服刑人員未成年子女救助機制缺失的法律思考

魏強

(山東廣播電視大學 文法學院，山東 濟南　250014)

一、服刑人員未成年子女的實際現(xiàn)狀

服刑人員未成年子女因父母一方或雙方入獄服刑，其父母難于履行應盡的監(jiān)護責任和撫養(yǎng)義務，同時他們賴以生存的家庭細胞出現(xiàn)了殘缺，致使他們原有的生存空間和教育狀況發(fā)生了巨大變化，患病而無錢醫(yī)治、因經(jīng)濟壓力而面臨輟學、一日三餐無著而流落街頭等狀況屢見不鮮，甚至有的步其父母之后塵，走上違法犯罪道路。服刑人員未成年子女的救助作為一個社會問題越來越凸顯出來。

為了了解服刑人員未成年子女的實際生活狀況，筆者于2011年8月19日到山東省女子監(jiān)獄進行了實地調(diào)查。據(jù)監(jiān)獄管理干部介紹，這里的女犯一般刑期較長，10年刑期以上的占到50%，大部分人的婚姻已解體，且相當大比例的有未成年子女。其中有一個濟寧籍的女犯，因為家庭矛盾一怒之下將丈夫殺害，入獄后其10歲的女兒只能由奶奶照看，孩子幼時曾被燒傷過，留有嚴重的皮膚病，由于父親去世母親入獄家庭沒有了主要經(jīng)濟來源，體弱多病的奶奶難以承擔起養(yǎng)育之責，孩子的病情也無法得到有效的醫(yī)治，致使發(fā)展到威脅生命的程度，因不符合孤寡救助條件，民政部門也愛莫能助，后雖經(jīng)當?shù)匾患掖壬茩C構的救助治療病情得到了一定的緩解，但孩子今后的生活、治療、教育等一系列問題并沒有得到根本解決。

還有一個云南籍的女犯，因販毒罪被判重刑入獄，被捕時身邊還帶著一個年幼的孩子，因該女犯自己也不能確定孩子的親生父親是誰，又沒有其他的撫養(yǎng)人，由于《監(jiān)獄法》第十九條規(guī)定了在押罪犯不得攜帶子女在監(jiān)內(nèi)服刑，最初辦案民警曾計劃將孩子送進社會兒童福利院，但福利院的工作人員卻表示愛莫能助，因為根據(jù)國家規(guī)定社會福利院只接受孤殘兒童和查找不到父母的棄嬰，該女犯的孩子顯然不符合國家的法定入院標準，因此很難予以接收。經(jīng)辦案民警和監(jiān)獄管教干部及其他相關部門的多方努力歷經(jīng)周折，最后社會福利院勉強同意暫時寄養(yǎng)孩子，這讓所有參與此案的公安、檢察、法院以及勞改等部門的人員感受頗深。

2006年司法部在全國范圍內(nèi)曾組織大規(guī)模的抽樣調(diào)查，據(jù)不完全統(tǒng)計截止到2005年12月31日，在我國監(jiān)獄服刑的156萬名在押服刑犯中，有未成年子女的服刑人員近46萬人，占在押犯總人數(shù)的30%左右，監(jiān)獄服刑罪犯未成年子女總人數(shù)逾60萬人[1]。據(jù)查，有45.9%的監(jiān)獄服刑人員表示其子女的生活教育狀況沒有保障。原居住地在農(nóng)村的在押服刑人員中有52.8%認為其未成年子女的生活教育狀況沒有保障[2]。另據(jù)人民日報報道，2007年上半年全國中小學生的平均輟學率為1.28%，其中監(jiān)獄服刑人員未成年子女的平均輟學率為13.1%，父(母)入獄后未成年子女的輟學率呈大幅度攀升趨勢[3]。

從以上案例和數(shù)據(jù)中我們可以看出，目前服刑人員未成年子女生存和教育狀況令人堪憂，反映出了我國在對服刑人員未成年子女救助機制方面還存在著重大缺失，這應當引起全社會的的深思，同時也提示我們建立完善服刑人員未成年子女保護救助機制已是迫在眉睫。

