新版《天然氣利用政策》解讀

胡奧林

中國石油西南油氣田公司天然氣經(jīng)濟研究所

2012年10月14日，國家發(fā)展和改革委員會（簡稱發(fā)改委）頒布了新的《天然氣利用政策》（以下簡稱新《政策》）[1]。比照2007年8月出臺的《天然氣利用政策》（以下簡稱原《政策》）[2]，新《政策》在基本原則和政策目標(biāo)、天然氣利用領(lǐng)域和順序、保障措施等方面作了大幅度調(diào)整、修改和重新界定，并制定了適用規(guī)定。國家的一個能源消費政策，出臺僅5年時間便作如此修訂，實屬罕見。因此，修訂《政策》的背景與目的、修訂內(nèi)容及其原因，以及新《政策》對我國天然氣利用和市場發(fā)展的意義與作用等便成為我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的企業(yè)、管理層和社會各界關(guān)注的問題。筆者結(jié)合新、舊版《政策》的異同和變化，結(jié)合我國天然氣市場供需現(xiàn)狀和趨勢，談一些對新版《政策》的認(rèn)識和理解以及對今后市場發(fā)展的判斷。

1 新《政策》的出臺動因

1）2007年至今我國天然氣工業(yè)和天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得突出進(jìn)展，天然氣供應(yīng)形勢已經(jīng)并將持續(xù)發(fā)生重大變化[3－6]。舊版《政策》的施行之際，正是我國天然氣市場供需十分緊張，“氣緊”或“氣荒”在全國頻頻發(fā)生之時，頒布《天然氣利用政策》的主要目的是要“遏制不合理需求，緩解天然氣供需矛盾”?，F(xiàn)在，經(jīng)過5年的不懈努力，我國天然氣供應(yīng)量和供應(yīng)能力已極大改善[7－9]：與2007年相比，國內(nèi)天然氣產(chǎn)量從694×108m3增至2011年的1 025×108m3，天然氣進(jìn)口量（包括LNG和管道氣）從38.7×108m3增至320×108m3，天然氣市場供應(yīng)量比2007年的732.7×108m3增加612×108m3。隨著國內(nèi)常規(guī)氣和頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)氣勘探開發(fā)的不斷深入，以及中緬進(jìn)口氣管道和寧波、珠海等沿海LNG進(jìn)口接收站的建設(shè)投產(chǎn)，預(yù)計2015年我國天然氣供應(yīng)量有望達(dá)到2 500×108m3，徹底扭轉(zhuǎn)供應(yīng)被動的局面。

2）為兌現(xiàn)我國大氣排放的國際承諾（2020年單位GDP二氧化碳排放量要在2005年的基礎(chǔ)上降低40%～50%）和發(fā)展低碳經(jīng)濟，需要擴大天然氣利用領(lǐng)域和利用范圍，加大天然氣替代成品油、煤及煤氣的力度，大幅提高天然氣在一次能源消費結(jié)構(gòu)中的比重。天然氣供應(yīng)形勢的轉(zhuǎn)變已為此創(chuàng)造了物質(zhì)條件，但必須調(diào)整和修改原《政策》中的不適宜部分，特別是天然氣用戶類別的劃分和天然氣利用順序等。

2 新《政策》的修訂要點與目的

基于前述動因，新《政策》對原《政策》作了調(diào)整、補充、修改和界定。

2.1 調(diào)整了政策目標(biāo)

隨著天然氣供應(yīng)形勢及發(fā)展趨勢的改變，新《政策》將原《政策》“緩解天然氣供需矛盾、優(yōu)化天然氣使用結(jié)構(gòu)和促進(jìn)節(jié)能減排”的政策目標(biāo)改為“優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，發(fā)展低碳經(jīng)濟，提高人民生活質(zhì)量，提高天然氣在一次能源消費結(jié)構(gòu)中的比例、提高利用效率”等。其意圖十分明確，就是要提高天然氣消費利用量，擴大利用范圍，推進(jìn)天然氣替代成品油和煤等高碳能源，同時要從民生、利用效率和經(jīng)濟效益等方面考慮天然氣利用問題。

