基于依法治國方略下的普法教育研究

曹斯亢

(青島農業(yè)大學 人文社科學院，山東 青島　266109)

依法治國，建設社會主義法治國家，是中國共產黨孜孜以求的奮斗目標和治國理念。黨的十八大報告，在十五大、十六大和十七大關于依法治國要求和精神的基礎上，提出“全面推進依法治國”，“加快建設社會主義法治國家”，將依法治國方略提到了一個更新的高度，這對于高揚人民民主的光輝旗幟，堅持和發(fā)展中國特色社會主義政治發(fā)展道路，全面建設小康社會具有直接的重要意義。當然，實現(xiàn)依法治國的目標必須培養(yǎng)法治意識，樹立法治精神，依法治國效果的好壞與普法教育工作密不可分，依法治國的發(fā)展歷程，也是中國普法教育工作的深入和發(fā)展過程。

一

1949年2月，新中國成立前中國共產黨就宣布廢除國民黨的《六法全書》，新中國的法治建設從此開始。到1954年9月20日新中國第一部憲法頒布實施，中國延續(xù)數(shù)千年的“人治”歷史劃上了句號。而毛澤東拒絕以其名字命名該憲法，更佐證了中國共產黨法治中國的決心。1956年黨的“八大”上，董必武代表中央作法制專題講話，提出我們今后加強法制建設要做到“有法可依、有法必依”，后來被稱之為中國法制建設的八字方針。

然而，遺憾的是，1957年開始到“文革”結束，中國法制建設經歷了停滯和被破壞的20年，政法系統(tǒng)受到了很大的沖擊，“文革”的禍因就是治國不靠法治而靠人治，推崇的是一種法律虛無主義，也就是法律是可以被蔑殺的，集中表現(xiàn)在了‘最高指示’與‘群眾運動’原則上。只要帶上領袖命令的標志或群眾意志的借口，便可以任意踐踏法律的權威”。[1](P53)

1977年之后，我國進入了基本法律制度的恢復和重建時期，這個時期我們重點解決有法可依問題。鄧小平同志為中國走向依法治國道路做出了巨大的貢獻，他認為，現(xiàn)在的問題是法律不完備，很多法律還沒有制訂出來，所以應該集中力量制訂刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，做到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究。鄧小平在十一屆三中全會前舉行的中央工作會議上講話時指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！盵2](P146)十一屆三中全會后，黨中央提出了“健全社會主義民主，加強社會主義法制”的目標，實行“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的十六字方針。這樣，中國的立法速度空前發(fā)展，先后公布了新《憲法》(八二)和《刑法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》、《民法通則》、《民事訴訟法》等一批基本法律，社會主義民主與法制建設有了顯著的進展，我國的民主法治建設進入了一個新的發(fā)展階段。

但是，由于宗法觀念、人治觀念、等級特權等封建殘余思想的影響，人們的法治意識還十分淡薄，不能適應法治建設的現(xiàn)實需要。因此，普及法治觀念，對全體國民中進行法治教育成為新時期法治建設的必然。早在1980年鄧小平同志就提出“在黨政機關、軍隊、企業(yè)、學校和全體人民中，都必須增強紀律教育和法制教育”[2](P360)的普法思想。而后鄧小平同志曾多次在重要會議和公開場合，強調法治的重要性和普法教育的必要性。1985年，中共中央、國務院轉批了中共中央宣傳部、司法部的《關于向全體公民普及法律常識的五年規(guī)劃》，隨后第六屆全國人民代表大會第十三次會議又通過了《關于在公民中普及法律常識的決定》。至此，在全體國民中有計劃、有組織、有步驟進行普法教育的活動開始了。

普法教育工作的第一個五年計劃始于1986年，終于1990年。五年間，我國在全社會范圍內開展憲法、刑法、刑事訴訟法、治安管理處罰條例等(簡稱“十法一條例”)，以及其他與廣大人民群眾密切相關的法律常識的普及教育工作，主要對象是工人、農(牧、漁)民、知識分子、干部、學生、軍人、其他勞動者和城鎮(zhèn)居民等有能力接受教育的公民?！耙晃濉逼辗ń逃栒偃w公民依法辦事、遵守法律制度，初步完成了全國范圍內的法律啟蒙教育，提高了人們的法律意識和依法辦事的自覺性，為各行各業(yè)開展依法治理工作初步奠定了基礎。