二、服刑人員未成年子女救助保護機制存在的問題

(一)關于救助服刑人員未成年子女的法律法規(guī)尚處于空白

截至目前為止，我國法律體系中有關服刑人員未成年子女救助的內(nèi)容幾乎是鳳毛麟角，即使有也主要是以禁止性規(guī)范的形式而存在，例如《監(jiān)獄法》第十九條規(guī)定：罪犯不得攜帶子女在監(jiān)內(nèi)服刑。2006年，民政部等相關部委曾聯(lián)合發(fā)布了《關于加強孤兒救助工作的意見》，首次將服刑人員未成年子女列入救助規(guī)劃中，但只是僅僅規(guī)定了“對因父母服刑或其他原因暫時失去生活依靠的未成年人，可以依據(jù)相關法律規(guī)定妥善安置?！?，該《意見》中只是對暫時失去生活依靠的服刑人員未成年人子女給與一定幫助，并且規(guī)定得過于籠統(tǒng)，缺乏實際操作性，因此并沒有從根本上解決服刑人員未成年人子女的救助問題。而民政部門其它一些相關救助未成年人的行政法規(guī)規(guī)定的救助對象主要是針對殘疾孤兒和棄嬰，這樣就幾乎將服刑人員未成年子女排除在救助范圍內(nèi)。所以說目前我國關于服刑人員未成年子女救助問題還處于法律上的盲區(qū)。

(二)法規(guī)上的缺失阻礙了救助工作的有效開展

法規(guī)上的缺失為救助服刑人員未成年子女的實際工作也增添了很大的障礙，主要原因就是沒有法律政策的支持。在實際救助工作過程中，如前文所述，當辦案民警將服刑人員年幼的孩子送到民政部門時，根據(jù)相關規(guī)定服刑人員的未成年子女既不是烈士遺孤，也不屬于法定意義上的孤兒，其包含于民政求助職責范圍，因此民政部門無法伸出救援之手。而司法部門在辦理刑事案件過程中，法律上又沒有規(guī)定其有解決罪犯未成年子女救助的權利和義務。婦聯(lián)部門又因為服刑人員未成年子女救助問題是一個龐大的系統(tǒng)工程，單靠婦聯(lián)的職能則難于解決。這造成了有關部門對服刑人員未成年子女的救助工作無法按照法定程序予以開展，甚至成為有些缺乏愛心的人相互推諉責任的理由。這也反映出目前我國從行政層面來看服刑人員未成年子女的救助工作處于無法可依、無人來管的尷尬境地。

(三)國家及地方政府對救助服刑人員未成年子女的工作缺乏重視

救助服刑人員未成年子女的工作是一個綜合性的長期的社會工程，政府理應承擔起主要責任，但現(xiàn)實生活中各級地方政府對該項工作的開展可說是差強人意。據(jù)筆者走訪調(diào)查，無論是省、市、區(qū)的政府機關還是民政及各級婦聯(lián)部門，都沒有具體針對服刑人員未成年子女救助工作長期詳盡的計劃安排，也沒有相應的救治專項資金，所以難以提供相關具體的救助數(shù)據(jù)，即使提供的數(shù)據(jù)也基本是臨時性救治個案的數(shù)據(jù)。據(jù)山東省女子監(jiān)獄管教干部介紹，每當遇到獄內(nèi)服刑人員的未成年子女出現(xiàn)醫(yī)療、生活、教育狀況困難時，從有利于犯人的服刑改造和善良的情感出發(fā)，干警們都希望能盡快妥善的予以解決，但多年來她們始終不清楚應當由哪個政府部門牽頭給予解決，最后基本都是以獄內(nèi)干警們獻愛心自發(fā)捐助的形式而臨時渡過難關，如果長期以往的話既不利于穩(wěn)定罪犯服刑改造的情緒同時也不利于他們子女的健康成長，為此干警們感到非常地無奈。

三、建立服刑人員未成年子女救助機制政府責任的法理求證

服刑人員未成年子女都是未滿18歲的的未成年人，其生理和心理都處于生長發(fā)育階段，生存能力、自我保護意識均非常有限，加之受父母在押社會聲譽不良的影響，極易受到社會各方面的歧視，故其生存環(huán)境更加嚴峻。貧困的生活使其無法得到應享受的教育資源，致使個人素質(zhì)無法得到提高，他們成年后在社會生活的競爭中也會始終處于劣勢，使他們本已弱勢的社會地位極易陷入惡性循環(huán)，從而其后代的生存和受教育的權利也很難得到保障?；谝陨显騼H僅依靠民間救助和服刑人員未成年子女自身的努力很難從根本上解決他們的困境，這就必然會導出關于服刑人員未成年子女救助機制的政府責任問題。

