● 陳 琦
縣一直是我國(guó)最為穩(wěn)定、并廣為認(rèn)同的基層行政區(qū)。面對(duì)外部行政生態(tài)環(huán)境的變化,縣級(jí)政府管理體制要隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展、國(guó)家形勢(shì)和任務(wù)的變化不斷作出調(diào)整,以保持與外部環(huán)境條件相適應(yīng),滿(mǎn)足社會(huì)公眾的需要。本文以廣東省為例,從數(shù)量眾多、情況各異的縣進(jìn)行分類(lèi)管理的角度探討縣級(jí)政府體制機(jī)制創(chuàng)新問(wèn)題。
現(xiàn)行縣級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)1993年《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于印發(fā)市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》進(jìn)行測(cè)算的,以人口、面積、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、縣財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入四項(xiàng)指標(biāo)作為分類(lèi)的依據(jù),經(jīng)過(guò)測(cè)算得出每個(gè)縣的總指數(shù)。根據(jù)各縣之間總指數(shù)的差異,將縣分為四類(lèi):一類(lèi)縣、二類(lèi)縣、三類(lèi)縣、四類(lèi)縣。根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn),中央編辦1995年批復(fù)廣東省,將當(dāng)時(shí)的50個(gè)縣分為四類(lèi),一類(lèi)縣17個(gè),二類(lèi)縣19個(gè),三類(lèi)縣10個(gè),四類(lèi)縣4個(gè)。1995年,《廣東省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)》明確:一類(lèi)縣縣委、縣政府工作部門(mén)設(shè)35個(gè)左右,二、三類(lèi)縣設(shè)30個(gè)左右,四類(lèi)縣設(shè)25個(gè)左右。同年,《廣東省編委關(guān)于重新核定我省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政編制的通知》提出按基本編制和綜合指數(shù)編制兩部分核定各類(lèi)縣編制?;揪幹瓢凑湛h的分類(lèi)分五檔核定,綜合指數(shù)編制按照各縣綜合指數(shù)分三檔按比例計(jì)算核定。
2000年,市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革全面啟動(dòng)。全國(guó)各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)行政編制總的精簡(jiǎn)比例達(dá)20%。2001年,《廣東省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)》明確對(duì)各級(jí)政府分類(lèi)提出不同的職能要求,規(guī)定“市轄區(qū)政府重點(diǎn)強(qiáng)化城區(qū)管理職能,搞好區(qū)內(nèi)公共設(shè)施建設(shè),發(fā)展文化教育衛(wèi)生和社會(huì)福利事業(yè),抓好人口控制,加強(qiáng)基層和社區(qū)建設(shè)”,“縣政府要加強(qiáng)以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作為中心的功能,發(fā)展區(qū)域特色經(jīng)濟(jì),搞好社會(huì)管理和公共事業(yè),依法行政,鞏固和加強(qiáng)農(nóng)村基層建設(shè),大力發(fā)展小城鎮(zhèn),加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化”。同時(shí),精簡(jiǎn)和規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置,規(guī)定市轄區(qū)黨政工作部門(mén)設(shè)24個(gè)以?xún)?nèi),縣級(jí)市設(shè)33個(gè)以?xún)?nèi),較大的縣(原一類(lèi)縣)設(shè)31個(gè)以?xún)?nèi),中等縣(原二、三類(lèi)縣)設(shè)26個(gè)以?xún)?nèi),小縣(原四類(lèi)縣)設(shè)21個(gè)以?xún)?nèi)。
2008年地方政府機(jī)構(gòu)改革規(guī)定縣政府機(jī)構(gòu)限額由各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和不同縣情,按14-22個(gè)左右掌握。2009年,《廣東省市縣人民政府機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)》明確提出改革的原則之一就是要分類(lèi)指導(dǎo),區(qū)別不同層級(jí)政府功能特點(diǎn)和不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求,“市轄區(qū)政府要重點(diǎn)強(qiáng)化城區(qū)管理,加強(qiáng)區(qū)內(nèi)市政、園林等公共設(shè)施建設(shè)與管理,發(fā)展文化、教育、衛(wèi)生和社會(huì)福利事業(yè),抓好人口計(jì)生管理,加強(qiáng)基層和社區(qū)建設(shè)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作任務(wù)重的市轄區(qū),還要突出抓好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)等工作??h(市)政府要重點(diǎn)發(fā)展縣域特色經(jīng)濟(jì)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè);加強(qiáng)制度建設(shè),推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展;發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),提高農(nóng)村綜合生產(chǎn)能力;加快發(fā)展公共事業(yè),促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)全面進(jìn)步”,規(guī)定市轄區(qū)政府工作部門(mén)設(shè)18個(gè)以?xún)?nèi)(不含廣州、深圳市);縣級(jí)市設(shè)26個(gè)以?xún)?nèi),縣級(jí)市改設(shè)的區(qū)和較大的縣設(shè)24個(gè)以?xún)?nèi),中等縣設(shè)20個(gè)以?xún)?nèi),較小的縣設(shè)16-18個(gè)。
