我國(guó)現(xiàn)行憲法修改制度的評(píng)析及其完善

伊士國(guó)

(河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071002)

我國(guó)現(xiàn)行憲法修改制度的評(píng)析及其完善

伊士國(guó)

(河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071002)

我國(guó)憲法一直面臨著保持穩(wěn)定性與適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)性的矛盾，而解決這一矛盾的關(guān)鍵是規(guī)范我國(guó)現(xiàn)行憲法修改制度，以控制憲法修改頻率，提高憲法修改質(zhì)量。我國(guó)現(xiàn)行憲法修改制度存在的最大不足是我國(guó)的憲法修正案不能作為獨(dú)立的條款直接被引用，且缺乏一些必要的程序，必須予以修改完善，以使其更好地規(guī)范和保障我國(guó)憲法的修改。

憲法修改 評(píng)析 完善

一、引言

八二憲法是五四憲法的繼承和發(fā)展，是我國(guó)建國(guó)以來(lái)最好的一部憲法，但這部憲法也未能擺脫被頻繁修改的命運(yùn)，頒布實(shí)施至今已先后經(jīng)歷了1988年、1993年、1999年、2004年四次部分修改，已先后通過了31條憲法修正案，其修改頻率之高，修改內(nèi)容之多，實(shí)屬罕見。正如劉茂林教授指出：“現(xiàn)行《憲法》自1982年頒布實(shí)施至今不到22年，可已進(jìn)行了四次修改，這實(shí)在是近現(xiàn)代憲法史上不多見的現(xiàn)象，頗具中國(guó)特色?！盵1]之所以如此，主要緣于八二憲法的改革特色，它因改革開放而生，其正當(dāng)性奠基于改革開放自身，必將伴隨著改革開放的進(jìn)程而不斷被修改。那么，可以預(yù)料的是，隨著我國(guó)改革開放的進(jìn)行，隨著新事物新情況的不斷出現(xiàn)，八二憲法還將不斷被修改。正如王漢斌同志指出:“憲法要保持穩(wěn)定，同時(shí)，隨著我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展和情況的變化，也會(huì)有需要對(duì)憲法作出必要的修改?！盵2]P135然而，憲法修改是一面“雙刃劍”，其固然可以使憲法“與時(shí)俱進(jìn)”，更好地適應(yīng)社會(huì)實(shí)際的發(fā)展變化，但其頻繁修改必將危害憲法應(yīng)有的穩(wěn)定性，損害憲法應(yīng)有的權(quán)威性。而“當(dāng)法律盡可能精確和穩(wěn)定時(shí)，它就能最好地為社會(huì)服務(wù)，就根本的憲法性法律而言尤其如此?！盵3]P325因而，我們需要在必須適時(shí)修改憲法與盡可能保持憲法穩(wěn)定性之間求得一種平衡。這就要求必須關(guān)注我國(guó)現(xiàn)行的憲法修改制度，對(duì)其進(jìn)行評(píng)析，找出其不足，并提出完善之道，以更好地發(fā)揮其對(duì)我國(guó)憲法修改的規(guī)范和保障功能，達(dá)到控制憲法修改頻率、提高憲法修改質(zhì)量的目標(biāo)。

二、我國(guó)現(xiàn)行憲法修改制度之考量

“憲法，被要求有高度的安定性，但另一方面，與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變動(dòng)相適應(yīng)的可變性亦不可或缺?！盵4]P343為此，各成文憲法國(guó)家多通過本國(guó)憲法規(guī)定了自已的憲法修改制度。我國(guó)現(xiàn)行憲法修改制度主要是通過八二憲法確立的，主要包括以下內(nèi)容：