2.2 明確了天然氣的范圍

新《政策》將天然氣界定為國產(chǎn)天然氣、頁巖氣、煤層氣（煤礦瓦斯）、煤制氣、進(jìn)口管道氣和液化天然氣（LNG）等。一方面使原《政策》中的“天然氣商品”這個泛概念更加明確，并刪除了天然氣是“不含地下儲氣庫注采氣”這個錯誤提法；另一方面是基于當(dāng)前我國煤層氣、頁巖氣和煤制氣的發(fā)展現(xiàn)狀與規(guī)劃，將其納入統(tǒng)一管理，確保資源的合理利用。

2.3 明晰了天然氣利用管理主體

新《政策》指出，國家發(fā)改委和國家能源局負(fù)責(zé)全國天然氣利用管理工作，各省市發(fā)改委、能源局負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)天然氣利用管理工作。從而將原《政策》中“利用管理主體”的“相關(guān)主管部門”這個模糊且不知所云的部門明晰為“能源局”，以避免出現(xiàn)天然氣利用許多政府部門都可以管又都不具體管的現(xiàn)象。

2.4 增加了天然氣利用領(lǐng)域和用氣項目

新《政策》的天然氣利用領(lǐng)域在原“城市燃?xì)?、工業(yè)燃料、天然氣發(fā)電、天然氣化工”4大類的基礎(chǔ)上增加了“其他用戶”類。與此同時，各利用領(lǐng)域的用戶及用氣項目不但總數(shù)由20個擴大至26個，而且更加細(xì)化。這表明，隨著天然氣消費量的增加，我國天然氣利用領(lǐng)域在不斷擴展，新增用戶類別和用氣項目在于根據(jù)其用氣特點，更加細(xì)致地劃分用氣順序。

由“利用順序”可見，“其他用戶”領(lǐng)域和新增用戶及用氣項目主要是近年國家大力推進(jìn)的高效利用用戶（如天然氣分布式能源、天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)）、環(huán)境效益好的用戶（如以天然氣為燃料的新建工業(yè)項目、城鎮(zhèn)工業(yè)鍋爐燃料用氣項目）、利用效率高的用戶（如以天然氣為燃料的運輸船舶、煤層氣發(fā)電），以及調(diào)峰儲氣設(shè)施等。但是，筆者認(rèn)為，調(diào)峰儲氣設(shè)施并非天然氣用戶或天然氣利用項目，而是一種保供手段，將它們劃入“利用順序”行列并不恰當(dāng)。

2.5 調(diào)整了利用順序

作為主要修訂內(nèi)容之一，新《政策》的“天然氣利用順序”作了較大調(diào)整。在數(shù)量上，優(yōu)先類用戶從4個增至12個，允許類和限制類由9個和4個分別減少到8個和3個；在用戶類別上，有4類用戶（集中式采暖用戶、熱電聯(lián)產(chǎn)項目、燃?xì)饪照{(diào)、工業(yè)燃料和化工用戶中的可中斷用戶）從原來的允許類提升為優(yōu)先類，天然氣發(fā)電則由限制類提升為允許類（不包括13個大型煤炭基地基荷燃?xì)獍l(fā)電）；在用戶分類上，涉及民生的用戶、可中斷用戶和高效利用項目列為優(yōu)先類，以氣代煤、代油項目和天然氣發(fā)電列為允許類，而限制類和禁止類基本全是天然氣化工項目。不難看出，調(diào)整天然氣利用順序就是在落實“政策目標(biāo)”提出的要求。