如果說“一五”普法是啟蒙式教育，那么1991年至1995年的“二五”普法教育更加注重法律內容和法律運用。“二五”普法的基本目標在于深入學習憲法，有針對性地學習國家基本法律常識，有計劃、有步驟、分層次、分部門地學習專業(yè)法律知識，促進各項事業(yè)的依法管理。期間，基層各行業(yè)都如火如荼地開展了依法治廠、治村、治校、治市的依法治理工作。由普法到依法治理，既是歷史的必然選擇也是普法工作發(fā)展到新階段的要求。

1996年開始的“三五”普法教育以深入學習鄧小平同志關于社會主義民主與法制建設的理論為重心，著重抓好社會主義市場經濟法律知識的普及，將普法基本目標放在了宣傳“社會主義市場經濟法律知識”方面，目的在于推進依法治國、建設社會主義法治國家的進程?！叭濉逼辗ń逃?，實現(xiàn)了由法制宣傳普及向法制宣傳教育的深化，特別是普法的內容直接包括了法制理論建設，彌補了“一五”和“二五”普法教育的不足，較好地完成了由法律知識普及階段向學用結合階段的轉變，初步實現(xiàn)了法制教育與法制實踐的具體結合。

2001～2005年的“四五”普法規(guī)劃確定了“兩個轉變、兩個提高”的工作目標，即“努力實現(xiàn)由提高全民法律意識向提高全民法律素質的轉變，全面提高全體公民特別是各級領導干部的法律素質；實現(xiàn)由注重依靠行政手段管理向注重依靠法律手段管理的轉變，不斷提高全社會法制化管理水平”，領導干部、司法和行政執(zhí)法人員、青少年以及企業(yè)經營管理人員成為“四五”普法的重點對象。自2001年起，將我國的憲法實施日，即每年的12月4日為“全國法制宣傳日”?！八奈濉逼辗ㄊ刮覈钠辗ń逃ぷ魅骈_始進入從學法向用法的轉變。

隨著改革開放和新時期社會主義現(xiàn)代化建設的不斷深化，黨的“十六大”提出“加強法制宣傳教育，提高全民法律素質”的普法目標。胡錦濤同志也明確提出“要加強法制宣傳教育，傳播法律知識，弘揚法治精神，形成法律面前人人平等、人人自覺用法的社會氛圍”[3]。為此，“五五”普法(2005～2010)按照“圍繞中心，服務大局；以人為本，服務群眾；求實創(chuàng)新，與時俱進；從實際出發(fā)，分類指導”的普法教育工作原則，以領導干部和公務員為重點，廣泛開展以憲法為核心的法律法規(guī)宣傳教育，全面實現(xiàn)了法制宣傳與法治實踐的結合，領導干部學法用法實現(xiàn)了制度化、規(guī)范化，在構建社會主義和諧社會中的作用得到充分發(fā)揮。

2011年開始的“六五”普法教育工作制定了以領導干部和青少年為重中之重的普法對象，教育內容突出學習宣傳憲法、深入學習宣傳社會主義法治理念、中國特色社會主義法律體系和國家基本法律、深入學習宣傳促進經濟發(fā)展、保障和改善民生、社會管理的法律法規(guī)、加強反腐倡廉法制宣傳教育、積極推進社會主義法治文化建設、繼續(xù)深化“法律六進”(法律進機關、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學校、進企業(yè)、進單位)主題活動、深入推進依法行政。希望能夠進一步“堅定法治建設的中國特色社會主義方向，提高全民法律意識和法律素質，提高全社會法治化管理水平，促進社會主義法治文化建設，推動形成自覺學法守法用法的社會環(huán)境”。

