影響高校內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量因素的現(xiàn)狀與對(duì)策

唐 玉 平， 趙 鳳 琴

（北京物資學(xué)院， 北京市101149）

黨的“十八大”明確要求：“深化教育領(lǐng)域綜合改革，著力提高教育質(zhì)量。”貫徹落實(shí)黨的“十八大”精神，要求高校內(nèi)部審計(jì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“內(nèi)審”）要不斷適應(yīng)教育改革與發(fā)展新形勢(shì)，進(jìn)一步提高質(zhì)量。審計(jì)質(zhì)量是審計(jì)工作的生命線，是內(nèi)審生存、發(fā)展的基礎(chǔ)，也是內(nèi)審發(fā)揮作用的基本保障。提高內(nèi)審質(zhì)量是內(nèi)審工作永恒的主題。

上海市內(nèi)部審計(jì)學(xué)會(huì)課題“教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制和評(píng)價(jià)體系構(gòu)建研究”指出：教育內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制要素的研究，是研究教育內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量首先解決的基本問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)重視、隊(duì)伍建設(shè)、實(shí)務(wù)開(kāi)拓、制度建設(shè)、體制機(jī)制、理論研討、審計(jì)信息化、審計(jì)整改等八大要素基本涵蓋了教育內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的方方面面，符合審計(jì)質(zhì)量控制體系的特征要求。[1]這八大要素為分析影響高校內(nèi)審質(zhì)量因素的現(xiàn)狀明確了思路。為此，本文以此八大要素為基礎(chǔ)，對(duì)影響高校內(nèi)審質(zhì)量因素的現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析，并提出一些改進(jìn)建議。

一、領(lǐng)導(dǎo)重視是做好內(nèi)審工作的前提

領(lǐng)導(dǎo)重視程度既是教育內(nèi)審質(zhì)量控制的第一要素，又是影響高校內(nèi)審質(zhì)量的首要因素，在推動(dòng)本部門(mén)或單位的內(nèi)審質(zhì)量控制中起著不可替代的作用，是做好內(nèi)審工作的前提。實(shí)踐證明，只有“一把手”高度重視內(nèi)審工作，才會(huì)建立健全相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，設(shè)置合理的審計(jì)機(jī)構(gòu)，配備素質(zhì)過(guò)硬的審計(jì)人員，才會(huì)有良好的審計(jì)環(huán)境，審計(jì)質(zhì)量才能得到有效控制。

目前在我國(guó)高校中，一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)審工作思想認(rèn)識(shí)滯后。比如，認(rèn)為高校就是抓教學(xué)質(zhì)量、科研項(xiàng)目和為社會(huì)服務(wù)，至于資金如何使用、資金的流向與效益如何等對(duì)自身利益影響不大；認(rèn)為內(nèi)部控制及審計(jì)監(jiān)督所起作用有限，內(nèi)審就是輔助管理，形式上必須存在，但實(shí)際工作中卻可有可無(wú)；甚至有的領(lǐng)導(dǎo)還會(huì)認(rèn)為內(nèi)審工作的蓬勃開(kāi)展會(huì)導(dǎo)致審計(jì)與其他職能部門(mén)的矛盾，經(jīng)常性監(jiān)督還會(huì)束縛財(cái)務(wù)等部門(mén)工作的正常開(kāi)展等。因此，涉及學(xué)校的一些重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不希望也不邀請(qǐng)內(nèi)審人員作為見(jiàn)證者參加，內(nèi)審人員不了解學(xué)校重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的來(lái)龍去脈，自然也就很難作出客觀、公正的評(píng)價(jià)。