(一)憲法修改的主體

憲法修改的主體即行使修憲權(quán)的主體。修憲權(quán)是與制憲權(quán)相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，制憲權(quán)即“制定憲法之力，是創(chuàng)造法秩序的權(quán)力。換言之，它是確定法秩序的各個(gè)原則、確立各種制度的權(quán)力——從而也立于政治與法的交匯之處?！盵5]P3由于制憲權(quán)具有根本性、本源性，是一種原創(chuàng)性的權(quán)力，是創(chuàng)造法秩序和國(guó)家權(quán)力的根本權(quán)力，是實(shí)定法上一切權(quán)力的來(lái)源，因而，制憲權(quán)的主體屬于且只屬于人民。正如西耶斯指出：“在所有自由國(guó)家中——所有的國(guó)家均應(yīng)當(dāng)自由，結(jié)束有關(guān)憲法的種種分歧的方法只有一種。那就是要求助于國(guó)民自己，而不是求助于那些顯貴。如果我們沒有憲法，那就必須制定一部；唯有國(guó)民擁有制憲權(quán)?！盵6]P56而修憲權(quán)是依據(jù)制憲權(quán)而產(chǎn)生的一種權(quán)力，是制度化的制憲權(quán)，其地位低于制憲權(quán)，受制于制憲權(quán)。如果說制憲權(quán)是一種本源性的權(quán)力的話，那么，修憲權(quán)就是一種派生性的權(quán)力。正如蘆部信喜所言：“不論是全面修改的權(quán)力還是部分修改的權(quán)力，修憲權(quán)都是作為制度化的制憲權(quán)而從屬于始源性制憲權(quán)的意志?！盵5]P47因而，修憲權(quán)的主體和程序就是由通過制憲權(quán)的運(yùn)用所形成的憲法來(lái)確定的。在我國(guó)，新中國(guó)的制憲權(quán)根源于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行斗爭(zhēng)、推翻三座大山的勝利成果。新中國(guó)的成立意味著中國(guó)人民成為制憲權(quán)主體，有權(quán)獨(dú)立自主地行使制憲權(quán)，五四憲法的產(chǎn)生即是中國(guó)人民行使制憲權(quán)的結(jié)果。這部憲法第二十七條第一款規(guī)定：全國(guó)人大行使“修改憲法”職權(quán)。也就是說，五四憲法明確將憲法修改權(quán)賦予了全國(guó)人大。①七五憲法、七八憲法、八二憲法均延續(xù)了上述規(guī)定。八二憲法正是全國(guó)人大行使修憲權(quán)的結(jié)果，“八二憲法本質(zhì)上是運(yùn)用修憲權(quán)的產(chǎn)物”。[7]由全國(guó)人大行使修憲權(quán)無(wú)疑是適當(dāng)?shù)?，這與全國(guó)人大最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位是相適應(yīng)的。

(二)憲法修改的方式

憲法修改的方式主要有全面修改和部分修改兩種。全面修改即在原有憲法基礎(chǔ)上的全面更新，是依法對(duì)原有憲法的大部分內(nèi)容進(jìn)行的調(diào)整或變動(dòng)。我國(guó)自五四憲法制定實(shí)施以來(lái)，共對(duì)憲法進(jìn)行了3次全面修改，即七五憲法、七八憲法及八二憲法。部分修改即在原有憲法基礎(chǔ)上的部分更新，是依法對(duì)原有憲法的部分內(nèi)容進(jìn)行的調(diào)整或變動(dòng)。我國(guó)曾于1979年、1980年通過決議的方式兩次對(duì)七八憲法進(jìn)行了部分修改，即先由全國(guó)人大通過一個(gè)憲法修改的決議，再根據(jù)該決議的內(nèi)容對(duì)憲法文本進(jìn)行相應(yīng)修改，或者直接在憲法條文中以新內(nèi)容代替舊內(nèi)容，或者直接廢除憲法條文中的某些規(guī)定，修改之后，再重新公布憲法。以決議的方式修改憲法，其優(yōu)點(diǎn)在于憲法修改的內(nèi)容非常明確，憲法規(guī)范的有效性非常明顯；其缺點(diǎn)在于需要重新公布憲法，增加了憲法修改的頻率，損害了憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，使人們易于感到“憲法容易修改”、“憲法權(quán)威不高”等，進(jìn)而影響到了我國(guó)憲法的實(shí)施。考慮到上述因素，我國(guó)于1988年、1993年、1999年和2004年對(duì)八二憲法進(jìn)行部分修改時(shí)，采用了美國(guó)式的憲法修正案方式，即根據(jù)憲法修改時(shí)間的先后重新設(shè)立條文，附于憲法典之后，根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”或“后法優(yōu)于前法”的原則，舊條文中凡與新條文相抵觸的一律無(wú)效。憲法修正案方式的優(yōu)點(diǎn)在于不需要重新通過憲法或重新公布憲法，可以保持憲法的穩(wěn)定性和完整性，維護(hù)憲法的權(quán)威性；其缺點(diǎn)在于需要對(duì)照新舊條文，才能明確實(shí)際有效的憲法規(guī)定，增加了實(shí)施憲法的難度。對(duì)于采用憲法修正案方式的原因，王漢斌同志指出：“憲法修改采取什么辦法？1988年修憲時(shí)，我們研究還是采取美國(guó)的辦法，就是采取通過憲法修正案附在憲法之后，即憲法附憲法修正案而不直接修改憲法的文本。在委員長(zhǎng)會(huì)議上，彭沖同志和我對(duì)實(shí)行這種修憲方式作了說明。彭真同志說：這次對(duì)憲法的修改采取憲法修正案的方式，這是美國(guó)的修憲方式，比法國(guó)、蘇聯(lián)和我國(guó)過去的修改憲法辦法好。委員長(zhǎng)會(huì)議和常委會(huì)組成人員都同意采取這種方式。從此，這種修憲方式就肯定下來(lái)了?！F(xiàn)在世界上采取這種修憲方式的國(guó)家越來(lái)越多。這是因?yàn)?，這種修憲方式有利于維護(hù)憲法的穩(wěn)定和尊嚴(yán)。但是，這種方式看起來(lái)也不大方便。所以，為了便于使用，還附印一種按照修正案修改的憲法文本?！盵2]P141由全面修改方式到部分修改方式，由決議方式到憲法修正案方式，既表明了我國(guó)修憲技術(shù)的日益成熟，又表明了我國(guó)對(duì)憲法重視程度的日益加深，不能不說是一個(gè)巨大的進(jìn)步。

