在美國，政府信息的范圍就由《信息自由法》以及《陽光下的政府法》等法律體系明確為較大范圍的主體和內(nèi)容，其中既包括業(yè)已形成的靜態(tài)資料信息，也包括動態(tài)的信息，如即將舉行的會議的內(nèi)容和討論的過程信息，并通過例外性限制方式盡可能大范圍地開放信息。

一般來說，政府信息按公開范圍劃分，可以分為可公開的信息、有條件公開的信息和不能公開的涉密信息。

2.1 可公開的信息

不同國家對于政府信息公開的范圍有不同的界定，國外的立法大多是以列舉的方式確定政府信息不公開的范圍，而沒有列入其中的便全部劃入可以公開的范圍[1]。

我國對于政府信息公開范圍的界定則是采用正面列舉的方式，《政府信息公開條例》的第二章明確規(guī)定了政府信息公開的范圍。第九條是原則性的規(guī)定，規(guī)定行政機關應當主動公開符合以下基本要求之一的政府信息：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定應當主動公開的。第十條至十二條則是第九條的具體化，分別針對縣級以上各級人民政府及部門、設區(qū)的人民政府及部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的公開范圍做了具體規(guī)定。條例的規(guī)定可以理解為，凡是屬于上述幾條規(guī)定的政府信息屬于公開的范圍，而沒有列入其中的政府信息，便屬于不公開的范圍。

2.2 有條件公開的信息

有條件公開的信息，是指不屬于政府應當主動公開的信息范疇，但公民、法人或其他組織可以在政府主動公開的范圍外，提出“申請公開”的要求。行政機關有大部分信息不具有普遍適用性，不要求將其主動公開，但任何人都有權請求行政機關公開[2]。我國《政府信息公開條例》第十三條規(guī)定，除了主動公開的政府信息外，公民、法人或其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關的政府信息。

如果由于一些事由的阻礙，導致所申請的政府信息不能全部公開，則應當刪除部分不能公開的信息之后將其公開。美國1986年修正后的《信息自由法》對此也做出了相關規(guī)定：“至于某項可分割的資料記錄，應該在刪除本項所規(guī)定的例外部分后，提供該資料記錄的任何合理之可分割部分”。這便是政府信息的可分割性原則，也稱為可區(qū)分性原則。該原則的設立意味著，凡是可以從含有豁免公開的信息中分離出來的非保密信息，都應當毫無保留地予以提供，信息中可以合理分離的部分，應當提供給請求獲取信息的任何人[3]。我國《政府信息公開條例》第二十二條也對可分割信息的公開做出了具體規(guī)定：“申請公開的政府信息中含有不應當公開的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機關應當向申請人提供可以公開的信息內(nèi)容”。

2.3 不能公開的涉密信息

政府信息公開中的涉密信息主要是指涉及國家秘密、商業(yè)秘密、工作秘密、個人隱私以及其他不宜公開的信息。我國《政府信息公開條例》明確規(guī)定，行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的信息。

國家秘密信息是國家信息主權的重要內(nèi)容，我國保密法還將國家秘密分為絕密、機密和秘密三類。與國家秘密關系密切的還包括國家檔案，我國《檔案法》第十九條規(guī)定，國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放，但不同類別檔案的開放期限由國家檔案管理部門制定，關于國家檔案的公開也需要根據(jù)相關法律法規(guī)的規(guī)定采取不同的保護和開放措施。

根據(jù)我國《刑法》和《反不正當競爭法》的有關規(guī)定，商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉、能為權利人帶來經(jīng)濟利益，具有實用性，并經(jīng)權利人采取保密措施的技術信息和經(jīng)營信息。行政機關在履行職責的過程中，如果不適當?shù)毓_或泄露商業(yè)秘密信息，會損害信息所有者的利益，使之在激烈的市場競爭中處于不利地位。