其原因有三：一是部分高校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)上有偏差；二是上級(jí)部門(mén)缺乏對(duì)《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》執(zhí)行情況的檢查和相應(yīng)的責(zé)任追究；三是在高校教學(xué)評(píng)估、黨風(fēng)廉政責(zé)任制貫徹落實(shí)檢查中，對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及審計(jì)結(jié)果的考核從未作為硬性指標(biāo)納入考核。正是因?yàn)槿绱?，?dǎo)致一些高校的內(nèi)審工作處于學(xué)校的邊緣地帶。甚至部分學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)從未過(guò)問(wèn)過(guò)內(nèi)審工作的開(kāi)展情況，只追求搞形象工程。據(jù)調(diào)查，盡管在高校各級(jí)主管部門(mén)的積極推動(dòng)下，內(nèi)審事業(yè)與以往相比得到了長(zhǎng)足發(fā)展，但與財(cái)務(wù)等行政部門(mén)相比，學(xué)校內(nèi)審無(wú)論在機(jī)構(gòu)設(shè)置上還是在人員配置的數(shù)量、質(zhì)量上均無(wú)法望其項(xiàng)背。[2]內(nèi)審工作得不到應(yīng)有的重視，內(nèi)審現(xiàn)狀自然滿(mǎn)足不了學(xué)校自身發(fā)展的需要，更不能承載國(guó)家對(duì)內(nèi)審工作所寄予的希望。

如何讓學(xué)?！耙话咽帧备叨戎匾晝?nèi)審工作，宣傳教育固然很重要，但上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)高校落實(shí)《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》的檢查更重要。對(duì)落實(shí)好的單位提出表?yè)P(yáng)，自然就會(huì)給差的單位以警示。如果把高校內(nèi)審建設(shè)情況納入本科教學(xué)評(píng)估、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核體系，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)審的重視度就會(huì)大大提高。

二、隊(duì)伍建設(shè)是內(nèi)審工作的基本保證

高校只有重視內(nèi)審隊(duì)伍建設(shè)，建立一支合理的內(nèi)審隊(duì)伍，才能確保內(nèi)審工作的質(zhì)量。而從實(shí)際情況來(lái)看，有的內(nèi)審工作由財(cái)務(wù)人員兼任，有的只配備一名專(zhuān)職內(nèi)審人員。即使部分高校已按規(guī)定配備了標(biāo)準(zhǔn)人數(shù)的專(zhuān)職審計(jì)人員，但從年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足實(shí)際審計(jì)工作的需要。例如：某市所屬24 所高校中，有1 名專(zhuān)職審計(jì)人員的高校2 所，占8.33%；有2 名的9 所，占37.5 %；有3~4 名（含外聘）的9 所，占37.5 %；有5 名及以上的4 所，占16.67 %。而高校內(nèi)審人員要開(kāi)展的審計(jì)工作有：內(nèi)部控制審計(jì)；預(yù)算執(zhí)行財(cái)務(wù)決算審計(jì)；處級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；基建、修繕工程項(xiàng)目竣工結(jié)算審計(jì)；科研項(xiàng)目審簽；基建工程全過(guò)程跟蹤審計(jì)；配合上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展各項(xiàng)審計(jì)，如校長(zhǎng)離任審計(jì)、后續(xù)審計(jì)、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)等。隨著審計(jì)工作的不斷拓展，內(nèi)審人員還要深入開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效審計(jì)等。這些審計(jì)工作，在45.83%的高校中要由1~2 名內(nèi)審人員高質(zhì)量地完成，其難度有多大可想而知。同時(shí)，作為合署辦公的單位不僅如此，還要配合、協(xié)助做好紀(jì)檢、監(jiān)察工作，如教育收費(fèi)檢查、小金庫(kù)治理、二級(jí)單位黨風(fēng)廉政責(zé)任制檢查、招生監(jiān)察等。繁重的工作任務(wù)，導(dǎo)致內(nèi)審人員根本無(wú)法保證內(nèi)審工作質(zhì)量。

隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的籌措渠道愈來(lái)愈多，經(jīng)費(fèi)支出也愈來(lái)愈繁雜，內(nèi)審任務(wù)亦隨之加重，內(nèi)審人員不但要有過(guò)硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德品行，還要熟知國(guó)家的法律法規(guī)和經(jīng)濟(jì)改革的方針政策；不但要掌握財(cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)知識(shí)，還要掌握現(xiàn)代管理、工程技術(shù)、法律法規(guī)等綜合知識(shí)。因此，高校審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)是內(nèi)審工作的重中之重。一支合理的審計(jì)隊(duì)伍一定要由具有審計(jì)與財(cái)會(huì)知識(shí)、工程造價(jià)管理知識(shí)、法律法規(guī)知識(shí)的專(zhuān)業(yè)人士組成。否則，審計(jì)力量不足的問(wèn)題將直接影響內(nèi)審質(zhì)量的提升。

