解讀農(nóng)民融資難題探索金融扶貧開發(fā)新機(jī)制——基于廣西富川縣金融扶貧事業(yè)發(fā)展的調(diào)研分析

文/郭 威

農(nóng)民融資難是我國在扶貧工作中面臨的突出問題，也是長期困擾我國“三農(nóng)”發(fā)展的基本難題。有效發(fā)揮金融在扶貧工作中的積極作用，對于推動我國扶貧事業(yè)發(fā)展具有重要意義。此篇文章在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，闡述了廣西富川縣金融扶貧的經(jīng)驗(yàn)做法，并針對目前所面臨的困境，提出了化解金融扶貧困境的措施與政策建議。

扶貧工作不是單純的生活資金救濟(jì)，過去“等、靠、要”的思想不能適應(yīng)新時期扶貧工作的需要，公共財政的支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要發(fā)動全社會的力量，尤其是金融的力量，共同探索消除貧困的道路。金融扶貧這種模式有效地發(fā)揮金融杠桿的作用，改變傳統(tǒng)單一的“撒胡椒面”式扶貧模式，將生活式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)式扶貧，將救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本式扶貧，將對外爭取單一式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)閷ν鉅幦『妥粤Ω步ㄊ椒鲐殹？偠灾r(nóng)村金融扶貧，就是借助市場的力量，創(chuàng)造一種新的激勵機(jī)制和金融機(jī)制，讓貧困農(nóng)戶能夠依靠自身力量，有尊嚴(yán)地脫貧致富，這同樣對解決長期困擾我國的“三農(nóng)”問題具有重要意義。此篇文章基于對廣西富川縣扶貧的相關(guān)調(diào)查研究，探索符合我國國情的金融扶貧開發(fā)新機(jī)制。

金融現(xiàn)狀

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革，農(nóng)村金融得到了迅速的發(fā)展。目前，富川縣已初步形成了包括商業(yè)性、合作性金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的、以正規(guī)金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)、信用合作社為主力軍的農(nóng)村金融體系。

（一）金融服務(wù)體系雛形基本形成

富川縣共有4家銀行金融機(jī)構(gòu)，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)包括中國工商銀行富川縣支行、中國農(nóng)業(yè)銀行富川縣支行以及中國郵政儲蓄銀行富川縣支行，合作性金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村信用合作聯(lián)社。截至2011年底，工商銀行富川縣支行所轄設(shè)有營業(yè)機(jī)構(gòu)2個，自助銀行1個；農(nóng)業(yè)銀行富川縣支行在富川縣縣城設(shè)有營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)4個；郵政儲蓄銀行富川縣支行設(shè)有8個營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，其中自營網(wǎng)點(diǎn)1個，郵政局代理網(wǎng)點(diǎn)7個；農(nóng)村信用合作聯(lián)社共有營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)15個，在縣城內(nèi)設(shè)有4個，其余11個分布在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（二）金融機(jī)構(gòu)資金來源和服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬

城鄉(xiāng)居民儲蓄存款是金融機(jī)構(gòu)信貸資金最主要、最穩(wěn)定的來源。近年來，隨著富川縣經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)稅的取消以及中央和省財政加大對“三農(nóng)”的轉(zhuǎn)移支付力度，城鄉(xiāng)居民收入不斷提高，居民儲蓄存款規(guī)模也不斷擴(kuò)大。截至2011年底，富川縣存款余額達(dá)到40.53億元，比上年增加6.88億元，增長20%。與此同時，國有商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和政策性金融機(jī)構(gòu)還紛紛擴(kuò)大信貸規(guī)模，拓寬金融服務(wù)領(lǐng)域，比如農(nóng)行針對農(nóng)戶所開發(fā)的可用于補(bǔ)貼、醫(yī)保、勞保、電費(fèi)等結(jié)算支付的金穗惠農(nóng)卡，還可為農(nóng)戶提供小額資金結(jié)算、農(nóng)資資金結(jié)算等服務(wù)，最大限度地為富川縣廣大客戶提供良好的金融服務(wù)。