從六屆全國人大常委會第十三次會議通過的《全國人大常委會關于在公民中基本普及法律常識的決議》，將普及法律常識的教育制度化、經?；詠恚覈嗬^完成了五個“五年普法規(guī)劃”，走過了27年的全民普法歷程。隨著新時期社會主義現(xiàn)代化建設的不斷發(fā)展，改革開放的不斷深入，普法教育工作的對象越來越突出、內容也更加明確、目標也越來越具體，普法教育工作的力度在不斷加大。通過普法教育工作，提高了全體公民的法律素質，制度化建設不斷加強，為依法治國，建設社會主義法治國家奠定了堅實的基礎。

二

在全民范圍內實施法制宣傳教育活動，是黨和政府在國家發(fā)展進入改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的歷史新時期，精心組織的具有中國特色的全民素質教育的法治重點工程。自1986年開始，我國在全國范圍內已經開展了以全體公民為教育對象的六次法制宣傳教育活動，在一個封建專制思想影響較深的國度，進行政府主導、全民參與，聲勢浩大、時間長久的普法“補課”活動，可謂亙古未有的創(chuàng)舉。據統(tǒng)計顯示，僅“一五”普法教育時，全國有7億多人參加了普法學習，占普法對象總數(shù)的93%。[4]得到了國際社會的廣泛認可，德國司法部長訪華時曾深有感觸地說中國在全民范圍內搞普法教育活動，這在西方國家是遠遠做不到的。近30年的“補課”取得了世人矚目的成效，“法”字已深入人心，公民的法律意識正在逐步形成和提高。

不過，在成績面前我們還應當看到，雖然普法和依法治理工作都取得了很大成績，但距離形勢的發(fā)展、人民的需要、社會的需求等還有很大的差距。主要表現(xiàn)在以下幾點：

第一，普法教育工作聲勢浩大，但重形式、走過場、少創(chuàng)新情況較為普遍。

普法教育工作的重要性和必要性還有待提高，認識仍然不到位，沒有擺上應有的位置。有些地方雖有工作規(guī)劃，但制訂后常常束之高閣，流于形式，缺乏保證措施，實施不力。一方面，由于受封建專制思想的影響，認為在中國的現(xiàn)實社會，“權大于法”、“政策高于法律”，這種“封建‘人治’思想的存在，弱化了法律的功能，損害了法律的尊嚴，導致蔑視法律、挑戰(zhàn)法律的現(xiàn)象屢禁不止?！盵5](P192)從而造成學法用法無用的錯誤觀點。另一方面認為：學法用法、依法治理是公檢法司政法機關的事情，與己無關，可以事不關己、高高掛起。這些不良思潮的存在，導致了普法教育工作盡管場面熱烈鄭重，其實是在搞形式、走過場。社會普法教育往往集中在每年的法制紀念宣傳日進行集中普法教育，時間短，針對性差。在“法律六進”普法教育過程中，往往通過發(fā)放宣傳手冊、張貼標語、懸掛橫幅，甚至大搞“普法競賽”、“普法展覽”等方式進行法制宣傳教育，雖然聲勢浩大，但流于形式，忽視了法制宣傳教育的實際效果。

第二，法制教育的普及率得到提高，但普法教育工作仍有盲點和死角。

普法教育存在著發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，基層普法和依法治理工作依然比較薄弱，重城鎮(zhèn)輕農村、重成人輕少年、重固定居民輕流動人口的現(xiàn)象比較嚴重。由于城鎮(zhèn)人口密集，便于普法工作的開展，城市普法教育往往開展較好，而對于人口分散的農村，特別是位置偏遠、經濟落后的農村，普法教育工作開展往往不夠，既沒有專職的普法隊伍，無法完成繁重的普法工作；又缺乏專項活動經費，難以長期而有效地開展普法教育活動，遠遠達不到新型農村建設的要求。而農民法律素質的高低，很大程度上決定著國家法治化的進程，因此，農村普法教育工作有待進一步加強。此外，流動人口不僅是社會管理的難點，也是普法教育工作的“盲區(qū)。流動人口由于往往缺乏普法教育，往往法律意識淡薄，法律常識缺乏，違法犯罪率較高，據相關數(shù)字統(tǒng)計，“違法犯罪案件當中，流動人口占70%之多”[6]。因此，在新時期普法教育工作還存在盲點和死角，“全民”和“全面”的普法要求難以達到，普法教育工作在廣度上還要繼續(xù)加強。