三、體制機(jī)制是內(nèi)審機(jī)構(gòu)運(yùn)行的基礎(chǔ)

內(nèi)審工作的體制機(jī)制是內(nèi)審機(jī)構(gòu)運(yùn)行的基礎(chǔ)，而內(nèi)審機(jī)構(gòu)又是內(nèi)審質(zhì)量控制的行為主體?！督逃到y(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》要求：高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家法律、法規(guī)和本規(guī)定，實(shí)行內(nèi)部審計(jì)制度，設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)；內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在學(xué)校主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和政策，以及上級(jí)部門(mén)和本校的規(guī)章制度，獨(dú)立開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作，對(duì)學(xué)校主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，同時(shí)接受?chē)?guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和上級(jí)主管部門(mén)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢查。但據(jù)調(diào)查，實(shí)際情況與國(guó)家法規(guī)的規(guī)定差距較大。例如：某市所屬24 所高校中，只有6 所高校的審計(jì)工作由校長(zhǎng)主管，其余18 所均由紀(jì)委書(shū)記和副書(shū)記主管；14 所審計(jì)機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置，其余10 所與紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公或掛靠財(cái)務(wù)部門(mén)。[3]

紀(jì)檢是黨紀(jì)監(jiān)督，監(jiān)察是行政監(jiān)督，而審計(jì)是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，各自的工作對(duì)象、任務(wù)、目的及其手段與方法不盡相同，將其捆在一起，勢(shì)必影響各自職能的發(fā)揮。這樣設(shè)置的內(nèi)審機(jī)構(gòu)必然造成審計(jì)專(zhuān)職不專(zhuān)。如果職責(zé)再不清，內(nèi)審人員一會(huì)兒承擔(dān)紀(jì)委辦案人員的角色，一會(huì)兒又是監(jiān)察人員的身份，一會(huì)兒又要去從事審計(jì)業(yè)務(wù)，一人多重身份，履行職責(zé)難以有準(zhǔn)確的定位。同時(shí)，內(nèi)審工作又往往服從于紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)務(wù)工作的開(kāi)展，從領(lǐng)導(dǎo)體制、工作內(nèi)容上都不可能完全獨(dú)立，因而審計(jì)工作計(jì)劃、審計(jì)實(shí)施方案時(shí)常會(huì)根據(jù)工作任務(wù)的變化而調(diào)整，致使審計(jì)質(zhì)量無(wú)法做到有效控制。因此，要促進(jìn)內(nèi)審作用的發(fā)揮，提高內(nèi)審工作質(zhì)量，提升內(nèi)審機(jī)構(gòu)的地位及權(quán)威是當(dāng)務(wù)之急。只有內(nèi)審部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)分離、與單位的管理脫離，設(shè)置上獨(dú)立于其他各個(gè)職能部門(mén)，在整個(gè)組織或單位中處于較高的權(quán)威地位，直接受主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)或授權(quán)，對(duì)其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)業(yè)務(wù)才能不受其他部門(mén)的干擾和限制，審計(jì)人員也才能有效地行使審計(jì)職權(quán)，確保審計(jì)質(zhì)量。

四、制度建設(shè)是建立良好內(nèi)審工作秩序的保障

制度建設(shè)是建立良好內(nèi)審工作秩序的保障，也是控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、提高審計(jì)質(zhì)量的有力保證。完善的內(nèi)審制度、組織機(jī)構(gòu)及高素質(zhì)的內(nèi)審人員，是高校內(nèi)審質(zhì)量管理的載體。完備的內(nèi)審控制體系是審計(jì)質(zhì)量的保障。