2.6 保障措施更加具體

為確保有效履行“天然氣利用順序”，新《政策》對此在“保障措施”中提出了具體要求，即“鼓勵優(yōu)先類、支持允許類、從嚴(yán)核準(zhǔn)和審批限制類、不安排禁止類用氣量”。同時，要求地方政府出臺針對優(yōu)先類用氣項目和高效利用項目在規(guī)劃、用地、融資、收費和價格等方面的扶持政策和支持政策，加快其發(fā)展速度。

3 新《政策》發(fā)出的信號

天然氣價格改革是我國資源性產(chǎn)品價格改革的重點之一，但因其在一定程度上涉及民生問題，政府歷來持審慎決策、穩(wěn)步推進(jìn)的態(tài)度。新《政策》在“合理調(diào)控價格”的保障措施中，除延續(xù)近年來提出的“深化天然氣價格改革，完善價格形成機制”外，將原《政策》中的“逐步理順天然氣價格與可替代能源價格的關(guān)系”改為“加快理順天然氣價格與可替代能源價格的比價關(guān)系”，增加了“建立并完善天然氣上下游價格聯(lián)動機制，研究推行天然氣季節(jié)差價和可中斷氣價等差別性氣價政策”。它所傳遞出的信號是：①表明近中期我國天然氣價格改革目標(biāo)之一是氣價應(yīng)與油價形成合理比例，目前我國天然氣最高出廠價（工業(yè)用氣）與 WTI原油的等熱值價格（39.8%），比價過低，國家要加大天然氣價格調(diào)整的幅度和頻率；②今后上游天然氣出廠價或管輸費調(diào)整后，下游終端天然氣消費價格可以按規(guī)定及時順價調(diào)整，不用再經(jīng)過聽證會等程序，以確保國家政策的嚴(yán)肅性和執(zhí)行力，同時避免調(diào)價時間差給天然氣銷售企業(yè)，特別是城市燃?xì)夤編硖烊粴赓忎N價差損失；③將逐步完善天然氣價格體系，增加諸如天然氣高峰氣價、季節(jié)差價、階梯氣價和可中斷用戶氣價等價格科目，利用價格杠桿削峰填谷，保障供應(yīng)。

新《政策》傳遞出另一個重要信號是，首次提出了“天然氣貿(mào)易機制創(chuàng)新”概念并表示要予以支持。筆者認(rèn)為，這是國家打算改革我國傳統(tǒng)的天然氣交易方式（中長期購銷合同，合同氣量一年一簽，日供氣量固定、執(zhí)行國家規(guī)定天然氣出廠價），推出天然氣現(xiàn)貨交易和建立天然氣交易市場，進(jìn)而在期貨交易所推出天然氣期貨交易。在隨后國家發(fā)改委和能源局發(fā)布的《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，提出了“研究建立國家級天然氣交易市場問題”，明確解釋了這一新概念的含義。實際上，實行天然氣貿(mào)易機制創(chuàng)新的另一個目的是發(fā)現(xiàn)天然氣的市場價值，推進(jìn)天然氣價格改革。這也是新《政策》和《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》都將此舉列入天然氣價格機制改革中的原因之一。

4 新《政策》實施后的天然氣市場發(fā)展

經(jīng)過10余年的資源準(zhǔn)備和大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中國正迎來一波天然氣利用浪潮，新《政策》的實施并連同國家的《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，近中期內(nèi)將有效引導(dǎo)我國天然氣利用走向優(yōu)化、高效和綠色的軌道，對我國天然氣市場的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生積極影響，主要有：