（三）農(nóng)業(yè)貸款支持和促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

長期以來，富川縣金融機(jī)構(gòu)不斷加大對農(nóng)業(yè)信貸資金支持力度，有力地促進(jìn)了富川縣域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。截至2011年底，富川縣貸款余額20.78億元，比上年增加3.2億元，增長18%；小額擔(dān)保貸款余額1.67億元，比上年增加0.53億元，增長46%，涉農(nóng)貸款余額共計(jì)14.37億元，比年初增加了1.8億元，增幅達(dá)14%。在支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)除支持富川縣大項(xiàng)目建設(shè)以外，還加大了對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、農(nóng)村農(nóng)戶經(jīng)營生產(chǎn)和水果加工業(yè)的貸款；在支持民生方面，信用聯(lián)社對縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院、學(xué)校和污水處理公司發(fā)放貸款，對婦女和農(nóng)村青年發(fā)放創(chuàng)業(yè)貼息貸款和小額貸款，使得2011年全縣農(nóng)村勞動力實(shí)現(xiàn)新增就業(yè)850人；在支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，農(nóng)行主要引導(dǎo)農(nóng)戶從事種植、養(yǎng)殖業(yè)，為村鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)提供信貸支持。

主要經(jīng)驗(yàn)

農(nóng)村金融扶貧模式有效地發(fā)揮了金融杠桿作用，不僅造福農(nóng)民，也能讓農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)贏利，達(dá)到雙贏效果。因此，總結(jié)和吸收先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，探索適合自身的金融扶貧機(jī)制，從而最大限度地發(fā)揮金融杠桿作用，對于貧困地區(qū)早日脫貧致富具有重要意義。

（一）積極金融創(chuàng)新是長期動力

我國農(nóng)村金融體系“二元化”特征顯著，金融市場發(fā)育不完善，金融抑制問題尤為突出。在開展金融扶貧工作的過程中，金融機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)模式難以適應(yīng)農(nóng)村的金融需求，需要拓展更廣闊的發(fā)展空間，提供特色化、差異化的服務(wù)。而要順利完成這樣的轉(zhuǎn)型，需要銀行創(chuàng)新管理理念，創(chuàng)新服務(wù)流程，創(chuàng)新產(chǎn)品體系，也就是需要不斷的金融創(chuàng)新來促進(jìn)扶貧工作的發(fā)展。創(chuàng)新是金融發(fā)展的原始動力和長久動力。

首先，貸款審批程序方面。富川對農(nóng)戶小額貸款的審批開通了“綠色通道”，在擔(dān)保方面積極采用多戶聯(lián)保、“公司+農(nóng)戶”、自然人擔(dān)保、林權(quán)抵押、房地產(chǎn)抵押等擔(dān)保方式，創(chuàng)新貸款擔(dān)保模式。

其次，貸款模式方面。富川縣在原來青年多戶聯(lián)保的基礎(chǔ)上，實(shí)行了“溫氏集團(tuán)+共青團(tuán)組織+農(nóng)信社”的貸款模式，對與溫氏集團(tuán)簽訂了養(yǎng)殖合同的創(chuàng)業(yè)青年，不要求任何擔(dān)保或聯(lián)保，在建欄到投入養(yǎng)殖過程中給予5-10萬元的貸款扶持，打破了“農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)小額信用貸款額度原則上控制在3萬元以內(nèi)，最高不超過5萬元”的貸款瓶頸，也進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村青年規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化養(yǎng)殖。同時，按照“公司+婦女+信用社”的信貸模式，積極支持婦女創(chuàng)業(yè)，2011年累計(jì)發(fā)放婦女創(chuàng)業(yè)貸款1081萬元。