目前，來(lái)自于高校外部的審計(jì)工作規(guī)范有國(guó)家法規(guī)、地方法規(guī)、行業(yè)法規(guī)、部門(mén)法規(guī)等。例如：國(guó)家審計(jì)署頒布了《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》、教育部頒布了《教育部系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》、中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)頒布了《內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》、《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則》等等。制度規(guī)范頻繁出臺(tái)，一方面說(shuō)明了內(nèi)審工作尚缺乏法律規(guī)范支撐，缺少具體工作層面的法規(guī)指導(dǎo)；另一方面，也說(shuō)明了內(nèi)審工作還處在探索成長(zhǎng)期，在內(nèi)審規(guī)范方面沒(méi)有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。同時(shí)，行業(yè)、地方、協(xié)會(huì)缺乏溝通，出現(xiàn)了各自為政的局面，忽略了審計(jì)規(guī)范的可操作性和指導(dǎo)意義。指導(dǎo)條款繁多，缺乏有效整合，同時(shí)缺少各項(xiàng)業(yè)務(wù)細(xì)化規(guī)范和具體意見(jiàn)。比如：內(nèi)審工作誰(shuí)來(lái)監(jiān)管，內(nèi)審質(zhì)量誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)又是什么，等等。

內(nèi)審部門(mén)自身忽視建立完備的內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，也是目前內(nèi)審部門(mén)管理上的漏洞。目前，高校內(nèi)審在自身制度建設(shè)方面的進(jìn)展和水平參差不齊，大多數(shù)高校沒(méi)有形成系統(tǒng)的內(nèi)審制度。比如：大多數(shù)高校尚未制定《審計(jì)結(jié)果運(yùn)用制度》、《經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究問(wèn)責(zé)制度》、《審計(jì)質(zhì)量評(píng)價(jià)與考核制度》等。此外，在具體審計(jì)業(yè)務(wù)的處理上，因內(nèi)審人員自身專(zhuān)業(yè)能力和人員配備的差異，很難將內(nèi)審業(yè)務(wù)流程執(zhí)行到位，而對(duì)于內(nèi)審形成的結(jié)論也缺乏相應(yīng)的驗(yàn)證和風(fēng)險(xiǎn)分析。

建立完善和行之有效的內(nèi)審制度，是內(nèi)審工作質(zhì)量的基本保障，而監(jiān)督機(jī)制的有效執(zhí)行更是內(nèi)審工作的關(guān)鍵。上級(jí)部門(mén)要在完善審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部巡視、檢查和經(jīng)濟(jì)責(zé)任制等制度的同時(shí)，更要加大對(duì)基層內(nèi)審工作檢查的力度。

五、影響高校內(nèi)審質(zhì)量的其他因素

除了上述四個(gè)因素制約了高校內(nèi)審質(zhì)量提升外，其他一些因素也在一定程度上影響著審計(jì)質(zhì)量控制。

在實(shí)務(wù)開(kāi)拓方面：一些高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)缺乏業(yè)務(wù)開(kāi)拓，仍然維持傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，以財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性、合規(guī)性為主。審計(jì)提出的問(wèn)題多就事論事，不能也不敢從根源上披露問(wèn)題的癥結(jié)，所以許多問(wèn)題總是屢審屢犯，至于財(cái)政資金的效益、效率、效果審計(jì)更是很少開(kāi)展。而學(xué)校內(nèi)部控制層面的審計(jì)，大多高校尚未開(kāi)展，即使交叉審計(jì)涉及到內(nèi)部控制制度制定及執(zhí)行方面的問(wèn)題，在評(píng)價(jià)時(shí)也只是輕描淡寫(xiě)，審計(jì)報(bào)告質(zhì)量較低。在審計(jì)方式上，大部分審計(jì)項(xiàng)目也都是事后審計(jì)，如處級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，基建、修繕工程竣工結(jié)算審計(jì)等，很少有高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)能夠在預(yù)算控制階段就事先介入。

在理論研討方面，雖然國(guó)家層面的研究會(huì)、學(xué)會(huì)和地方層面的協(xié)會(huì)，給審計(jì)人員提供了很多理論研究的平臺(tái)，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，特別是在課題申報(bào)、論文發(fā)表等方面，高校內(nèi)審人員所占比率較低。同時(shí)，一些地方院校很難拿到各學(xué)會(huì)及協(xié)會(huì)的研究項(xiàng)目，且科學(xué)研究缺乏經(jīng)費(fèi)資助，所以理論科研的積極性不高，再加上繁重的工作任務(wù)，更使內(nèi)審人員無(wú)法靜下心來(lái)將實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)提升到理論高度。