(三)憲法修改的程序

為了維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)，必須設(shè)置嚴(yán)格的憲法修改程序。但這種修改程序并不是越嚴(yán)格越好，而是必須與本國(guó)的國(guó)情相適應(yīng)?！叭绻麑⑿拚O(shè)定得過于困難，也會(huì)使可變性不復(fù)存在，憲法被違憲地加以運(yùn)用的可能性大為增加。相反，如果使憲法修正過于容易，那么憲法保障的功能則將會(huì)喪失?！盵4]P343我國(guó)現(xiàn)行憲法第六十四條對(duì)憲法修改的程序做出了明確規(guī)定：一是提案程序，即憲法的修改由全國(guó)人大常委會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人大代表提議。這個(gè)規(guī)定是八二憲法新增加的，原有的幾部憲法都沒有類似規(guī)定。增加這樣的規(guī)定，主要是為了使憲法修改的程序更加完善，更加嚴(yán)格，以更好地維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)。對(duì)此，王漢斌同志進(jìn)行了說明：“憲法修改委員會(huì)討論時(shí)，錢昌照委員提出，對(duì)修改憲法的程序應(yīng)作嚴(yán)格的規(guī)定。憲法修改草案(討論稿)第六十四條只規(guī)定‘憲法的修改由全國(guó)人民代表大會(huì)全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過’，而未規(guī)定多少代表提議才能提交大會(huì)，應(yīng)有這樣一個(gè)規(guī)定，不然，三四個(gè)代表提議，也可提出來(lái)討論。耿飚委員說，第五十八條規(guī)定臨時(shí)召集全國(guó)人大會(huì)議必須要有五分之一以上的代表提議，建議修憲也應(yīng)這樣。費(fèi)彝民委員說：修憲至少應(yīng)有五分之一代表提議。榮毅仁委員說，修改憲法，可由全國(guó)人大常委會(huì)提出，大會(huì)期間可由全國(guó)人大主席團(tuán)提出。后來(lái)經(jīng)過研究，增加規(guī)定：憲法的修改，由全國(guó)人大常委會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人大代表提議。沒有規(guī)定大會(huì)主席團(tuán)可以提出修憲建議?！盵2]P139二是通過程序，即憲法的修改由全國(guó)人大以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過。這一規(guī)定由五四憲法首次做出，七五憲法和七八憲法沒有延續(xù)這一規(guī)定，八二憲法予以重新恢復(fù)。這一規(guī)定較法律和其他議案的通過更為嚴(yán)格，其目的主要在于設(shè)置較高的門檻，以避免憲法的頻繁修改，維護(hù)憲法的權(quán)威性和穩(wěn)定性。需要說明的一點(diǎn)是，這里的“三分之二”是指全體代表的三分之二，而不是指出席代表的三分之二。而美國(guó)憲法第五條規(guī)定的“三分之二”則是指出席代表的三分之二。對(duì)其原因，漢密爾頓進(jìn)行了解釋：“任何要求半數(shù)以上成員始能通過決議的規(guī)定，將直接造成政府工作之困難，而其間接形成的趨勢(shì)則是使多數(shù)人的意志屈從于少數(shù)人?！薄叭缫?guī)定需全體議員的三分之二，如有一部議員缺席，則無(wú)異于要求出席議員全體通過?！薄耙笞h會(huì)全體的一定比例人數(shù)，很可能并不比要求出席議員的一定比例人數(shù)更能發(fā)揮人數(shù)眾多機(jī)構(gòu)的優(yōu)越性。前者要求任何時(shí)候均需一定數(shù)量議員同意，始得通過決議，這種作法可能降低議員出席的動(dòng)力。后者正相反，出席的一定比例人數(shù)可因某一議員的出席或缺席而變化。因此而發(fā)動(dòng)的到會(huì)積極性可使議會(huì)出席狀況更為良好，因而通過決議的人數(shù)一般便不會(huì)少于另一種情況，而延遲決議通過的可能亦將減少。”[8]P381-382當(dāng)然，其背后深層次的原因是美國(guó)政治斗爭(zhēng)特別是議會(huì)斗爭(zhēng)的需要，因?yàn)槊绹?guó)自建國(guó)以來(lái)一直存在著兩黨的斗爭(zhēng)，若要求全體代表的“三分之二”，兩黨中任何一黨都可能會(huì)要求本黨議員不出席會(huì)議以抵制某項(xiàng)決議的通過。此外，美國(guó)憲法如此規(guī)定，并不是說美國(guó)憲法修改較易，因?yàn)槊绹?guó)憲法修正案最終還需經(jīng)諸州四分之三的州議會(huì)或四分之三的州修憲大會(huì)批準(zhǔn)才能生效?！斑@樣在提議批準(zhǔn)修正案之時(shí)，就有時(shí)間、充足的時(shí)間進(jìn)行深思熟慮。不可能由突然行動(dòng)、或陰謀、或詭計(jì)的方式而實(shí)施它們?！盵9]P551