最后，貸款貼息償還方面。養(yǎng)豬專業(yè)戶在結(jié)清銀行貸款本息后，可到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政申請貸款貼息。之所以讓貧困戶負(fù)責(zé)部分的利息，是要讓貧困戶意識到貸款并不是無償?shù)姆鲐毧?，培養(yǎng)貧困戶承擔(dān)責(zé)任、定期付息的信貸習(xí)慣，較快形成“放得出、有效益、能致富、收得回”的良好局面。

富川縣的實(shí)踐證明，信貸資金投入到貧困的農(nóng)村地區(qū)，只有探索出有效的金融產(chǎn)品作為載體，才能保證貸款的安全性，才能提高金融扶貧的效率。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險控制是關(guān)鍵手段

一般來說，風(fēng)險越大，相應(yīng)的收益應(yīng)該越高，農(nóng)村扶貧貸款面臨較大風(fēng)險，貸款利率應(yīng)高于相應(yīng)城市貸款，但由于國家政策導(dǎo)向，利率被限制在較低水平，銀行無法獲得與風(fēng)險水平相對應(yīng)的利差來彌補(bǔ)其可能形成的損失。如果沒有科學(xué)合理的信貸風(fēng)險控制機(jī)制，農(nóng)村扶貧貸款帶來的損失增加使得其更不愿意貸款給農(nóng)民和中小企業(yè)，加劇了農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)貸款難的問題，給金融扶貧工作的順利開展也造成了阻礙。

（1）轉(zhuǎn)變風(fēng)險控制理念，注重信用建設(shè)

富川縣金融機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展情況將自身定位為主要為當(dāng)?shù)胤?wù)的“區(qū)域銀行”，與區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶以及農(nóng)村中小企業(yè)形成一種良性的、緊密的、基于各種“軟信息”的互動關(guān)系?！败浶畔ⅰ钡睦?，意味著銀行在評價區(qū)域內(nèi)的中小企業(yè)的信用風(fēng)險和業(yè)績的時候，不以個人的信用記錄和企業(yè)報送的各種硬性的財務(wù)數(shù)據(jù)為導(dǎo)向，而是以客戶為導(dǎo)向來評價個人和企業(yè)，通過各種緊密型的信息搜集手段，來印證客戶的財務(wù)指標(biāo)，為個人和企業(yè)的信用等級進(jìn)行科學(xué)的評價。這樣，在客戶的信用評估和風(fēng)險評價方面，就會減少信息失真的概率。比如，在受理調(diào)查前期，加強(qiáng)對借款人信用意識的培育，增強(qiáng)借款人按時還款意識，密切關(guān)注借款人經(jīng)營情況并通過當(dāng)?shù)卣⒋逦膮f(xié)助，防范風(fēng)險于前期和萌芽狀態(tài)。

（2）完善風(fēng)險控制制度，加強(qiáng)貸款管理

富川縣金融機(jī)構(gòu)為保證金融扶貧工作中貸款的安全性，降低信貸風(fēng)險，積極采取相應(yīng)措施，從完善管理制度入手增強(qiáng)合法合規(guī)經(jīng)營意識，嚴(yán)格貫徹落實(shí)有關(guān)政策，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度，落實(shí)貸前調(diào)查、貸中審查和貸后檢查各項(xiàng)要求，有效防范農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)貸款風(fēng)險。工行的做法主要包括：一是嚴(yán)格貸款準(zhǔn)入，對不符合該行貸款條件的申請不予受理；二是加強(qiáng)貸前調(diào)查和貸中審查，確保貸款安全發(fā)放；三是加強(qiáng)貸后管理和服務(wù)，放款后3天內(nèi)電話回訪貸款客戶，3周內(nèi)做實(shí)地貸后檢查，以便及時掌握貸款客戶的經(jīng)營情況，督促客戶按時還款，保持良好的信用記錄，確保資金安全使用，降低貸款資金風(fēng)險。