生存權、受教育權是我國憲法賦予每一個公民最基本的人身權力，國家充分給予保護，任何組織和個人都不得擅自予以侵犯?！妒澜缛藱嘈浴返?5條也規(guī)定了“每個人都享有維持其本人或家庭的健康和福利所必需的生活標準，它包括食物、衣著、住房、醫(yī)療及必要的社會服務，當遭遇到失業(yè)、疾病、殘障、守寡、年老以及其他不可控制的情形而缺乏或喪失謀生能力時有權享得保障?！庇纱丝梢钥闯?，無論是國內(nèi)法還是國際法，人們獲得生存權、受教育權的保障都具有相應的法律根據(jù)。

現(xiàn)代法學理論認為，生存權是人權的重要組成部分，人權是人們生來具有的，它體現(xiàn)了人在社會生產(chǎn)和生活中的“人格尊嚴”，這種人格尊嚴是建立在自由的基礎上，并且在尊嚴權利上人與人之間是相互平等的，人們不論其財產(chǎn)的多寡、身份的高尊低賤，在享受社會資源的各個方面大家具有平等的權利。人為了維持生命的生理需求不僅需要一定物質(zhì)上的滿足，因為貧窮、衣不遮體、營養(yǎng)嚴重不良而缺乏生存權利像動物一樣的生存方式無論在道德層面還是法律層面都不會為人們所接受；反過來講，雖然人們獲得了豐厚的物質(zhì)利益但需要以降低人格尊嚴為代價的生存方式同樣也不會為人們所接受，平等公正、健康祥和并能維持人格尊嚴的社會生活才是人們?yōu)橹畩^斗的理想生活模式，也是生存權的真正內(nèi)涵。人格尊嚴得到維護、社會平等與公正得以實現(xiàn)是法治國家和政府行使公權力的目標，而保護弱勢群體的人格尊嚴和生存權利是實現(xiàn)社會公正的必要手段。對于弱勢群體來講，人格尊嚴和社會公正的重要體現(xiàn)就是享受到生存權利資源的機會平等，但社會資源平等公正的合理分配，單靠社會自我調(diào)節(jié)是很難做到的，根據(jù)法學理論權利義務相統(tǒng)一的原則，一方權利主體的權利實現(xiàn)則依附于另一方義務主體的義務履行。因此，人們要實現(xiàn)平等公正的生存權利就離不開政府依法履行公權力的義務，由此可以看出，政府在建立服刑人員未成年子女救助機制過程中負有責無旁貸的責任義務。

四、完善服刑人員未成年子女救助機制的建議

未成年人救助保護工作是一個系統(tǒng)的工程，需要全社會的共同努力。具體到服刑人員未成年子女這一特殊群體，則更加需要政府和社會的關愛，多年來針對服刑人員未成年子女救助機制的空白暴露出法律法規(guī)和政府管理職責上的嚴重缺位。關于怎樣完善服刑人員未成年子女保護救助機制筆者提出以下建議：

(一)完善國家未成年人救助法律法規(guī)

聯(lián)合國《兒童權利公約》確定了兒童享有生存、受保護、發(fā)展與參與四項基本權利，國外很多國家也都建立了獨立的兒童救助制度，制定了兒童福利法或救濟法，例如日本就制定了《少年兒童育成支援推進法》，作為部門法非常明確詳細地規(guī)定為了少年兒童的健康成長，當他們中的任何人正常生活出現(xiàn)困難時，根據(jù)其困難程度，國家、地方政府及社會團體有責任必須為他們提供良好的生活、教育、醫(yī)療、保健、社會福利等援助，并不得有任何歧視[4]，對全體少年兒童依法獲取福利保護和救濟提供了法律依據(jù)。我國憲法及《末成年人保護法》中雖然也規(guī)定了關于未成年人保護救助的內(nèi)容，但規(guī)定的過于籠統(tǒng)，大多是綱領性和指導性的內(nèi)容，建議仿照日本的《少年兒童育成支援推進法》制定我國《末成年人保護法》實施細則，詳盡系統(tǒng)的規(guī)定各級政府對未成年人救助工作的具體要求。修訂現(xiàn)行的監(jiān)護人制度，對入獄服刑的未成年人父母，應當視為沒有監(jiān)護能力；對凡是由于父母死亡或喪失監(jiān)護能力以及因服刑等其他客觀原因不能履行監(jiān)護職責的、又沒有其他法律規(guī)定的監(jiān)護人的未成年人，應當由民政部門擔任監(jiān)護人，履行撫養(yǎng)監(jiān)護職責，從而將服刑人員未成年子女納入國家救助范圍，使得未成年人的救助工作真正做到有法可依有法必依。