三、我國(guó)現(xiàn)行憲法修改制度之完善

我國(guó)現(xiàn)行的憲法修改制度對(duì)于規(guī)范和保障我國(guó)憲法的修改，起到了很大的作用，但是其仍然比較粗糙，不夠規(guī)范和嚴(yán)密，特別是缺少一些必要的程序性規(guī)范，必須進(jìn)一步予以完善。

(一)憲法修改方式之完善

目前，我國(guó)憲法修改采用了美國(guó)式的憲法修正案方式，但是我國(guó)的憲法修正案方式與美國(guó)的憲法修正案方式相比還不太規(guī)范，最主要的表現(xiàn)在我國(guó)的憲法修正案不能作為獨(dú)立的條款直接被引用。而憲法修正案不是對(duì)憲法正文的直接修改，是對(duì)憲法正文的間接修改或補(bǔ)充，屬于憲法的組成部分之一，因而，憲法修正案是應(yīng)該能夠作為獨(dú)立條款直接被引用的。以美國(guó)為例，美國(guó)的憲法修正案主要有三種情況：一是增補(bǔ)憲法的條款或內(nèi)容。例如，美國(guó)第一至第十條憲法修正案關(guān)于“權(quán)利法案”的規(guī)定就屬于這類；二是廢除憲法原來(lái)的條款或內(nèi)容。例如，美國(guó)憲法第二十一條修正案第一款“美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法第十八條修正案現(xiàn)予廢除”就屬于此類；三是修改憲法的條款或內(nèi)容。例如，美國(guó)憲法第十二條修正案就是對(duì)憲法第二條第一節(jié)第二款的修改。美國(guó)憲法修正案的上述三類條款，都被設(shè)計(jì)為了獨(dú)立條款，附在了憲法典之后，可以直接被引用。例如，美國(guó)憲法修正案第十條〔1804〕規(guī)定：“本憲法未授予合眾國(guó)、也未禁止各州行使的權(quán)力，保留給各州行使，或保留給人民行使之。”在“紐約州訴合眾國(guó)”一案中，法官就依據(jù)憲法第10條修正案對(duì)案件做出了判決。[10]P219-229