第三，公民知法守法意識普遍增強，但針對領導干部和國家公務人員的普法仍有差距。

行政權力作為一種特殊權力，是把雙刃劍，既能利人也能害人，既可以成為維護公民權利的最有力的武器，也可能成為侵犯公民利益的最嚴重的方式。法治政府建設的效果如何，行政訴訟狀況是一個重要的衡量指標。目前行政訴訟正逐步成為解決各類爭議的主渠道，這是時代進步的表現(xiàn)。根據最高人民法院的統(tǒng)計顯示，1998年至2002年五年間，全國各地法院共受理一審行政案件46萬多件，平均每年的受案比上一個五年上升了61.94%。[7]“民告官”案件的激增，表明老百姓的公民意識和法律意識的增強，也表明社會已經創(chuàng)造了一種平等機制，允許老百姓與官員或官員代表的政府平起平坐，但也表明少數(shù)政府官員法律意識淡薄，不能依法行政的現(xiàn)象大量存在。少數(shù)領導干部和國家公務人員法律素質依然不高，在嚴格、公正、規(guī)范、文明執(zhí)法方面做得不夠，在具體事務的操作過程中以言代法、以權壓法的現(xiàn)象屢見不鮮，那些擔負著偵查、檢察、審判職責的政法干警中執(zhí)法不公、司法腐敗的問題也屢有發(fā)生等，甚至時有執(zhí)法違法、執(zhí)法犯罪的現(xiàn)象發(fā)生，造成對社會法律秩序的嚴重破壞，毒化了社會法治環(huán)境，使得一般公民對法律的信任下降。

第四，普法教育在學法上成效顯著，但在用法和法律素質的養(yǎng)成上尚存不足。

多年來，我們的普法宣傳教育和依法治理工作的組織機構、人員編制、經費保障機制等都不健全，客觀上制約了普法宣傳教育和依法治理工作的深入有效的開展。在普法內涵、普法對象、普法形式等方面存在著重大誤區(qū)和不足。側重義務方面的教育，忽視了權利方面的教育，普法成了單純的、單向的法律知識“灌輸”，只是授之以魚，而忽視了如何授之以漁；側重法律條文的單向灌輸，忽視了法律素質的養(yǎng)成，認為普法就是對法律條文的傳授，所以在歷次的普法活動中只是注重公民學到多少部法律，記住了多少法律條文，而忽視法律理念的植入。法律條文背的滾瓜亂熟，而缺乏必要的認識和理解，對公民法律意識的樹立和法律素質的提高還是于事無補，這只能是治標不能治本。在法律知識與法律理念普及的問題上，法律知識的獲得并不難，難的是法律理念的樹立和法律素質的養(yǎng)成。在法制宣傳教育的內容上，應把滿足公民的法律需求作為根本出發(fā)點，加大與公民生產、生活密切相關的法律法規(guī)的宣傳教育，結合公民在日常生活中反映出來的具有普遍性的法律問題進行有針對性的宣傳教育，切實維護公民的合法權益。不單純授之于魚，而要授之以漁，使其自覺自愿地學法、用法，親歷親為。學法是基礎，用法才是真正的目的之所在。

總之，新中國法治體系建立不足70年，普法教育工作開展不到30年，而傳統(tǒng)社會重人治輕法治的封建專制思想卻長達兩千多年，傳統(tǒng)觀念根深蒂固，現(xiàn)代的法治意識淡薄；而十年內亂期間，領導意志凌駕于法律之上，行政權力超越了法律法規(guī)，中國法治建設遭受了嚴重破壞。這些不利因素的改變都需要一個長期的過程；而公民法制觀念的樹立，法律意識的養(yǎng)成也需要一個長期的過程，“一種觀念的樹立，一種意識的培養(yǎng)，需要一個相當長的過程，要充分認識到法制宣傳教育的長期性、艱巨性，并逐步使之度化、規(guī)范化”[8]。因此，要在全體公民中樹立法律意識，法制觀念，還需要一個長期的過程。