目前對工作秘密這一概念的準確含義尚無定論，一般也稱為內(nèi)部事項，主要是指機關或單位在其公務活動中所產(chǎn)生的不屬于國家秘密和商業(yè)秘密的秘密事項。國務院辦公廳《關于做好政府信息依申請公開工作的意見》對政府工作過程中所涉及到的內(nèi)部管理及過程性信息作了相關規(guī)定：“行政機關在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息，以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于政府信息公開條例所指應公開的政府信息”。清華大學法學院女研究生李燕因為學術研究的需要向國土資源部、科技部和教育部申請公開“副部長分管部門、兼職狀況及負責聯(lián)系的單位”等信息，卻遭到拒絕，理由是她所申請的信息屬于部機關在日常工作中制作的內(nèi)部管理信息，與李燕本人的特殊需要無關，根據(jù)政府信息公開條例和《國務院辦公廳關于實施〈條例〉若干問題的意見》及其他文件規(guī)定，一般不屬于政府信息公開的范圍。但是條例的第九條規(guī)定了應該主動公開的內(nèi)容中第三個部分就是：“反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的”。由于我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中均未對哪些事項屬于工作秘密做出明示，因而在實際工作中，各個機關單位自行決定工作秘密的范圍劃分，如勞動和社會保障部、公安部等部門的保密規(guī)章中，明確規(guī)定了各自主管業(yè)務中的工作秘密事項[4]，具有很大的隨意性。

此外，行政機關還會形成或存在一些涉及社會經(jīng)濟方面的不宜直接公開的敏感信息，有些信息公開后可能危害公共安全、經(jīng)濟秩序和社會穩(wěn)定，因而也需要嚴格地限制其公開的范圍和形式。目前的司法實踐對于這類信息也較難把握，容易引發(fā)糾紛。如2011年4月26日，上海市經(jīng)協(xié)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司(以下簡稱上海經(jīng)協(xié)公司)向浙江省建德市人民政府申請“公布2010年10月25日在浙江省信訪局(省信聯(lián)辦)主持下，建德市政府與永康市政府簽署的《關于共同推進建德市華東城市建設投資有限公司有關項目處置工作的合作備忘錄》(以下簡稱《合作備忘錄》)的內(nèi)容”。但政府作出的答復中認為上海經(jīng)協(xié)公司不是建德市華東城市建設投資有限公司的股東，《合作備忘錄》涉及的事項與其無利害關系，且《合作備忘錄》的內(nèi)容涉及社會穩(wěn)定，不予公開。上海經(jīng)協(xié)公司不服，提起行政訴訟，但建德市政府向保密局發(fā)函要求確定《合作備忘錄》為國家秘密，最終免于公開[5]。該案例涉及到的問題的核心在于，沒有及時將相關信息確定為國家秘密，而是在法院訴訟后才發(fā)函確定，這樣的過程反映了政府信息形成及認定過程中的管理瑕疵。

個人隱私也屬于限制公開的信息，信息公開活動中涉及的不公開信息部分也不是絕對的，條例規(guī)定，經(jīng)權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。

3 政府信息分類管理的必要性探討

在政府信息公開的過程中，合理劃分政府信息的知悉范圍，對于指導政府信息公開具有重要的實踐意義?？傮w而言，對于政府信息進行分類管理的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)有利于更好地指導和規(guī)范政府信息的主動公開工作

對政府信息進行分類管理，可以為政府信息公開提供指導和規(guī)范。這其中包括規(guī)范政府信息的制作，此外，在政府信息公開工作中，需要將依法主動公開的信息與依申請公開的信息進行分類管理和處理，避免出現(xiàn)該主動公開的信息變成了需要申請公開的信息，從而惹上官司，影響干群關系，造成不良的社會影響。如王國才訴慈溪市附海鎮(zhèn)人民政府不履行政府信息公開法定職責糾紛案就是個典型案例，原告王國才系慈溪市附海鎮(zhèn)東海村村民，2010年7月7日，向被告提出公開申請，要求復制附海鎮(zhèn)向東海村征地所涉每戶的征地安置費，以及各戶青苗補償費的原始憑證。鎮(zhèn)政府作出答復，認為在土地征用過程中是鎮(zhèn)與村簽訂土地征用協(xié)議，原告應當向當時與之簽訂協(xié)議的東海村申請信息公開。原告認為這一答復不合乎法律規(guī)定，遂起訴至慈溪市人民法院，法院認為：被告作為被征收土地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，在履行職責的過程中應當獲取上述征收土地及其補償、補助費用的發(fā)放、使用情況等信息，并負有依法公開的職責。告知原告向東海村申請信息公開，實際否定了自身的信息公開職責[6]。

