社會保險經(jīng)辦機構(gòu)改革走勢分析

陳仰東

社會保險經(jīng)辦機構(gòu)改革走勢分析

陳仰東

（大連理工大學(xué) 大連 116015）

社保經(jīng)辦機構(gòu)提供的社會保險服務(wù)是公共服務(wù)，是服務(wù)型政府的重要職能。社保經(jīng)辦機構(gòu)是依法履行公共服務(wù)職能的政府執(zhí)行機構(gòu)，是服務(wù)型政府的重要部門之一。在新一輪政府職能改革中，社保經(jīng)辦機構(gòu)屬于應(yīng)該加強的部分。加強主要是指體制機制創(chuàng)新，推進機構(gòu)規(guī)模化、法人化、現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于政府治理觀念的更新。

經(jīng)辦機構(gòu)；職能；定位；改革

在黨的十八屆三中全會召開，新一屆中央政府大刀闊斧簡政放權(quán)的背景下研究社會保險經(jīng)辦機構(gòu)改革走勢，必須厘清幾個問題。

1 認清大勢

要從全面深化改革的總目標看推進社會保險經(jīng)辦管理現(xiàn)代化的重要性，從新一屆中央政府帶頭轉(zhuǎn)變政府職能，推進行政體制改革的力度上看社會保險經(jīng)辦管理現(xiàn)代化的緊迫性

黨的十八屆三中全會把推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化擺到全面深化改革總目標的位置，明確指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@給社會保障行政主管部門和社會保險經(jīng)辦機構(gòu)提出一個課題：作為中國特色社會主義制度重要組成部分的社會保障制度，其經(jīng)辦管理理應(yīng)成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，而且應(yīng)該成為全面深化社會保障改革的總目標。在這個大勢之下，社會保障行政主管部門和經(jīng)辦機構(gòu)如何推進社會保險治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已成為一個亟待回答的課題。

新一屆中央政府在履職的8個月內(nèi)取消和下放行政審批221項。中央政府簡政放權(quán)、解放和增強社會活力的諸多努力，只有通過地方政府的職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革方能落地。8月底召開的中央政治局會議，審議通過了《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》。會議要求，要把職能轉(zhuǎn)變作為改革的核心、把深化行政審批制度改革作為重要抓手和突破口，繼續(xù)簡政放權(quán)，增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力。這標志著簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變的承接工作，已經(jīng)擺在了地方政府面前。

地方各級社保經(jīng)辦機構(gòu)處于改革前沿。它既屬于事業(yè)單位改革范疇，又屬于政府職能轉(zhuǎn)變改革范疇，還是社會保障一攬子頂層設(shè)計改革能否很好落地的關(guān)鍵。因此，社保行政主管部門和經(jīng)辦機構(gòu)的當務(wù)之急是認清大勢，解放思想，舍利為公，主動地進行一場自我革命，勇敢地沖破舊體制障礙，推進經(jīng)辦機構(gòu)規(guī)模化、法人化和現(xiàn)代化。

2 認清職能

社保經(jīng)辦機構(gòu)提供的服務(wù)是公共服務(wù)。因此，社會保險服務(wù)是服務(wù)型政府的重要職能

認清經(jīng)辦機構(gòu)的職能，是準確定位機構(gòu)性質(zhì)并進行改革的前提。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)職能，法律已經(jīng)作出明確規(guī)定。一是，《中華人民共和國社會保險法》總則第八條規(guī)定了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的職能是提供社會保險服務(wù)。國家標準《社會保險服務(wù)總則》，對社會保險服務(wù)的內(nèi)涵作出如下釋義：社會保險服務(wù)是政府提供的公共服務(wù)。是服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容，是基本公共服務(wù)體系的組成部分。二是，社保法對經(jīng)辦機構(gòu)的具體職責(zé)也有明確規(guī)定，即負責(zé)辦理參保登記、審核繳費、征收社會保險費、記錄權(quán)益、支付社保待遇、轉(zhuǎn)接社保關(guān)系、訂立協(xié)議規(guī)范醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)行為，為參保的用人單位和個人免費提供服務(wù)等。明確規(guī)定，經(jīng)辦機構(gòu)必須依法設(shè)立，其人員經(jīng)費、管理運行所需經(jīng)費全部由財政提供，充分顯示機構(gòu)的公共行政屬性。三是，社會保險法還規(guī)定，用人單位和個人認為經(jīng)辦機構(gòu)侵害個人權(quán)益的，可以申請行政復(fù)議或行政訴訟。通俗點說，可以通過“民告官”的訴訟方式尋求司法援助，這就更加清楚地表明經(jīng)辦機構(gòu)具體行為的行政性。這也是經(jīng)辦機構(gòu)“參公”的一個充分的法律理由。就是說，法律已經(jīng)確認經(jīng)辦機構(gòu)和其他行政機關(guān)一樣，適用行政訴訟法律。