三

30年來，黨和國家開辟了中國特色社會主義道路，順利實現(xiàn)了從計劃經濟向市場經濟的過渡，成功加入了世界貿易組織，社會生產力有了較大提高，人們的生產生活得到了極大的改善，中國的經濟建設取得了巨大的成就；政治體制改革也取得重大進展，人民民主權利得到了充分保障，基層群眾自治健康發(fā)展，人民有序政治參與熱情高漲，政府運行快步走向法制化規(guī)范化[9]。但是，鑒于我國當前普法教育工作中存在的問題，以及法治國家建設的新要求，普法教育工作任重道遠。

第一，建立有效的普法工作保障制度。

新形勢下普法教育工作能否取得新進展，很大程度上取決于能否建立有效的普法教育制度。

一要強化普法教育組織隊伍建設?？茖W的、統(tǒng)一的、強有力的組織領導和高素質、工作能力強的普法工作隊伍，是普法教育工作取得突破性進展的關鍵。要進一步加強基層普法教育組織隊伍建設，走專兼職相結合的道路，解決普法人員不足、不專的問題。賦予并發(fā)揮其職能和權限，在全民普法中真正發(fā)揮服務和保障作用。

二要強化“大普法”的教育觀念。普法教育工作要充分整合各種資源，將普法教育與黨的路線方針政策教育、科學文化知識教育和思想道德教育有機結合，樹立“大普法”的觀念。同時，消除普法教育工作中，部門之間缺少溝通、開展工作單打獨斗的現(xiàn)象。因此，整合資源、全面協(xié)調，樹立“大普法”格局，通過建立法律制度的形式來整合資源，將普法教育與社會整體的教育相結合，在社會的整體教育中彰顯普法教育，協(xié)調發(fā)展，從而全面提高普法教育的質量。

三要強化普法教育考核評估制度建設。新時期普法教育要建立權威性的長效評估機制和短期考核機制。要根據普法教育工作目標，從法治國家建設的長遠目標和普法教育的整體規(guī)劃建立對地區(qū)、部門、單位普法教育工作的長效考評機制，將普法教育納入物質文明、政治文明和精神文明建設的獎勵和考核之中，在領導干部的任命過程中建立法律知識水平、依法辦事能力、法律素質等方面的任職資格考核制度，增強普法教育工作考核的權威性。

四要強化普法教育經費投入機制建設。普法經費數(shù)額不足、不能到位、不能?？顚Ｓ玫痊F(xiàn)象，在一定程度上限制和影響了普法工作的順利開展。新時期應加大經費的投入，建立依法治理、普法教育的最低經費保障機制，加強普法教育工作的基本設施建設。對于普法教育工作的經費要?？顚Ｓ?，嚴謹挪作他用，建立嚴格的財政審批和紀檢制度。

五要強化普法教育理論研究。隨著市場經濟的深入發(fā)展，改革開放的全面提速，普法教育的環(huán)境條件、工作重點等都發(fā)生了很大變化，但普法教育理論研究跟不上經濟社會發(fā)展需要。普法教育工作者，要以與時俱進、科學發(fā)展的精神，深入普法前線，展開調查研究，形成一套科學指導普法教育實踐的前沿理論體系，使普法教育工作逐步走上科學化，規(guī)范化的道路。

第二，普法教育工作要突出重點。

普法教育的目的之一是讓全社會都知曉法律、了解法律，從該意義上說所有的社會公民都是普法教育的對象，但要從經濟發(fā)展大局出發(fā)，明確普法重點。

一要做好領導干部和公務員的普法教育工作。領導干部和公務員掌握一定的公共權力，履行著社會事務的管理職能，他們綜合素質，尤其是法律素養(yǎng)的高低，直接影響政府機關的工作效果，影響著公共權力機關的形象。同時，領導干部和公務員學法用法的態(tài)度和效果，還對社會公眾產生極大的影響，起著榜樣效應。因此，對各級領導干部和公務員進行普法教育尤為重要。