(2)明確信息公開與保密的標準，有利于具體的操作實施

在政府信息公開工作中，無論是政府主動公開的信息，還是依申請公開的信息，都必須經(jīng)過嚴格的保密審查。

當前的保密審查工作中，由于定密的依據(jù)缺乏統(tǒng)一的標準，概念比較模糊，操作起來比較困難。比如限制閱讀的政府內(nèi)部紀要公文是否屬于可以申請公開的信息，就因不夠明確使得杭州市政府惹上了行政訴訟官司，并且敗訴。吳啟群等四名內(nèi)退職工申請公開杭州市政府相關部門召開的會議紀要，但是市政府并沒有提供相關紀要資料，被起訴到杭州中級人民法院，被告杭州市政府認為該紀要屬于限制閱讀公文，這些內(nèi)部信息只限一定范圍人員知悉，而且不涉及原告切身利益。法院經(jīng)審理認為，會議文件是政府履行職責過程中，以會議紀要形式記錄會議情況的議定事項，屬于政府信息公開范疇。被告所稱的限制閱讀公文，不屬于法定不公開的信息，因此要求杭州市政府履行職責提供該紀要復印件[7]。

再如，在對商業(yè)秘密的認定方面也存在著不明確之處。如有人分別向鄭州工商局和廣州工商局申請工商行政處罰的信息，但收到的答復卻完全不同。鄭州市工商局認為可以提供該信息，他們認為工商行政處罰信息并不屬于涉密信息，可以公開；但廣州市工商局卻以涉及個人隱私為由，不予公開[8]。這種答復迥異的行為，讓公民費解，究竟公開與保密的標準何在，為何同樣的問題在不同的省份卻收到完全不同的答復。因而，迫切需要加強對政府信息的分類管理，建立統(tǒng)一的標準，并在全國推廣，從而達到規(guī)范各級政府信息公開工作的目的，使政府的信息公開能夠有據(jù)可依，有章可循。

(3)有利于保護第三方合法權益不受損害

按照《公開條例》規(guī)定，行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方意見；第三方不同意公開的，不得公開。公民、法人或者其他組織有證據(jù)證明行政機關提供的與其自身相關的政府信息記錄不準確的，有權要求該行政機關予以更正。該行政機關無權更正的，應當轉(zhuǎn)送有權更正的行政機關處理，并告知申請人。

因此，對于需要征求意見的信息，需要特別標注和留意，并按照規(guī)定的時間和形式及時征求意見，并作出決定，進而歸檔。同時還要將需要更正的信息進行及時更正后作出信息組織和管理。這些都需要相關信息管理工作的細化和完善。如果第三方不同意，但是事實上不屬于侵害商業(yè)秘密或者個人隱私的問題，也需要及時進行認定和規(guī)范，如北京某通訊公司要求海淀區(qū)政府公開集體土地及補償?shù)刃畔?，但海淀區(qū)相關機構以第三人認為所公開的信息屬于商業(yè)秘密為由拒絕提供，進而訴諸法庭，法院判定雖然第三人不同意，但是該信息不屬于商業(yè)秘密，因而裁定應該公開。

4 完善政府信息公開分類管理工作的建議

4.1 建立健全獨立于政府之外的信息公開與審查管理機構

在國外，一般都會有專門的管理機構負責政府信息的分類管理和信息安全公開審查，如美國就有專門的首席政府信息官制度，歐洲也有很多國家如德國、英國等也確立了信息專員制度。信息專員不隸屬于政府部門，負責處理信息公開的申訴，由于具有獨立性，可以做出客觀裁定，因此，可以選擇向其申請裁決，而非采取行政復議，如果對裁決不服，還可以向設立的信息裁判所上訴。

4.2 完善政府信息分類標準和組織管理機制

政府信息數(shù)量龐大，因而我們還需要對其進行科學分類與有效的組織，在形成政府信息的過程中便對其進行標引，標明類別和范疇，使其結構化，便于存取，使政府在信息公開工作的實踐中，能夠參考相關的分類標準。

目前有研究表明，只有21%的受訪官員認為政府職員熟悉政府信息公開條例規(guī)定的內(nèi)容，僅有66%的受訪官員認為政府職員有良好的知識水平，知道什么類型的信息可以發(fā)布[9]。由于政府信息的分類將作為指導政府信息公開工作的重要依據(jù)，因而急需選配優(yōu)秀的各類專業(yè)人員來從事相關的分類、管理和公開、審查等工作，比如《環(huán)境信息公開辦法》涉及到環(huán)境信息的公開，就需要具有專業(yè)知識和素養(yǎng)的專門人員來界定其邊界。條例所規(guī)定的編制政府信息公開指南和目錄更需要專業(yè)的人員參與其中，保證分類的權威性和專業(yè)性。