4.1 促進(jìn)天然氣高效利用項目的大規(guī)模推廣應(yīng)用

推動天然氣高效利用是新《政策》的核心，也是落實國家節(jié)能減排規(guī)劃的主要措施。為此，新《政策》將現(xiàn)有技術(shù)成熟的天然氣高效利用項目，如天然氣分布式能源、天然氣燃料（LNG）運輸船舶、煤層氣發(fā)電和天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)項目等，都劃入天然氣優(yōu)先利用類別，以保證它們在用氣量、項目規(guī)劃、融資和收費等方面優(yōu)先權(quán)。實際上，近來全國許多地區(qū)都在發(fā)展或規(guī)劃發(fā)展天然氣分布式能源，以及LNG運輸船舶、城際公交和貨運汽車項目，新《政策》將進(jìn)一步促進(jìn)各地方政府和企業(yè)大力開發(fā)和建設(shè)這些高效利用項目的積極性，以實現(xiàn)天然氣資源的優(yōu)化配置和高效使用。

4.2 城市天然氣氣化率大幅提升

加大天然氣在城市燃?xì)庵械膽?yīng)用力度是新《政策》的主要目標(biāo)之一。為此，新《政策》不但明確要大力推進(jìn)天然氣燃料汽車的應(yīng)用范圍，還將原《政策》中的2個允許類城市燃?xì)忭椖刻嵘羶?yōu)先類，并將“中央空調(diào)”項目擴大為“燃?xì)饪照{(diào)”。這樣，加上保障措施的優(yōu)惠政策和國家關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)（從目前的51.3%升至2020年的55%），我國天然氣的城市燃?xì)庥昧亢陀脷忭椖繉⒂休^大幅度增加，天然氣會逐步完全取代城市特別是大中城市的煤氣和液化石油氣。預(yù)計其在天然氣消費結(jié)構(gòu)中的比例將會由2010年的約24%升至“十二五”末的30%左右，超越工業(yè)燃料用氣成為天然氣第一大用戶。

4.3 推動建設(shè)天然氣發(fā)電項目

天然氣發(fā)電是當(dāng)今世界天然氣利用的重要領(lǐng)域之一，發(fā)電用氣約占天然氣消費總量的40%，并且是全球天然氣需求增長的主要動力。相比之下，在我國天然氣消費結(jié)構(gòu)中，包括采暖在內(nèi)的發(fā)電用氣量僅占16.8%。要大幅提高天然氣在我國能源消費結(jié)構(gòu)中的份額并兌現(xiàn)大氣減排的國際承諾，增加燃?xì)獍l(fā)電量和減少煤發(fā)電量是最優(yōu)選擇之一。新《政策》將天然氣發(fā)電列為允許類，改變了原《政策》中只允許在重要用電負(fù)荷中心且天然氣供應(yīng)充足的地區(qū)建設(shè)調(diào)峰發(fā)電項目和限制在非重要用電負(fù)荷中心建設(shè)天然氣發(fā)電項目，為天然氣的發(fā)電利用開了綠燈。但是，在我國，天然氣發(fā)電還存在電力競價上網(wǎng)的門檻，在相應(yīng)的扶持天然氣發(fā)電的電價或氣價政策出臺之前，大規(guī)模建設(shè)天然氣發(fā)電項目還不現(xiàn)實，但發(fā)展速度肯定會超過前10年，特別是天然氣資源產(chǎn)地（進(jìn)口到岸地）和經(jīng)濟發(fā)達(dá)、電力需求量大的地區(qū)。

4.4 低效天然氣化工項目再難發(fā)展

天然氣化工曾在我國天然氣利用領(lǐng)域占有相當(dāng)重要的地位，用氣比例最高超過40%[10]。21世紀(jì)以來，隨著國家逐步理順天然氣價格和化工產(chǎn)品市場疲軟，天然氣化工的經(jīng)濟效益大幅滑坡，條件較好的大型天然氣化肥裝置也主要依靠國家的優(yōu)惠氣價政策得以生存。依據(jù)新《政策》，天然氣化工項目僅有天然氣制氫項目還會有條件的發(fā)展，其余全部以天然氣為原料的化工項目均被限制或禁止，基本終結(jié)了我國天然氣化學(xué)工業(yè)的發(fā)展。事實上，從市場和經(jīng)濟效益的角度，即使政策不禁止，天然氣化工本身也不可能再有作為，除非國內(nèi)天然氣資源勘探開發(fā)取得像美國頁巖氣革命那樣的歷史性突破。