我國(guó)的憲法修正案主要分為兩類：一是對(duì)憲法原有內(nèi)容的修改，這又包括兩種情況即對(duì)憲法原有文本內(nèi)容的修改和對(duì)憲法修正案內(nèi)容的修改。前者包括第二、三、五、六、七、八、九、十、十一、十四、十七、十九、二十、二十二、二十五、二十六、二十七、二十八、二十九、三十條憲法修正案。例如，憲法修正案第二條將憲法第十條第四款“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！毙薷臑椋骸叭魏谓M織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。后者包括第十二、十五、十六、十八、二十一條憲法修正案。例如，憲法修正案第十五條對(duì)憲法修正案第六條的內(nèi)容進(jìn)行了修改。二是對(duì)憲法原有文本內(nèi)容的增加。第一、四、十三、二十三、二十四、三十一條憲法修正案屬于這種類型。例如，憲法修正案第四條在憲法序言第十自然段末尾增加：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展。”然而，我國(guó)憲法修正案的上述兩類條款，均未被設(shè)計(jì)為獨(dú)立條款，并不可以直接被引用。以上述憲法修正案第四條為例，其實(shí)質(zhì)上只是對(duì)憲法修改內(nèi)容的介紹和說明，并不是嚴(yán)格的憲法規(guī)范，無(wú)法直接適用和引用。這樣的話，就和原來(lái)的決議方式?jīng)]有根本的區(qū)別，因?yàn)闆Q議的方式就是對(duì)憲法修改內(nèi)容的介紹和說明。例如，1979年《關(guān)于修正〈中華人民共和國(guó)憲法〉若干規(guī)定的決議》中規(guī)定：“第三十四條第一款修改為：‘省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府；人民公社設(shè)立人民代表大會(huì)和管理委員會(huì)。”所以，我國(guó)的憲法修正案方式有點(diǎn)“不倫不類”，既像憲法修正案方式，又像決議方式。正如胡錦光教授指出：“我國(guó)已經(jīng)通過的憲法修正案，既像是以‘決議’的方式修改憲法，因?yàn)槭前褢椃ㄐ拚傅臈l款作為憲法中的相應(yīng)條款，又不像以‘決議’的方式修改憲法，因?yàn)槿珖?guó)人大并沒有根據(jù)憲法修正案對(duì)原有憲法中的相應(yīng)條款進(jìn)行修改，也并沒有重新公布憲法文本；既像是以‘憲法修正案’的方式修改憲法，因?yàn)閼椃ㄐ拚敢栏接谠袘椃ㄎ谋局?，并按照通過的年代依次排列，又不像是以‘憲法修正案’的方式修改憲法，因?yàn)閼椃ㄐ拚笡]有獨(dú)立適用的作為憲法規(guī)范的價(jià)值?！盵11]因而，我們必須對(duì)我國(guó)的憲法修正案方式進(jìn)行完善，使其“名副其實(shí)”，以發(fā)揮其應(yīng)有的功能。一是通過憲法將憲法修正案方式確立下來(lái)，使其成為法定的憲法修改方式；二是規(guī)范憲法修正案設(shè)計(jì)，關(guān)鍵就是將我國(guó)的憲法修正案的內(nèi)容設(shè)計(jì)為像普通憲法規(guī)范那樣的獨(dú)立條款，使其可以直接被引用。例如，上述憲法修正案第二條可以直接設(shè)計(jì)為：“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?/p>

(二)憲法修改程序之完善

目前，我國(guó)的憲法修改程序仍然很不完善，憲法第六十四條只是規(guī)定了修憲的提案程序和通過程序，并沒有審議程序、公布程序等必要內(nèi)容，且已規(guī)定的程序也存在一些問題，這樣我國(guó)的憲法修改就難以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)行，在修憲的實(shí)踐中就出現(xiàn)了一些不規(guī)范的現(xiàn)象，客觀上影響了修憲的效果，也影響了憲法權(quán)威的樹立。因而，我們必須修改完善我國(guó)的憲法修改程序，使憲法修改能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)范化、程序化運(yùn)行。