現(xiàn)行縣級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)制定距今已近20年,2001年采用廣東省統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)重新計(jì)算分類(lèi)至今也有10余年,縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r已經(jīng)有很大的變化,按原標(biāo)準(zhǔn)核定的機(jī)構(gòu)編制數(shù)與現(xiàn)實(shí)情況嚴(yán)重不相適應(yīng)。如珠海市斗門(mén)區(qū)常住人口45萬(wàn),2009年GDP有165億元,財(cái)政收入10.7億元,行政編制(含政法專(zhuān)項(xiàng)編制)776名;而廣東省面積最小的縣——汕頭市南澳縣,常住人口只有7萬(wàn),2009年GDP有8億元,財(cái)政收入4815萬(wàn)元,但行政編制(含政法專(zhuān)項(xiàng)編制)756名。對(duì)比兩地,雖編制數(shù)大體相當(dāng),但實(shí)際承擔(dān)的管理任務(wù)卻相差幾十倍。又如東莞市長(zhǎng)安鎮(zhèn)常住人口80萬(wàn),2009年GDP 208億元,財(cái)政收入12.4億元,但因其為科級(jí)鎮(zhèn)建制,行政編制只有89名,行政編制與常住人口比例高達(dá)1∶5618。
當(dāng)前區(qū)域發(fā)展很不平衡,欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣比不上發(fā)達(dá)地區(qū)鎮(zhèn)的現(xiàn)象很普遍。2008年,廣東省GDP超過(guò)100億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有28個(gè),但67個(gè)縣中GDP不到100億元的縣還有47個(gè);財(cái)政收入超過(guò)2億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有58個(gè),但同時(shí)財(cái)政收入不到2億元的縣還有37個(gè)。一方面是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的弱縣,基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展慢、社會(huì)事業(yè)欠賬多,“責(zé)大權(quán)小”、“事多財(cái)寡”、“人多才少”;另一方面是珠三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn),發(fā)展迅速,經(jīng)濟(jì)總量大、人口規(guī)模大、社會(huì)事業(yè)體量大、城市化水平高、管理任務(wù)繁重,“身大衣小”、“腳大鞋小”、“財(cái)大權(quán)小”,政府管理的重心要求由原來(lái)傳統(tǒng)的相對(duì)單一的對(duì)農(nóng)業(yè)的管理轉(zhuǎn)向?qū)ΜF(xiàn)代城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等事務(wù)的綜合管理。
隨著市場(chǎng)逐步成為社會(huì)資源配置的主要機(jī)制、城市化進(jìn)程的加快,市管縣體制的制度環(huán)境發(fā)生了變化,其弊端和局限性日益突出。
一是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣對(duì)權(quán)力擴(kuò)張的內(nèi)在要求強(qiáng)烈。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展,市場(chǎng)權(quán)力逐漸強(qiáng)大,需要與之相適應(yīng)的政府權(quán)力來(lái)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展。
二是普遍存在市“刮”縣、市“卡”縣、市“擠”縣現(xiàn)象。地級(jí)市往往通過(guò)截留指標(biāo)、資金、項(xiàng)目、財(cái)政提取和各種行政審批等手段侵占縣(市)利益,使中心城市自身發(fā)展受益更大??h級(jí)財(cái)政支配權(quán)限小而支出任務(wù)重,地方可支配財(cái)力不足,市縣矛盾突出。
三是現(xiàn)代城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理任務(wù)劇增,導(dǎo)致出現(xiàn)大量新的管理執(zhí)法職能要求,本該由縣統(tǒng)管、鎮(zhèn)統(tǒng)一履行的管理和執(zhí)法職能被國(guó)家、省、市以派出機(jī)構(gòu)的形式“分割”,導(dǎo)致權(quán)責(zé)失衡,“權(quán)在部門(mén),事在基層”。
一是現(xiàn)行配備標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際要求不相適應(yīng)?,F(xiàn)行的縣鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配備雖有分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),但已遠(yuǎn)不適應(yīng)實(shí)際發(fā)展需要,且未全面考慮現(xiàn)實(shí)中不同地區(qū)發(fā)展的情況差異,配備標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別不大。珠三角地區(qū)縣(市、區(qū))轄經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)按與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)大體相當(dāng)?shù)乃皆O(shè)置10個(gè)左右的綜合性辦公室和配備幾十名行政編制的情況,已遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足實(shí)際要求。