這一切都說明社會保險經(jīng)辦服務(wù)是公共服務(wù)，經(jīng)辦機構(gòu)是公共行政性質(zhì)的機構(gòu)。如果說，此前對經(jīng)辦機構(gòu)的性質(zhì)還有爭議的話，社會保險法頒布實施后再質(zhì)疑經(jīng)辦機構(gòu)行政性質(zhì)的正當性，無疑是對法律的挑戰(zhàn)。正因為如此，筆者認為，“參公”還不能表達對社保經(jīng)辦機構(gòu)人員的理性定位，只是對現(xiàn)行不同性質(zhì)事業(yè)單位進行區(qū)分的一項權(quán)宜性措施。

眾所周知，服務(wù)型政府承擔經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四大職能。毋庸回避，政府改革相對滯后，建設(shè)服務(wù)型政府的目的之一就是強化公共服務(wù)職能，建立完善的基本公共服務(wù)體系，使包括社保經(jīng)辦機構(gòu)在內(nèi)的保障民生的公共服務(wù)能力得到明顯提高。毫不夸張地說，社保經(jīng)辦機構(gòu)的完善程度以及服務(wù)能力強弱，可以作為衡量一個地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)成效的標尺。如果社保經(jīng)辦機構(gòu)體制分散、政事不分、管理失范、能力低下的情況得不到根本扭轉(zhuǎn)，只能說明這個地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)與政府職能轉(zhuǎn)變的既定目標之間還有很大差距。

3 認清定位

社保經(jīng)辦工作茲事體大，經(jīng)辦機構(gòu)是服務(wù)型政府的執(zhí)行機構(gòu)，從國際視角看，它是政府的核心部門之一

服務(wù)型政府由決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大機構(gòu)組成。社保經(jīng)辦機構(gòu)是政府的執(zhí)行機構(gòu)，承擔著管理社會保障事務(wù)的重任，是基本公共服務(wù)體系的重要組成部分，是政府聯(lián)結(jié)民眾的橋梁和窗口。現(xiàn)代社會保障作為社會的減震器和安全網(wǎng)，關(guān)系著政治和諧、經(jīng)濟發(fā)展、社會安寧。從俾斯麥到貝弗里奇、羅斯福，社會保障發(fā)展實踐證明，制度要靠管理去實現(xiàn)。尤其像醫(yī)療保險這樣的項目，管理甚至比制度制定更重要、更困難，沒有專業(yè)高效的經(jīng)辦管理，制度再好也發(fā)揮不了應(yīng)有的效能。因此，各國政府都不敢輕視經(jīng)辦管理，盡管體制不同。美國重視社會保障始于羅斯?？偨y(tǒng)的社會保障法案，之后法律日臻完備。其主干執(zhí)行機構(gòu)是聯(lián)邦社會保障署，始隸屬聯(lián)邦政府一個部門，后改為直屬總統(tǒng)的政府部門。美國政府預(yù)算受制于國會。當國會預(yù)算達不成協(xié)議時，政府不得不關(guān)門。但反預(yù)算過度法規(guī)定，對可能危及國家和社會安全的政府核心部門是不能關(guān)門的，其中包括社會保障署。即使政府關(guān)門，社會保障計劃仍照常執(zhí)行?？梢?，社會保障署在美國是政府的核心機構(gòu)之一。在美國，不管政黨爭斗如何激烈，社會依然穩(wěn)定，一個重要原因是社會保障穩(wěn)定。穩(wěn)定的社保法律與穩(wěn)定的執(zhí)行機構(gòu)，強有力地支持了美國社會的長期穩(wěn)定。與美國相反，日本因社會保險廳管理不善，被媒體曝光有5000萬份記錄出錯，約有1000萬份原始憑證丟失。驚天大案最終導(dǎo)致時任首相安倍不得不辭職下臺，執(zhí)政的自民黨被在野黨輪替，社會保險廳因失職而被滅。

正反經(jīng)驗證明了一個看似常識性的道理，保障民生的經(jīng)辦管理茲事體大，政府公共服務(wù)不可等閑視之。公共服務(wù)質(zhì)量和效率直接關(guān)乎政府的信譽形象，關(guān)乎執(zhí)政的合法性和正當性。誰挑戰(zhàn)這一常識，誰就會被常識所拋棄。