(二)政府制定切實有效的救助職責規(guī)劃并承擔主導責任

各級政府應當從“未成年人本位”出發(fā)，以保護未成年人的合法權益出為原則，在服刑人員未成年子女救助體系建設中積極承擔起主導責任。目前我國服刑人員未成年子女的救助組織幾乎全部是民間自發(fā)成立的，政府還沒有積極主動參與到救助機制的規(guī)劃和建設中來，雖然現(xiàn)在中央提出倡議要把服刑人員子女納入社會救助體系，但是由政府組織建立的救助機構和規(guī)劃至今還沒有出現(xiàn)。在這方面其他發(fā)達國家有很多先進的經(jīng)驗，如日本的《少年兒童育成支援推進法》中規(guī)定，各都、道、府、縣及市、町等各級政府在一定期限內(nèi)須制定完備的所轄區(qū)域內(nèi)少年兒童育成支援推進大綱，按照大綱的要求編制在轄域內(nèi)實施的推進計劃，計劃內(nèi)容包括實施的具體措施、專門款項、具體責任部門、組織體系結構、考核要求等內(nèi)容，并必須在規(guī)定期限內(nèi)將推進計劃和實施情況向社會公布[5]。我們可根據(jù)我國的實際情況由國務院制定具體行政法規(guī)，責成各省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等地方政府根據(jù)當?shù)氐膶嶋H生活水平和特點，按照本地域內(nèi)的實際需要，制定未成年人的救助規(guī)劃，內(nèi)容包括具體實施的行政機構及負責人、專業(yè)人員的培訓、專項資金的籌集及使用辦法、救助的具體標準、實施考核辦法等，將規(guī)劃內(nèi)容和實施情況向社會公布，接受社會的監(jiān)督，將實施情況作為評價地方政府政績的考核內(nèi)容，從而敦促地方政府主動承擔起未成年子女救助機制的建設的職責。

(三)支持引導民間慈善機構對服刑人員未成年子女的救助

民間慈善機構和熱心慈善人士是社會救助體系的重要組成部分，多年來對服刑人員未成年子女的救助幾乎全部來自于民間慈善機構和熱心人士，但由于我國民間慈善事業(yè)起步較晚基礎較弱，救助工作完全推給民間慈善機構完成是不可能的。因此，各級政府在完善法律法規(guī)建設和強化政府職責的同時，應當大力支持民間慈善機構的建設，這就要求各級政府首先要轉(zhuǎn)變觀念，充分認識到服刑人員未成年子女的救助不應完全由民間機構來完成，應積極探索政府民間共建，采取社會捐助與政府補貼相結合，如對收養(yǎng)服刑人員未成年子女的慈善機構給予土地使用、水電交通等方面的優(yōu)惠，幫助民間慈善機構工作人員進行專業(yè)培訓以提高其專業(yè)技術水平利用政府優(yōu)勢充分調(diào)動各種社會資源，幫助協(xié)調(diào)高校和科研單位與民間慈善機構相互合作，利用媒體正面宣傳慈善機構，以提高其社會影響力和聲譽等。

現(xiàn)代法治國家和政府應當將適當?shù)纳嫠綐藴始{入為弱勢群體所應享受的人權范圍內(nèi)，并被確立為政府的首要責任和義務，這樣才能保證社會道德、法律的發(fā)展方向，才能從根本上促進整個社會公平合理、可持續(xù)的發(fā)展。建立和完善未成年子女的救助機制，是法治社會的必然要求，也是公平、通明和諧社會的具體體現(xiàn)。善待“鐵窗外的花朵”們脆弱的生存權利和教育權利是政府不可推卸的責任，只有深刻地認識到這一點，我們的政府才能真正實現(xiàn)構建和諧社會的目標，進而才能真正做到執(zhí)法為公、執(zhí)政為民。

[1]盧琦.監(jiān)獄服刑人員未成年子女基本情況調(diào)查報告[J].青少年犯罪研究，2006，(6).

[2]張安民.監(jiān)獄服刑人員未成年子女基本情況調(diào)查報告[J].中國監(jiān)獄學刊，2007，(2).

[3]宋偉.扶助“特殊孤兒”需要填補法律空白[N].人民日報，2007-02-07.

[4]日本.少年兒童育成支援推進法[EB].第2條.

[5]日本.少年兒童育成支援推進法[EB].第9-25條.