二是機(jī)構(gòu)編制管理方式與實(shí)際要求不相適應(yīng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化,傳統(tǒng)的自上而下、核一次管幾十年的機(jī)構(gòu)核編制管理方式已難以適應(yīng)實(shí)際需要,亟待創(chuàng)新。
三是政府管理規(guī)范化與實(shí)際不適應(yīng)。為解決機(jī)構(gòu)編制方面的突出矛盾,各縣(市、區(qū))或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府都自定了一些政策,在機(jī)構(gòu)設(shè)置和級(jí)別確定、編制核定和人員聘用等方面很不規(guī)范。如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)盡管已高度城市化,但仍維持科級(jí)規(guī)格的建制,干部的最高級(jí)別是科級(jí),晉升空間很小,極大降低了對(duì)人才的吸引力。加上行政編制不足,人才引進(jìn)只能采取聘用合同制,造成編外人數(shù)大大超過(guò)在編人數(shù),有的地方甚至在二三倍以上,但“同工不同酬”,公務(wù)員的工資待遇是雇員的三倍左右,雇員制度與公務(wù)員制度不銜接、流通渠道不暢,很難吸引和長(zhǎng)期留住人才。
第一,政企分開(kāi)、政社分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)遠(yuǎn)不到位。在縱向上,上級(jí)對(duì)下級(jí)政府的簡(jiǎn)政放權(quán)未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。第二,政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力不足。面對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深刻變化、管理對(duì)象的根本轉(zhuǎn)變、管理事務(wù)的巨幅增加,政府管理方式和手段沒(méi)有相應(yīng)調(diào)整和變革,對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接干預(yù)過(guò)多。
現(xiàn)行分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)亟待修訂,應(yīng)借鑒其中的合理成分,剔除或修正已不合時(shí)宜的指標(biāo),重新抽樣測(cè)算確定。人口、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、財(cái)政收入三項(xiàng)指標(biāo)與1993年的水平已有很大不同。以廣東省為例,按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算,原三、四類(lèi)縣目前相當(dāng)部分都應(yīng)歸入一類(lèi)縣。即使重新確定分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),也要保持相對(duì)的穩(wěn)定性。且修訂標(biāo)準(zhǔn)的工作量很大,建議除按修訂后的標(biāo)準(zhǔn)重新核定各省縣級(jí)行政編制總額外,還應(yīng)建立編制的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,如每三年重新核定一次編制,每十年重新調(diào)整一次標(biāo)準(zhǔn),以適應(yīng)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。
一是對(duì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣,建議構(gòu)建“省直管縣(市)”扁平化管理體制。將部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場(chǎng)要素集中、對(duì)周邊市縣輻射能量大的縣單列出來(lái),構(gòu)建“省直管縣(市)”、“市縣分治”的扁平化公共行政體制,減少行政層級(jí),可以重塑地方府際關(guān)系,促進(jìn)區(qū)域合作與發(fā)展。浙江省已有先行實(shí)踐,實(shí)行“市管縣”和“省管縣”混合并存的行政體制,將縣一級(jí)行政權(quán)力中最重要的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)集中歸于省一級(jí)政府,減少了管理層次,提高了資源使用效益,使有能力的縣發(fā)展得更快、更好。
二是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn),建議先行先試向城市型管理體制轉(zhuǎn)變。
目前我國(guó)以聚集2000人口作為建制鎮(zhèn)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)①,這一過(guò)低的門(mén)檻嚴(yán)重混淆了原本作為城市型行政建制的鎮(zhèn)與鄉(xiāng)的區(qū)別??h域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,城市化進(jìn)程的加快,導(dǎo)致縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的進(jìn)一步分化,一部分條件較好的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)向小城市方向發(fā)展,其經(jīng)濟(jì)規(guī)模已達(dá)到許多縣級(jí)市、甚至中西部很多地級(jí)市的水平,具有巨大的發(fā)展?jié)摿?。?jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)對(duì)自身城市規(guī)劃與建設(shè)、管理職能、服務(wù)水平提出了要求,同時(shí),城區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和事業(yè)的高速發(fā)展,必然導(dǎo)致社會(huì)管理事務(wù)的高要求,而一般鎮(zhèn)的“適農(nóng)性”體制特點(diǎn)及其管理模式已經(jīng)越來(lái)越無(wú)法適應(yīng)這種城市性社會(huì)管理事務(wù)發(fā)展的要求,迫切需要革新目前的政區(qū)體制,實(shí)行新的城市型管理體制。