4 認清走向

履行公共服務(wù)職能的經(jīng)辦機構(gòu)屬于政府改革中應(yīng)該加強的部分。推進購買服務(wù)或委托服務(wù)，更需要加強社會保險經(jīng)辦機構(gòu)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)

有種認識，經(jīng)辦機構(gòu)確實要加強，但現(xiàn)在中央強調(diào)財政供養(yǎng)人員只減不增，“生不逢時”。是的，靠擴大人馬增強機構(gòu)的做法，現(xiàn)在確實不是時候。但是，應(yīng)該看到，中央轉(zhuǎn)職能、調(diào)結(jié)構(gòu)的政府職能轉(zhuǎn)變改革，恰恰有利于公共服務(wù)職能的強化，有利于民生保障機構(gòu)的增強?！翱?、調(diào)、改”，是一個整體。人員總量不增但結(jié)構(gòu)可以調(diào)整，而且應(yīng)該調(diào)整，如果所有機構(gòu)都不增不減，那還叫改革嗎？再說，中央已經(jīng)明確，調(diào)整優(yōu)化機構(gòu)編制結(jié)構(gòu)的重點是強基層，強一線。中央還明確，要加強保障民生的基本公共服務(wù)，保住基本，補上短板，兜好底線。大家清楚，隨著社會保障事業(yè)的大發(fā)展，基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險實現(xiàn)全覆蓋，公共管理能力遠遠不能適應(yīng)制度需要和民眾期待，有些地方已經(jīng)成為民意聚焦的熱點和影響和諧發(fā)展的瓶頸。在這種背景下，無論是民眾對公共服務(wù)的實際需求，還是政府職能轉(zhuǎn)變的改革需要，增強社保經(jīng)辦能力都是必須破解的課題。增強社保經(jīng)辦能力就是強化公共服務(wù)職能，就是建設(shè)服務(wù)型政府。社保經(jīng)辦機構(gòu)的改革，不是“生不逢時”，而是恰逢其時。

還有種認識，經(jīng)辦能力不足可以向市場購買。這里有幾個問題必須弄清楚。首先，購買服務(wù)不僅僅是為了彌補經(jīng)辦能力的不足，還有更重要的意圖和作用，這就是社會治理，購買服務(wù)是社會治理的一種重要機制，因此政府要堅定地探索購買服務(wù)的有效形式。其次，購買服務(wù)要有購買的主體，即社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，這是社會保險法已經(jīng)明確規(guī)定的。不能因為有了購買服務(wù)而忽視社會保險經(jīng)辦機構(gòu)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，更不能以購買服務(wù)取代社會保險經(jīng)辦機構(gòu)。恰恰相反，購買服務(wù)要買得物有所值或質(zhì)優(yōu)價廉，更需要提升購買能力，即治理能力。因此，購買服務(wù)更應(yīng)該加大力度推進社會保險經(jīng)辦機構(gòu)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。第三，購買服務(wù)，既要有買方，又要有賣方，即商保公司，而且必須是具有相應(yīng)資質(zhì)的商保公司。目前，這樣的商保公司在有些地方為數(shù)不多，如城鎮(zhèn)的社區(qū)、邊遠地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)。與社保經(jīng)辦服務(wù)平臺延伸到城鄉(xiāng)社區(qū)的情況相比有差距。因此，購買服務(wù)一定要從實際出發(fā)，有條件的地方要堅定不移地大力推進，條件暫不具備的地方不能為了購買服務(wù)而去搞“拉郎配”。

5 認清路徑

加強經(jīng)辦機構(gòu)主要是指體制機制的創(chuàng)新，實行機構(gòu)規(guī)?；?、法人化、現(xiàn)代化，關(guān)鍵在政府治理觀念的更新

上一個社保項目，建一批經(jīng)辦機構(gòu)，增一幫子人馬，這種數(shù)量擴張的老路子不能再走下去了。目前機構(gòu)“小而分散”的現(xiàn)狀不能不說與這種發(fā)展模式緊密相關(guān)。這種體制真的不利于經(jīng)辦工作規(guī)范化、專業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)，不利于經(jīng)辦質(zhì)量和效率的提升，不利于基本公共服務(wù)均等化。加強經(jīng)辦機構(gòu)建設(shè)不能走老路，要走改革的新路，主要是體制機制的創(chuàng)新，實行機構(gòu)規(guī)?；?、法人化，并逐步邁向現(xiàn)代化。