（三）探索擔(dān)保方式是有力保障

由于擔(dān)保方式的制約，現(xiàn)行的管理模式使得部分農(nóng)戶很難得到信貸支持，成為金融支持扶貧開發(fā)的重要瓶頸。為擴(kuò)大銀行資金滿足農(nóng)戶信貸需求的覆蓋面，打破傳統(tǒng)觀念和傳統(tǒng)模式的束縛，引入多種擔(dān)保方式成為從根本上解決農(nóng)民貸款難問題的有力保障措施。工行富川支行在發(fā)放小額貸款中，對借款個人采取由公務(wù)員提供擔(dān)?；蚍课莸盅簱?dān)保的方式；對中小企業(yè)采取由廣西中小企業(yè)信用擔(dān)保公司、賀州廣泰擔(dān)保有限公司等擔(dān)保公司擔(dān)保的方式。富川在開展農(nóng)村婦女創(chuàng)業(yè)就業(yè)小額貼息貸款工作中，主要采用抵押擔(dān)保、個人保證擔(dān)保、多戶聯(lián)保和“公司+農(nóng)戶”等運(yùn)作模式；在開展金融扶貧貸款的業(yè)務(wù)中主要以有固定工資收入企事單位、國家公務(wù)人員提供擔(dān)保和多戶聯(lián)保為主，支持有發(fā)展情景的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；在小額貸款上采取兩種擔(dān)保方式：一是保證人擔(dān)保，保證人要求是信用觀念強(qiáng)、資信良好、有固定職業(yè)和穩(wěn)定收入的國家公務(wù)員、事業(yè)單位正式職工、大型企業(yè)正式職工、公辦學(xué)校教師和公辦醫(yī)院醫(yī)生等；二是貸款戶擔(dān)保方式，比如，農(nóng)戶三至五戶、商戶三戶以不同經(jīng)營主體提出貸款申請，相互承擔(dān)連帶保證責(zé)任。

面臨困境

盡管富川縣在解決“三農(nóng)”貸款方面取得了一定成效，但由于基礎(chǔ)差、起點(diǎn)低，與先進(jìn)地區(qū)比較還有較大的差距，資金需求、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等因素仍嚴(yán)重制約著當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。

（一）金融機(jī)構(gòu)發(fā)展難以滿足資金需求日益擴(kuò)大

首先，縣域金融機(jī)構(gòu)數(shù)量有縮減趨勢。隨著以農(nóng)業(yè)銀行為代表的國有商業(yè)銀行實(shí)行股份制改造，走上商業(yè)化道路以來，經(jīng)營策略和經(jīng)營目標(biāo)發(fā)生了重大變化。一是撤并縣及縣以下分支機(jī)構(gòu)和經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)，打擊了農(nóng)業(yè)貸款積極性；二是全面上收縣域金融機(jī)構(gòu)貸款權(quán)，許多分支機(jī)構(gòu)多存少貸，壓縮了縣域信貸量投放，使得資金缺口在短期內(nèi)難以彌補(bǔ)。同時，隨著富川縣大量重點(diǎn)項(xiàng)目相繼開工建設(shè)，經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，全社會信貸資金需求日益旺盛，而之前提供信貸支持的工商銀行存款增長相對緩慢，存款波動較大，存貸比例倒掛，嚴(yán)重影響了資金的正常運(yùn)用。

其次，小額信貸難以滿足農(nóng)戶經(jīng)營需要。小額信貸無法滿足農(nóng)戶發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工等規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營所帶來的資金需求。這些生產(chǎn)經(jīng)營具有所需資金量較大、生產(chǎn)周期也較長、初期投入多、風(fēng)險大以及見效慢等特點(diǎn)，而小額信貸具有還款周期短、放貸與回收成本高、額度小等特點(diǎn)，和農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)正好形成強(qiáng)烈的反差。