1.規(guī)范提案程序。我國(guó)憲法第六十四條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人大代表可以提議修改憲法。這一規(guī)定過于簡(jiǎn)單且存有一些不規(guī)范之處：一是提案主體過于狹窄，只限于全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大代表，且全國(guó)人大代表需要全體代表的五分之一以上，這在會(huì)期較短(15天左右)、人數(shù)眾多(近3千名)和代表分散(35個(gè)代表團(tuán))的情況下幾乎不可能達(dá)到。因而，應(yīng)增加提案主體，如全國(guó)人大會(huì)議主席團(tuán)、一定數(shù)量的代表團(tuán)等，或減少全國(guó)人大代表數(shù)量上的限制；二是在程序上沒有對(duì)憲法修改提案與其他議案的提案作相應(yīng)的區(qū)分，畢竟憲法修改提案的提出程序應(yīng)更嚴(yán)格些。對(duì)此，應(yīng)作相應(yīng)的區(qū)分，使修憲程序更加嚴(yán)格和規(guī)范；三是缺乏憲法修改提案的前置程序。因?yàn)樵谖覈?guó)的修憲實(shí)踐中，每次都是先由中共中央提出修改憲法的建議，經(jīng)多方征求意見后，形成中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議，再向全國(guó)人大常委會(huì)提出修改憲法的建議，全國(guó)人大常委會(huì)討論后，再提出憲法修改案(草案)，提請(qǐng)全國(guó)人大審議。這樣，在中共中央提出憲法修改建議與全國(guó)人大常委會(huì)提出憲法修改提案之間就缺少一個(gè)連接程序。對(duì)此，可以通過憲法將中共中央修憲建議權(quán)法定化，并設(shè)置相應(yīng)的程序，使其與全國(guó)人大常委會(huì)或全國(guó)人大代表的提案程序有效銜接起來(lái)。

2.增設(shè)審議程序。我國(guó)憲法第六十四條對(duì)憲法修改的審議程序沒有做出任何規(guī)定，全國(guó)人大組織法和議事規(guī)則也無(wú)類似規(guī)定，這樣全國(guó)人大會(huì)議在審議憲法修正案草稿時(shí)便無(wú)法定程序可依，往往有些簡(jiǎn)單化、形式化。其重要原因在于憲法修正案草案在提交全國(guó)人大會(huì)議審議時(shí)，已充分征求了各方意見，并經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)反復(fù)審議，所以在全國(guó)人大會(huì)議審議時(shí)就相應(yīng)簡(jiǎn)化了審議程序。但是，全國(guó)人大常委會(huì)的審議并不能代替全國(guó)人大的審議，這樣就會(huì)出現(xiàn)漢密爾頓所說的“代表的地位反高于所代表的主體，仆役反高于主人，人民的代表反高于人民本身”[8]P392的情況。因而，必須增加審議程序，使全國(guó)人大能夠?qū)椃ㄐ拚覆莅缸龅匠浞謱徸h，具體包括：第一，設(shè)立專門的審議機(jī)構(gòu)，使其專門負(fù)責(zé)審議工作，以便及時(shí)收集、歸納、研究、轉(zhuǎn)交代表們的審議意見，并向全國(guó)人大會(huì)議提交憲法修正案草稿的完善建議；第二，實(shí)行“三審制”：一審，聽取提案人對(duì)憲法修正案草案的說明，進(jìn)行初步審議。二審，在代表們經(jīng)過分組研討后，圍繞憲法修正案草案的重點(diǎn)、難點(diǎn)和分歧意見進(jìn)行深入審議。三審，在審議機(jī)構(gòu)根據(jù)代表們的審議意見對(duì)憲法修正案草案進(jìn)行修改并提出審議結(jié)果報(bào)告的基礎(chǔ)上再做審議，如果意見比較統(tǒng)一，即交付表決；[12]P296第三，對(duì)審議期限做出明確規(guī)定，并在有修憲任務(wù)的時(shí)候延長(zhǎng)全國(guó)人大的會(huì)期。