由于各地情況差異較大,可分類(lèi)探索不同的改革模式,如對(duì)面積較小的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn),可考慮加以歸并,推進(jìn)“聯(lián)并升級(jí)扁平化改革”。以處于地理中心位置的鎮(zhèn)為基礎(chǔ),聯(lián)合周邊鎮(zhèn)共建市轄區(qū)或縣級(jí)市;對(duì)面積較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn),推行“撤鎮(zhèn)改區(qū)(市)扁平化改革”,將符合條件的鎮(zhèn)改為市轄區(qū)或縣級(jí)市建制,打破鎮(zhèn)建制的制約。同時(shí),為不增加管理層次,區(qū)(市)下不再設(shè)街道辦,不再保留原有各個(gè)鎮(zhèn)建制,由區(qū)(市)政府各部門(mén)直接履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能;圍繞加強(qiáng)基層黨組織建設(shè),以強(qiáng)化黨組織服務(wù)職能為核心,深化社區(qū)自治和基層民主。
一是探索建立縣級(jí)分類(lèi)科學(xué)指標(biāo)體系。研究符合實(shí)際要求和當(dāng)?shù)靥厣目h級(jí)分類(lèi)指標(biāo)體系??山梃b山東省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)縣級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。該省在多方調(diào)研論證的基礎(chǔ)上,建立了包括人均地方財(cái)政收入、城鎮(zhèn)化水平、村集體可支配收入等在內(nèi)的18項(xiàng)指標(biāo)的新農(nóng)村建設(shè)縣級(jí)分類(lèi)指標(biāo)體系,研究確定了各指標(biāo)量化標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)重。以測(cè)算形成的各縣(市、區(qū))2005年新農(nóng)村建設(shè)綜合指數(shù)為基準(zhǔn),將全省縣(市、區(qū))劃分為“強(qiáng)區(qū)強(qiáng)縣、中等縣、欠發(fā)達(dá)縣”三大類(lèi)②。
二是分類(lèi)確定縣政府職能和考核重點(diǎn)。強(qiáng)縣工業(yè)化、城市化水平和城鄉(xiāng)融合度高,縣域統(tǒng)籌能力強(qiáng),其政府職能重點(diǎn)要以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo),加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)力度,積極推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)向園區(qū)集中、人口向縣城和中心鎮(zhèn)集中、農(nóng)民居住向農(nóng)村新社區(qū)集中、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)向農(nóng)業(yè)大戶(hù)集中,加快形成“體制統(tǒng)一、資源共享、利益共得”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新機(jī)制。中等縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快,以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的基礎(chǔ)條件較好,其職能重點(diǎn)在于堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)、工業(yè)化致富農(nóng)民、城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)村,大力推進(jìn)新型工業(yè)化、特色城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程,積極推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市文明向農(nóng)村傳播、社會(huì)保障向農(nóng)村覆蓋、公共服務(wù)向農(nóng)村拓展。欠發(fā)達(dá)縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較弱,要以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善農(nóng)民生活生產(chǎn)條件為切入點(diǎn),大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力,不斷拓寬農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、財(cái)政增收渠道,加快培育特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),改善農(nóng)村生活環(huán)境,加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),強(qiáng)化農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn),加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。