4.5 天然氣價格機制改革的進(jìn)程加快

天然氣價格改革已列入國家“十二五”期間資源產(chǎn)品價格改革的主要目標(biāo)。雖然國家早已提出我國天然氣價格改革的最終目標(biāo)是實行市場定價，但從我國天然氣工業(yè)的體制、機制和天然氣市場環(huán)境與條件看，實現(xiàn)天然氣競爭性市場定價的路還很長。因此，當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長時間內(nèi)我國天然氣價格改革將集中在理順價格水平、建立價格形成與調(diào)整機制、完善價格體系等3大任務(wù)上。其中，由于目前我國天然氣平均門站價（約1.50元／m3）與LPG出廠價、燃料油批發(fā)價的比價太低（分別為26.7%、26.4%），根據(jù)新《政策》提出的“加快理順”要求，預(yù)期國家會加速天然氣出廠價格調(diào)整步幅，縮小其與替代能源價格的差距。為此，地方政府、天然氣利用行業(yè)和個人必須充分認(rèn)識到我國天然氣價格水平調(diào)整和價格形成機制改革的必然性，作好心理上和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃上的準(zhǔn)備。

4.6 推出管道天然氣現(xiàn)貨交易，逐步建立天然氣交易市場

在我國推行天然氣現(xiàn)貨交易的必要性和重要性已得到政府能源主管部門和天然氣生產(chǎn)、供應(yīng)和消費企業(yè)的認(rèn)同。早在2010年10月，上海石油交易所就推出了LNG現(xiàn)貨交易。2012年5月，在國家發(fā)改委、能源局的倡導(dǎo)和組織下，該所又開展了迎峰度夏的LNG現(xiàn)貨交易，市場反應(yīng)積極。然而，要真正實現(xiàn)天然氣現(xiàn)貨交易對平衡市場供需、優(yōu)化資源配置、發(fā)現(xiàn)天然氣市場價值和形成天然氣市場基準(zhǔn)價格的功能，必須開展管道天然氣現(xiàn)貨交易并建立天然氣交易平臺或天然氣交易市場。目前，政府部門、天然氣生產(chǎn)與供應(yīng)企業(yè)、交易所和一些大用戶都在積極研究我國管道天然氣現(xiàn)貨交易的方式、運行機制和監(jiān)管辦法，并形成初步發(fā)展方案和建議[11]。一旦國家政策許可，管道天然氣現(xiàn)貨交易便可在成熟的區(qū)域市場展開，并逐步在全國范圍內(nèi)實行，最終建立起一個具有國際影響力的中國天然氣交易市場。

5 結(jié)束語

新《政策》從優(yōu)化資源配置、提高利用效率和節(jié)能減排的目標(biāo)出發(fā)，制定了我國天然氣利用方向、利用領(lǐng)域、利用順序和保障措施，對引導(dǎo)今后一定時期內(nèi)我國天然氣的科學(xué)、合理消費利用和促進(jìn)市場健康、可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。筆者堅信，只要各級地方政府、天然氣供應(yīng)企業(yè)和用戶切實履行新《政策》的規(guī)定，并配套出臺相應(yīng)的實施辦法或監(jiān)管措施，天然氣必將為2020年我國實現(xiàn)GDP和人均收入“兩個倍增”做出更大的貢獻(xiàn)。

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[2]國家發(fā)展和改革委員會.天然氣利用政策[EB／OL].（2007－08－30）[2012－11－28].http：∥www.sdpc.gov.cn／zcfb.National Development and Reform Commission （NDRC）.Natural Gas Utilization Policy[EB／OL].（2007－08－30）[2012－11－28].http：∥www.sdpc.gov.cn／zcfb.

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