最后，農(nóng)村信用社有待發(fā)揮金融扶貧主力作用。一是農(nóng)村信用社歷史包袱重，資產(chǎn)質(zhì)量差，潛在風(fēng)險較大，其產(chǎn)權(quán)明晰、法人治理結(jié)構(gòu)完善、經(jīng)營機(jī)制和內(nèi)控制度健全等一系列改革的任務(wù)還極其艱巨，同時在改組為農(nóng)村商業(yè)銀行的過程中也可能會增加其向中小農(nóng)戶、企業(yè)發(fā)放貸款的成本，導(dǎo)致業(yè)務(wù)出現(xiàn)“非農(nóng)化”傾向；二是農(nóng)村信用社為發(fā)揮其積極作用，將管理權(quán)交由地方政府的同時也產(chǎn)生了地方“官辦”色彩濃、行政干預(yù)強(qiáng)而導(dǎo)致的貸款控制過嚴(yán)、基層農(nóng)村信用社發(fā)放貸款的自主性較小和貸款投放速度較慢等問題，極易產(chǎn)生呆壞賬。三是農(nóng)信社具有的資金有限，信貸員責(zé)任大，能獲得的收益和承擔(dān)的風(fēng)險不相匹配等特點(diǎn)導(dǎo)致信貸員工作積極性不高，富川縣其他金融機(jī)構(gòu)同樣存在類似的問題。

階梯法是一種結(jié)構(gòu)訪談法，有硬階梯法與軟階梯法兩種形式。本文采用硬階梯法，即通過編輯結(jié)構(gòu)式問卷，通過特定的指令，讓受訪者選擇產(chǎn)品屬性再選擇這些屬性所能帶來的結(jié)果，并進(jìn)一步獲得被訪問者使用產(chǎn)品的最終目的，即個人價值觀，形成“由下而上”的階梯。

（二）監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)阻礙金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)拓展

首先，監(jiān)管政策與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。一是信貸資金管理集約型與農(nóng)村資金需求粗放型的矛盾，制約了金融支農(nóng)力度。農(nóng)業(yè)貸款普遍實(shí)行按月下達(dá)，往往使農(nóng)戶借款受到部門按月貸款規(guī)模的限制，導(dǎo)致有貸款需求的農(nóng)戶不能及時獲得貸款。比如，對于農(nóng)村信用合作聯(lián)社來說，對其信貸監(jiān)管政策過嚴(yán)，貸款規(guī)?？刂茋?yán)格和發(fā)揮金融扶貧主力作用的要求不相適應(yīng)，無法根據(jù)農(nóng)戶的具體生產(chǎn)經(jīng)營情況，及時有效地向農(nóng)戶提供資金。二是信貸額度及期限控制與農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)對資金需求的矛盾，影響了金融支農(nóng)效應(yīng)。小額信用貸款額度控制與農(nóng)戶資金需求存在矛盾。例如，貸款期限一般都是10個月或1年期以下，而果樹種植的生產(chǎn)周期較長，這種貸款期限與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期的不協(xié)調(diào)，已不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，使正常合理的農(nóng)業(yè)發(fā)展資金得不到相應(yīng)的滿足，直接影響了貸款金融機(jī)構(gòu)的效益和農(nóng)民增收。

其次，嚴(yán)格的監(jiān)管阻礙金融產(chǎn)品開發(fā)。一是金融服務(wù)品種單一，主要從事信貸業(yè)務(wù)，中間業(yè)務(wù)較少；二是計(jì)算機(jī)應(yīng)用技術(shù)不發(fā)達(dá)，信用卡、“電子貨幣”還未起步。

（三）信用環(huán)境差降低信貸支持力度

扶貧開發(fā)離不開金融機(jī)構(gòu)的大力支持，而金融支持需要有良好的信用環(huán)境。近年來，富川縣開展的信用村、信用戶評定活動在一定程度上使得農(nóng)民誠信觀念和信用意識有所提高，但部分地區(qū)農(nóng)村信用環(huán)境不盡如人意。這些問題在很大程度上增加了金融信貸風(fēng)險，影響了金融支農(nóng)的積極性、主動性。一是部分農(nóng)戶提供的信息不夠真實(shí)，違背了信用評價體系建設(shè)的初衷；二是農(nóng)戶信用檔案信息系統(tǒng)還不夠完善，缺少農(nóng)民其他收入信息，例如外出務(wù)工收入、經(jīng)商收入等，導(dǎo)致對農(nóng)戶的評分不夠準(zhǔn)確；三是農(nóng)村征信系統(tǒng)推廣緩慢，企業(yè)和個人征信系統(tǒng)尚未有效發(fā)揮在推進(jìn)農(nóng)村信用環(huán)境建設(shè)中的作用；四是農(nóng)戶個人信用意識淡薄，沒有對金融機(jī)構(gòu)貸款形成正確的認(rèn)識。

