分區(qū)規(guī)劃造就美麗荷蘭

□程雪陽(yáng)

荷蘭的規(guī)劃學(xué)者們以設(shè)計(jì)復(fù)雜的規(guī)劃程序而聞名天下，“荷蘭模式”也被作為一種成功的規(guī)劃模式寫入各國(guó)規(guī)劃學(xué)教科書(shū)當(dāng)中。1972～1988年間，荷蘭實(shí)行的城市化政策使22.5萬(wàn)人移居到新的城鎮(zhèn)。這些新城鎮(zhèn)成為增長(zhǎng)中心，社會(huì)卻沒(méi)有因?yàn)橥恋卣魇斩l(fā)劇烈的沖突。這一過(guò)程正是通過(guò)土地利用規(guī)劃，特別是其中的分區(qū)規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

分區(qū)規(guī)劃引導(dǎo)拆遷

分區(qū)規(guī)劃，是荷蘭空間規(guī)劃的一項(xiàng)內(nèi)容，指市級(jí)政府通過(guò)的關(guān)于土地利用的詳細(xì)和明確規(guī)劃。這種規(guī)劃通常是以地圖和其他用途管制措施表現(xiàn)出來(lái)的。如果想大致了解荷蘭某一城市的土地利用情況，只要查看該城市的地圖即可。地圖不但會(huì)清楚地顯示該城市的概貌和輪廓，而且會(huì)告訴人們土地的利用信息和細(xì)節(jié)。

分區(qū)規(guī)劃之所以被認(rèn)為是荷蘭政府進(jìn)行土地用途管制最為重要的手段，是因?yàn)榘凑蘸商m《空間規(guī)劃法》等法律的規(guī)定，分區(qū)規(guī)劃就是土地用途許可證。如果有人想建一座房屋，那么必須首先申請(qǐng)建筑許可。如果申請(qǐng)人提供的建筑設(shè)計(jì)違反了分區(qū)規(guī)劃，該申請(qǐng)就無(wú)法通過(guò)市政當(dāng)局的批準(zhǔn)。如果設(shè)計(jì)沒(méi)有違反分區(qū)規(guī)劃，則必須予以核準(zhǔn)。

一般情況下，分區(qū)規(guī)劃的變更并不意味著土地權(quán)利人要立即改變自己土地的用途。如果A塊土地現(xiàn)用途是工廠，分區(qū)規(guī)劃變更后為商業(yè)區(qū)，政府并沒(méi)有權(quán)力強(qiáng)迫A塊土地的所有權(quán)人立即實(shí)施該規(guī)劃，將工廠搬遷。但如果土地所有權(quán)人不想繼續(xù)開(kāi)辦工廠，那他就必須按照新的分區(qū)規(guī)劃，將該土地用于商業(yè)區(qū)建設(shè)。

規(guī)劃變更后，如果土地權(quán)利人遲遲不改變土地用途，而政府希望盡快依照規(guī)劃來(lái)利用該塊土地，則政府會(huì)與土地所有權(quán)人協(xié)商購(gòu)買，購(gòu)買不成，可啟動(dòng)征收權(quán)。這時(shí)的征收程序異常簡(jiǎn)單，并不需要重新進(jìn)行公共利益的聽(tīng)證，而只要按照市場(chǎng)價(jià)格事先給予公平補(bǔ)償，便可進(jìn)行拆遷。

這種制度設(shè)計(jì)的意義在于：其一，在荷蘭并不存在專門的拆遷制度，以及“拆遷是否符合公共利益”的爭(zhēng)論。因?yàn)椴疬w僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，分區(qū)規(guī)劃的制定和變更才是制度的關(guān)鍵。其二，規(guī)劃變更后，如果土地權(quán)利人不積極依照規(guī)劃利用土地的話，他的土地就存在被征收的可能。但是在規(guī)劃沒(méi)有變更之前，無(wú)論是公民還是政府，都無(wú)權(quán)變更土地的用途。政府和公民一樣，均受分區(qū)規(guī)劃的嚴(yán)格約束。其三，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，在規(guī)劃變更之前，除臨時(shí)性的土地征用外是沒(méi)有土地征收權(quán)的。如果政府希望改變土地用途，就必須首先改變相應(yīng)的分區(qū)規(guī)劃。荷蘭的分區(qū)規(guī)劃與土地征收緊密聯(lián)系在一起的原因就在于此。