因此，需要完善政府信息組織管理機構，將各級各類政府在履行職責的過程中生成或獲取的政府信息進行歸類。如英國在其國務部中設立了憲法事務局，專門負責政府信息公開工作，主要通過人員培訓、宣傳、內(nèi)部案件審查，提高政府公開信息的意識，為了使政府部門的申請答復保持一致，還建立了一個專門的數(shù)據(jù)庫，分類儲存先前對申請的處理、涉及跨部門的問題、經(jīng)常被申請的問題以及訴到信息專員辦公室和信息裁判所的材料等信息，便于查詢、參照和管理[10]。在各級各類政府中設置專門的辦公室和專業(yè)人員，并加強對政府各個部門的培訓和監(jiān)督。

4.3 建立信息公開與保密的統(tǒng)一法律規(guī)章制度體系

目前我國的政府信息類型多樣、主體多元、法律法規(guī)規(guī)定分散，比如政府信息公開條例規(guī)定了公開范圍，而不公開的內(nèi)容則分散于相關的國家安全、保密、檔案、經(jīng)濟管理及民法等各類法律條款中，甚至至今尚無個人隱私與信息保護法，對于這些信息的范圍、屬性、類別等都缺乏統(tǒng)一的認識和規(guī)范。因此，需要在立法層面上有機銜接好這些法律法規(guī)。美國就將信息自由法律體系看作是由信息自由法、陽光下的政府法及隱私法共同建構的一套聯(lián)邦政府信息流程規(guī)范體系。同時具體列舉不公開范圍，如美國的《信息自由法》，明確規(guī)定九種信息不屬于公開范圍：與國防或外交政策利益相關的、只與行政機關內(nèi)部人事規(guī)則和慣例相關的事項、由法規(guī)規(guī)定特別免予披露的事項、貿(mào)易秘密和商業(yè)或金融信息、行政機構之間或行政機構內(nèi)部的備忘錄或信件、個人隱私、因執(zhí)法目的而收集的信息、相關的金融信息、相關的地質(zhì)信息等。除了這九項信息外，其他信息在公眾請求時都必須予以公開。

此外，為了更好地實現(xiàn)政府信息分類管理的目標，要建立一套要求政府機關及分類組織機構共同遵守的法規(guī)、規(guī)章和章程，保障政府信息分類管理工作的進一步制度化、科學化、規(guī)范化。

[1] 姚 斌. 公開“歷史信息”的規(guī)范邊界[J]. 政治與法律,2013(3):85-91.

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[5] 馬惟菁,馬良驥. 政府信息公開行政案中派生國家秘密的認定[N]. 人民法院報,2012-07-19.

[6] 王國才訴慈溪市附海鎮(zhèn)人民政府不履行政府信息公開法定職責糾紛案. [2013-08-20].http://shlx.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/SLC.asp?Db=fnl&Gid=118268102.

[7] 高院行政審判庭. 行政執(zhí)法與行政審判 [M]. 北京:中國法制出版社,2010:134-140.

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[10] 中歐信息社會項目辦公室. 國務院法制辦提供的赴匈牙利、德國、英國考察政府信息公開立法和執(zhí)法有關情況的報告[R]. 2006.

(責任編校 駱雪松)

StrategiesfortheClassifiedManagementandImprovementofGovernmentInformationDisclosure

Zhou Qingshan，Xie Lina

Department of Information Management, Peking University, Beijing 100871, China

Based on an analysis of the connotation and the denotation of government information, the present article discussed three kinds of government information, including publicly available information, conditional disclosure information and confidential information which cannot be disclosed. Combined with some cases, it analyzed different types of confidential information, including secret information of the state, information during the work, minutes, personal privacy and the other sensitive information which will endanger public safety, economic order and social stability once disclosed. It also elaborated on the necessity of classified management and proposed a strategy for the improvement of the classified management system.

disclosure of government information; classification of government information; confidentiality of information; classified management

*本文系國家社科基金項目“我國與歐美政府信息公開中信息安全審查機制及保障制度比較研究”(項目編號：11BTQ030)的研究成果之一

G203

周慶山，男，1965年生，教授，博士生導師，研究方向為信息資源管理、信息傳播理論等，發(fā)表論文數(shù)十篇，出版著作若干部；謝麗娜，女，1988年生，2012級情報學博士研究生，研究方向為信息政策與法規(guī)，發(fā)表論文6篇。