3.規(guī)范通過程序。目前，我國(guó)憲法第六十四條只是籠統(tǒng)規(guī)定，憲法的修改由全國(guó)人大以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過。但是，對(duì)于表決的方式卻沒有明確規(guī)定。實(shí)踐中，我們對(duì)憲法修正案采用的是“捆綁式”的表決方式，即對(duì)若干條憲法修正案一次全部表決，要么全過，要么全不過。這種表決方式明顯是不科學(xué)的，原因在于憲法凝結(jié)了社會(huì)共識(shí)，是各種力量對(duì)比的產(chǎn)物，是各種利益博弈的結(jié)果，不可能僅僅只代表某一方面的意志和利益，因而，不同的利益主體對(duì)憲法有不同的訴求，不同的利益主體對(duì)同一憲法條款的看法也不相同。這樣，在“捆綁式”表決憲法修正案時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)“有的代表對(duì)某些內(nèi)容贊成，對(duì)某些內(nèi)容不贊成”的尷尬局面，就難以取得社會(huì)共識(shí)，難以贏得社會(huì)大眾的支持。對(duì)此，我們應(yīng)借鑒國(guó)外的做法，采用“逐條”表決憲法修正案的方式，使表決方式科學(xué)化、合理化。例如，美國(guó)就是“逐條”表決憲法修正案的，其第一次提出的憲法修正案有12條，但提交各州審查后只批準(zhǔn)了10條，即現(xiàn)在第一至第十條憲法修正案組成的“權(quán)利法案”。采用“逐條”表決憲法修正案的方式，有利于代表們充分審議每一條憲法修正案，發(fā)現(xiàn)其中的問題，提出完善的建議，并可以根據(jù)“憲法的內(nèi)容必須修改的才修改，可改可不改的不改，有爭(zhēng)議的問題不改”[12]P255的精神，否決掉某條憲法修正案草案，以提高修憲質(zhì)量。

4.增設(shè)公布程序?！肮肌笔菓椃ㄐ薷牡谋匾襟E，也是憲法修正案生效的前置程序。但是，我國(guó)憲法沒有規(guī)定憲法修改公布程序，致使憲法修正案的公布機(jī)關(guān)及其生效時(shí)間不明確。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)憲法修正案一般由全國(guó)人大主席團(tuán)以全國(guó)人大公告的方式公布。但是，由全國(guó)人大主席團(tuán)公布憲法修正案并不適當(dāng)，因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)憲法第61條第2款的規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，選舉主席團(tuán)主持會(huì)議”，以及全國(guó)人大組織法第6條的規(guī)定：“主席團(tuán)主持全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議。主席團(tuán)互推若干人輪流擔(dān)任會(huì)議的執(zhí)行主席。主席團(tuán)推選常務(wù)主席若干人，召集并主持主席團(tuán)會(huì)議”，可知，全國(guó)人大主席團(tuán)的職責(zé)主要是主持全國(guó)人大會(huì)議，并就全國(guó)人大會(huì)議過程中的一些程序性問題作出決定，憲法和法律并沒有賦予其類似公布憲法修正案或法律這樣的職權(quán)。對(duì)此，我們認(rèn)為，由國(guó)家主席公布憲法修正案更為適當(dāng)，一是由國(guó)家元首公布憲法修正案是世界上絕大多數(shù)國(guó)家的做法；二是憲法是一國(guó)的重要象征，理應(yīng)由代表國(guó)家的國(guó)家主席公布；三是由國(guó)家主席公布憲法修正案符合我國(guó)憲法的精神。我國(guó)憲法賦予了國(guó)家主席公布法律權(quán)，又在憲法序言中規(guī)定：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。”這意味著國(guó)家主席理應(yīng)有權(quán)公布作為“法律”的憲法及其憲法修正案。此外，我們還應(yīng)通過憲法明確憲法修正案的生效時(shí)間，將實(shí)踐中的做法即“憲法修正案自公布之日起生效”法定化，以維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)。