在審計(jì)信息化方面，計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)雖已逐漸引入內(nèi)審工作中，但教育系統(tǒng)專(zhuān)用的審計(jì)軟件還不成熟，各校使用的軟件不一，也并未在全國(guó)推廣使用。審計(jì)信息化工作沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范，各高校審計(jì)信息化程度參差不齊。好的高校審計(jì)處和財(cái)務(wù)處已聯(lián)網(wǎng)，可以做到實(shí)時(shí)監(jiān)控，而少數(shù)院校還未做到審計(jì)信息化，甚至還停留在手工狀態(tài)。

在審計(jì)整改方面，目前部分高校由于缺乏《經(jīng)濟(jì)責(zé)任問(wèn)責(zé)制度》、《經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究制度》以及《審計(jì)結(jié)果運(yùn)用》、《審計(jì)整改》、《后續(xù)審計(jì)》等相關(guān)規(guī)定，再加上審計(jì)力量不足，并未把后續(xù)審計(jì)作為一項(xiàng)常規(guī)工作，也不是每一次審計(jì)過(guò)后都能進(jìn)行后續(xù)審計(jì)，親自驗(yàn)證問(wèn)題整改情況及是否做到了舉一反三。好一點(diǎn)的做法是要求被審單位提交整改報(bào)告，制訂后續(xù)審計(jì)計(jì)劃，進(jìn)行后續(xù)審計(jì)，差一點(diǎn)的則就事論事，提幾點(diǎn)建議便告結(jié)束，效果不明顯。

基于以上分析，我們認(rèn)為：首先，轉(zhuǎn)型與發(fā)展是內(nèi)審工作的重心，在審計(jì)目標(biāo)上，必須從合規(guī)性審計(jì)為主向合規(guī)性審計(jì)與績(jī)效性審計(jì)并重轉(zhuǎn)變；在審計(jì)內(nèi)容上，從財(cái)務(wù)審計(jì)為主向融合財(cái)務(wù)審計(jì)、業(yè)務(wù)審計(jì)的綜合管理審計(jì)轉(zhuǎn)變；以關(guān)注資金為主向全面關(guān)注資金、資產(chǎn)、資源轉(zhuǎn)變；在審計(jì)方式上，從事后審計(jì)向事前、事中審計(jì)轉(zhuǎn)變。同時(shí)，應(yīng)從審計(jì)實(shí)務(wù)操作和實(shí)務(wù)開(kāi)拓各主要環(huán)節(jié)著手，給出審計(jì)質(zhì)量評(píng)價(jià)的依據(jù)、內(nèi)容和方法，用于教育審計(jì)管理機(jī)構(gòu)檢查審計(jì)質(zhì)量，進(jìn)行審計(jì)督導(dǎo)。其次，要全方位地為內(nèi)審人員創(chuàng)造條件，切實(shí)提升其審計(jì)實(shí)務(wù)的創(chuàng)新能力。同時(shí)，各高校不僅要建立完善《審計(jì)結(jié)果運(yùn)用》的相關(guān)規(guī)定，還要把審計(jì)整改作為一項(xiàng)常規(guī)審計(jì)工作，每做一項(xiàng)，都要舉一反三，切實(shí)整改，寧缺毋濫，不走形式。只有這樣，審計(jì)工作才能做到實(shí)處，審計(jì)質(zhì)量才能得到保障，內(nèi)審的特殊作用也才能得到充分發(fā)揮。

總之，內(nèi)審作用的發(fā)揮來(lái)自于內(nèi)審效果，內(nèi)審效果的大小取決于內(nèi)審質(zhì)量，內(nèi)審質(zhì)量的高低在于內(nèi)審質(zhì)量的要素控制。溫家寶在全國(guó)審計(jì)工作電視電話會(huì)上指出：“黨的十八大對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)和全面深化改革開(kāi)放作出了戰(zhàn)略部署，幾乎各個(gè)方面都與審計(jì)工作密切相關(guān)。黨和人民對(duì)審計(jì)工作寄予厚望和重托，審計(jì)工作只能加強(qiáng)，不能削弱?！碧嵘咝?nèi)審質(zhì)量任重而道遠(yuǎn)。

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