二要做好青少年學生的普法教育工作。我們一直把對成人的普法教育作為工作的重點，忽視了對中小學生的法制教育工作。中小學生是祖國的未來，世界觀和人生觀尚未完全形成，具有極強的可塑性，應該是開展普法教育工作的重點對象。加強對中小學生的普法教育工作能使孩子們從小就樹立良好的法制觀念，形成遵法守法的思想意識和良好習慣，為將來實現(xiàn)依法治國打下良好的基礎。

三要做好農民及農民工的普法教育工作。隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，農民工成為城市勞動力的重要來源，他們分布在國民經濟的各個行業(yè)。農民占全國人口的80%，農民工占城市就業(yè)崗位至少在60%以上，其中建筑行業(yè)占80%，絕大部分處于流動狀態(tài)。因此，從一定意義上講，農村居民的普法教育工作抓好了，我國的普法工作就完成了大半。但由于中國農村教育的落后，農民大多文化基礎差、法律意識淡薄，要從根本上解決這個問題，需要我們普法教育工作者抓住重點，長期不懈的努力工作。

第三，普法教育工作要密切聯(lián)系社會現(xiàn)實。

新時期普法教育工作要以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以人民群眾關注的熱點問題、難點問題以及社會的焦點問題為抓手，確保普法教育工作取得實效。

一是普法教育要突出即時性。普法教育工作要向民眾宣傳和普及國家最新頒布的法律法規(guī)，普法工作首要的事情就是向全社會廣泛宣傳的最新頒布的法律制度，從而從根本上體現(xiàn)出法制為人民服務的主題。因此宣傳和普及黨和國家新出臺的與人民群眾息息相關的法律法規(guī)是普法工作當前最大、最廣、最緊迫的宣傳方向，只有這樣才能實現(xiàn)法律的效用性。

二是普法教育工作要突出實踐性。普法教育工作不能停留在口號、標語、宣傳品等表面形式上，為普法而普法的層面上，必須將普法教育工作成為樹立正確的法制觀念的過程，校正非法行為的過程，幫扶罪犯、教育失足青少年的過程，參與社會治安全面綜合治理的過程，要把普法宣傳引導至普法對象的守法、用法、護法方向上來，從而把宣傳引向治理，實現(xiàn)法律的實踐性。

三是普法教育工作要突出焦點性。在普法教育工作中既要教育廣大人民群眾知法、懂法和用法，又要與社會焦點、難點、熱點以及廣大人民群眾最關注的問題相結合起來，把黨和國家有關方面的法律法規(guī)政策和典型案例準確、及時、全面地宣傳給全體公民，提高普法教育工作的效果。

隨著中國法治國家建設進程的不斷深入，“現(xiàn)實中的最大問題已不是無法可依而是有法不依、執(zhí)法不嚴的問題。這助長了人們對法律的‘可有可無’的虛無主義觀念。而播下法律虛無主義的種子，必然結出法律不被信仰的果子?！盵10](P166)新的歷史時期社會法治要求更高，法制宣傳教育的目標更高。胡錦濤同志在十八大報告中指出：“深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強社會學法尊法守法用法意識。提高領導干部運用法治思維和法治方法深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。這是黨的報告第一次從“法治思維”和“法治方法”的深度，在“發(fā)展改革穩(wěn)定”大局工作中對領導干部能力建設提出的重要要求，體現(xiàn)了加強普法教育工作是全面推進依法治國的現(xiàn)實需要，是提高黨的執(zhí)政能力的客觀要求，是構建社會主義和諧社會的內在要求，是社會主義市場經濟健康發(fā)展的重要保障。因此，認真學習貫徹落實黨的十八大精神，深入開展“六五”普法，不斷創(chuàng)新普法教育工作的思路，為法治國家、法治政府建設做出應有的貢獻。

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