結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)行憲法修改制度經(jīng)歷了一個(gè)從不完善到比較完善的過程，這一過程實(shí)質(zhì)上就是我們對(duì)憲法及其重要性認(rèn)識(shí)不斷加深的過程。憲法作為到目前為止最適合人類的制度，其建立在對(duì)人性洞察的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)了對(duì)人的尊嚴(yán)的關(guān)懷?！皯椃ㄓ兄S富的人本主義內(nèi)涵。憲法的人本主義精神使其將人視為憲法的基礎(chǔ)和意義所在，將人的本性要求作為憲法的基本要求，憲法以人本身的需求為動(dòng)機(jī)、以人性及其發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)，并通過一系列權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定來(lái)加以保障?！盵13]選擇了憲法，也就選擇了現(xiàn)代美好生活。因而，自近代以來(lái)各國(guó)紛紛制定了憲法，“憲治”逐漸成為了各國(guó)治國(guó)理政的主要方式。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)憲法的認(rèn)識(shí)存有偏差，將憲法作為階級(jí)統(tǒng)治的工具，作為執(zhí)政黨路線和政策獲取合法性的工具，這樣人們就會(huì)忽視憲法內(nèi)在的價(jià)值，缺乏對(duì)憲法應(yīng)有的尊重，憲法工具主義思想便會(huì)盛行，憲法的權(quán)威性便樹立不起來(lái)?！霸谶@種情況下，當(dāng)社會(huì)發(fā)生變遷時(shí)，容易遷就現(xiàn)實(shí)的政治需要而不重視保障憲法的規(guī)范性，這就造成了憲法的實(shí)用主義化和憲法的頻繁修改。”[14]P299我國(guó)自1954年憲法制定實(shí)施以來(lái)到1982年的短短三十年間，先后對(duì)憲法進(jìn)行了三次全面修改和兩次部分修改，即是明證。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著對(duì)建國(guó)以來(lái)歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，我們對(duì)憲法及其重要性的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深刻，人們?cè)絹?lái)越關(guān)注憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性價(jià)值，強(qiáng)調(diào)要維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)。正如彭真同志在《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》中指出：“中國(guó)人民和中國(guó)共產(chǎn)黨都已經(jīng)深知，憲法的權(quán)威關(guān)系到政治的安定和國(guó)家的命運(yùn)，決不容許對(duì)憲法根基的任何損害?！盵15]P120為此，人們開始考慮采取各種措施來(lái)維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)，而完善憲法修改制度正是其中重要的途徑。

當(dāng)然，維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)，保持憲法的穩(wěn)定性，并非僅依靠完善憲法修改制度就可以實(shí)現(xiàn)。它還涉及憲法遵守、憲法解釋、違憲審查、憲法信仰、憲法文化等一系列環(huán)節(jié)。其中，憲法解釋制度對(duì)于保持一國(guó)憲法的穩(wěn)定性具有重要作用。完善的憲法解釋制度，可以更好地挖掘憲法的“原意”，賦予憲法規(guī)范新的含義，使憲法能夠適應(yīng)社會(huì)關(guān)系的發(fā)展變化，從而避免憲法的頻繁修改。美國(guó)憲法之所以能夠適應(yīng)美國(guó)社會(huì)200多年的時(shí)代變遷，正在于美國(guó)完善的憲法解釋制度。而反觀我國(guó)，憲法解釋制度十分不完善，憲法解釋工作無(wú)法經(jīng)常開展，當(dāng)社會(huì)出現(xiàn)變遷時(shí)，只能頻繁修改憲法予以應(yīng)對(duì)。因而，維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)，我們還有許多工作要做。

注釋：

① 回顧1954年憲法在起草的過程中，初稿亦曾寫了全國(guó)人民代表大會(huì)“修改憲法”的職權(quán)，后來(lái)的憲法修改稿曾增加了一項(xiàng)“制定憲法”的職權(quán)。經(jīng)討論，還是把后增的“制定憲法”去掉了。當(dāng)時(shí)法律小組說明的理由是：本憲法的制定，已在序言第三個(gè)自然段里莊嚴(yán)地宣布了。以后若情況發(fā)生重大變化需要修改現(xiàn)行憲法的話，這已經(jīng)包括在全國(guó)人大“修改憲法”的此項(xiàng)職權(quán)范圍之內(nèi)，所以用不著另外再規(guī)定“制定憲法”的職權(quán)了。參見：許崇德著：《中華人民共和國(guó)憲法史》(上卷)，福建人民出版社2005年版，第197頁(yè)。

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TheCommentonOurCurrentSystemofConstitutionalAmendmentandItsPerfection

YiShi-guo

(College of Political Science and Law,Hebei University,Baoding,Hebei 071002)

Our constitution has been facing to maintain stability and to adapt to the social reality of the contradiction, and the key to solve this problem is to regulate the current system of constitutional amendment, in order to control the frequency of the constitutional amendment, to improve the quality of constitutional amendment. The biggest limitation of the current constitution modification system existing is that our constitutional amendment can’t be as independent terms directly referenced, and the lack of the necessary procedures. We must improve it, to better regulate and protect the revision of China’s Constitution.

amendment of constitution; comment; perfection

1002—6274(2013)03—026—06

DF2

A

伊士國(guó)(1982-)，男，河北永年人，法學(xué)博士，河北大學(xué)政法學(xué)院講師，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)。

(責(zé)任編輯：黃春燕)