依靠程序平衡利益

荷蘭的市政當(dāng)局有權(quán)制定分區(qū)規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃的具體內(nèi)容也主要反映的是市政當(dāng)局的愿景。但這并不意味著市政當(dāng)局可以隨心所欲地行使規(guī)劃?rùn)?quán)，除了每四年一次的選舉外，荷蘭法律還設(shè)置了很多制度防止市政當(dāng)局在制定分區(qū)規(guī)劃時(shí)濫用權(quán)力。

制訂草案。在制訂初步的規(guī)劃草案前，作為市議會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)盡可能調(diào)查相關(guān)組織和當(dāng)事人對(duì)于規(guī)劃涉及地區(qū)的發(fā)展意愿。如果涉及省政府和中央政府利益的話，還要聽(tīng)取這兩級(jí)政府的意見(jiàn)，以確保分區(qū)規(guī)劃不會(huì)違反上級(jí)政府的規(guī)劃政策。

專門審查。制訂出的草案必須通過(guò)一些專門的審查，如對(duì)噪音、污染等問(wèn)題。荷蘭法律設(shè)置了全國(guó)性的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)規(guī)劃必須符合這些標(biāo)準(zhǔn)。

公布草案。公布的方式包括兩種：一種是將其放在市政廳任何人都可以很容易免費(fèi)獲取的地方，周期為6周；另一種方式是在當(dāng)?shù)孛襟w上公布，通常這兩種方式應(yīng)當(dāng)同時(shí)進(jìn)行。當(dāng)然，規(guī)劃草案還必須同時(shí)上報(bào)省級(jí)政府和中央政府，以確保該草案符合上級(jí)政府的空間規(guī)劃。

聽(tīng)取意見(jiàn)。當(dāng)?shù)厝耸烤袡?quán)去市政廳表達(dá)對(duì)該草案的意見(jiàn)。不僅包括規(guī)劃制定或者變更利益相關(guān)的當(dāng)事人，還包括其他居住在本市的人。

議會(huì)表決。規(guī)劃草案公布6周之后，市議會(huì)必須在12周內(nèi)作出通過(guò)、拒絕或修改草案的決定。議會(huì)必須充分考慮居民們?cè)谇耙怀绦蛑斜磉_(dá)的意見(jiàn)。如果議會(huì)沒(méi)有聽(tīng)取這些意見(jiàn)，則必須提出更加合理和完善的方案。

爭(zhēng)議處理。新規(guī)劃通過(guò)后，與規(guī)劃變更有關(guān)的當(dāng)事人可以去法院起訴。法官有權(quán)對(duì)市政當(dāng)局制定或變更規(guī)劃的決定進(jìn)行審查，并判決分區(qū)規(guī)劃無(wú)效。但如果該規(guī)劃方案僅存在瑕疵，法官則不會(huì)直接宣布無(wú)效，而是給市政當(dāng)局提出建議以便修改。

完全補(bǔ)償。即便是一個(gè)正當(dāng)?shù)囊?guī)劃變更，市政當(dāng)局也必須對(duì)相關(guān)人員的全部損失按照市場(chǎng)價(jià)格給予完全補(bǔ)償。如果市政當(dāng)局消極補(bǔ)償，法院有權(quán)強(qiáng)制支付。

規(guī)劃先行效果顯著

因?yàn)榈厣偃硕?，荷蘭政府不允許大量的土地被閑置或低效利用。荷蘭中央政府一直致力于提高全國(guó)范圍內(nèi)的土地利用率，除了在城市大力推廣“緊湊城市”理念外，還推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)。如今的荷蘭異常漂亮，城市發(fā)展井然有序，鄉(xiāng)村建設(shè)優(yōu)雅別致，這當(dāng)然與整個(gè)國(guó)家的富足有關(guān)，但也不能忽視以分區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)的嚴(yán)格房地產(chǎn)管理制度所發(fā)揮的巨大作用。當(dāng)然，也有人抱怨政府對(duì)他們的權(quán)利限制過(guò)多。為此，政府力圖在堅(jiān)持現(xiàn)有制度框架的前提下，不斷加大不同階層的公民和社會(huì)團(tuán)體的公共參與，尊重并吸收各方面的意見(jiàn)，以促進(jìn)土地資源的合理利用。