規(guī)?；歉母锏耐黄瓶凇Ｒ?guī)?；褪谴蚱菩姓^(qū)劃局限，改變縣設(shè)機構(gòu)格局，按照保險大數(shù)法則要求，擴大管理面，提升管理層級，提高統(tǒng)籌層次。社保法規(guī)定，按統(tǒng)籌區(qū)域設(shè)立經(jīng)辦機構(gòu)。這已經(jīng)為打破縣區(qū)設(shè)立機構(gòu)的做法提供了法律依據(jù)。

規(guī)?；欠ㄈ嘶幕A(chǔ)和前提，也是實現(xiàn)經(jīng)辦工作規(guī)范化、專業(yè)化、現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提。沒有規(guī)?；ㄈ嘶歉叨确稚⒌?，專業(yè)化更不可能，現(xiàn)代化也無從談起。試想，全國8400多個機構(gòu)，平均一個機構(gòu)不足20人，如何做到專業(yè)分工？再精致的信息系統(tǒng)有何價值？凡到天津考察的都嘆服醫(yī)保監(jiān)管的專業(yè)化信息化水平，但要知道，天津是在全市醫(yī)保一體化的基礎(chǔ)上才有專業(yè)化信息化水平的，如果分割成幾十個區(qū)縣分別管理，能實現(xiàn)專業(yè)化、信息化、現(xiàn)代化嗎？

規(guī)?；褪且犀F(xiàn)有機構(gòu)。上下整合，城鄉(xiāng)整合，五險整合。醫(yī)療保險機構(gòu)至少實行地市級管理體制，養(yǎng)老保險實行省級管理體制?？h區(qū)原則上不設(shè)立獨立的經(jīng)辦機構(gòu)，現(xiàn)有機構(gòu)改造成大機構(gòu)的分支機構(gòu)，在人口密集社區(qū)鄉(xiāng)村還可設(shè)立服務(wù)網(wǎng)點。通過整合，將全國八千多個機構(gòu)變成幾百個，平均每個機構(gòu)管理的參保人數(shù)擴大到500萬至1000萬。

法人化是改革的創(chuàng)新點。法人化就是打破部門分治，改變機構(gòu)依附部門的現(xiàn)狀，改變政事不分，實現(xiàn)政事分開、管辦分離，在政府監(jiān)管下依法獨立自主開展專業(yè)化管理。政府監(jiān)管的模式可以探索，建議組成監(jiān)管會，以行政主管部門為主，財政、審計、民政、衛(wèi)生等部門參與，還可以吸納用人單位和參保人代表、專家等。法人化的本質(zhì)是依法、獨立、自主、專業(yè)化管理，面向社會，跨部門承辦民生保障業(yè)務(wù)?，F(xiàn)在的事業(yè)單位登記，名義上是法人單位，但不是實質(zhì)上的法人化，因為它是非獨立的，是行政部門的附屬品，只為本部門本層級的業(yè)務(wù)服務(wù)，沒有獨立事權(quán)和管理權(quán)，只能是政事不分的混合體。

推行機構(gòu)規(guī)?；⒎ㄈ嘶?、現(xiàn)代化的關(guān)鍵是政府主管部門的治理觀念必須更新。以自我革命的精神，拋開門戶之見，真正從人民利益出發(fā)，以壯士割腕的勇氣，義無反顧地推進改革。否則，再好的方案也無濟于事。

十八屆三中全會在“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”中提出：“加快健全社會保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系?！睘榱藢崿F(xiàn)公平可持續(xù)的制度建設(shè)目標，我們應(yīng)該以高度的責(zé)任感和緊迫感，加快社會保險經(jīng)辦機構(gòu)改革，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

[1]李克強.在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作電視電話會議上的講話[N].人民日報,2013-11-08(2).

[2]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報,2013-11-16(1-3).

Analysis On the Orientation of Social Insurance Agencies Reform

Yangdong Chen
(Dalian University of Technology, Dalian,116015)

Social insurance services provided by social insurance agencies belong to the public services, and it is one of the important functions of serviece-oriented government. As one of the important sectors of a service-oriented government, social insurance agencies implement public service functions. In the new round of government functions reform, the reform of the social insurance agencies should be strengthened. The strengthness means system and mechanism innovation,and institution scalization, legalization and modernization. Renewing the concept of governance is the key point.

social insurance agency, function, orientation, reform

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2013)12-17-4

10.369/j.issn.1674-3830.2013.12.5

2013-11-10

陳仰東，大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)院教授，清華大學(xué)公共管理學(xué)院特聘資深研究員，主要研究方向：社會保障。