總之，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)很難準(zhǔn)確了解和掌握農(nóng)村企業(yè)及農(nóng)戶的資信狀況，從而給農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)防范風(fēng)險和債權(quán)維護(hù)帶來了困難。

（四）農(nóng)戶抵押缺失增大信貸獲取難度

農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，收益率相對較低，遭受自然災(zāi)害和意外事故的頻率高，風(fēng)險大。為轉(zhuǎn)移和分散“三農(nóng)”貸款的高風(fēng)險，當(dāng)前涉農(nóng)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)一般會將合法有效的抵押擔(dān)保作為必要的貸款條件。但是，根據(jù)現(xiàn)行擔(dān)保法律規(guī)定，農(nóng)村財產(chǎn)可作合法擔(dān)保物的很少，如集體土地抵押受限，私人房屋抵押難以實(shí)施，農(nóng)產(chǎn)品抵押難以達(dá)到防范農(nóng)貸風(fēng)險要求。同時當(dāng)前農(nóng)村抵押物交易、流轉(zhuǎn)體系建設(shè)滯后，并缺乏規(guī)范的價值評估和登記制度，導(dǎo)致部分能夠作為擔(dān)保的物品或權(quán)證，像農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)產(chǎn)品等流轉(zhuǎn)的對象、地域范圍受到諸多限制，抵押物處置困難，變現(xiàn)成本高，難以作為第二還款來源實(shí)現(xiàn)擔(dān)保清償作用。

由此便產(chǎn)生了農(nóng)戶大額資金需求與有效擔(dān)保難以提供之間的矛盾。一般的小額貸款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化發(fā)展的需要，但農(nóng)戶又不能提供有效的擔(dān)保。

政策建議

為了進(jìn)一步推動金融扶貧工作，加大金融扶貧支持力度，使得金融機(jī)構(gòu)能夠更好地為富川縣社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所服務(wù)，建議今后要不斷加強(qiáng)機(jī)制設(shè)計(jì)、風(fēng)險控制、金融供給以及金融政策等方面的工作。

（一）建立科學(xué)的獎懲考核機(jī)制

為進(jìn)一步深化干部規(guī)范化管理，激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部對扶貧開發(fā)工作的工作熱情和創(chuàng)新活力，推動基層組織建設(shè)，可將扶貧開發(fā)工作納入干部考核體系當(dāng)中。首先，建立嚴(yán)密的績效考核體系，增強(qiáng)績效考核的科學(xué)性。堅(jiān)持科學(xué)合理、簡便易行、客觀公正、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、民主公開、群眾公認(rèn)、定量與定性相結(jié)合的原則，確保村干部績效考核辦法科學(xué)規(guī)范，具有可操作性。其次，實(shí)行嚴(yán)格的考核管理機(jī)制，增強(qiáng)考核結(jié)果的公正性。采取“縣委定標(biāo)準(zhǔn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓實(shí)施、群眾強(qiáng)監(jiān)督”的標(biāo)準(zhǔn)化考評流程，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行嚴(yán)格的績效考核。最后，合理運(yùn)用績效考核結(jié)果，增強(qiáng)干部考核的嚴(yán)肅性。堅(jiān)持激勵與約束并重，全面加強(qiáng)績效考核結(jié)果的合理運(yùn)用。

（二）正確處理金融創(chuàng)新和風(fēng)險控制的關(guān)系

準(zhǔn)確地把握風(fēng)險控制與產(chǎn)品創(chuàng)新的關(guān)系，需要注意三個問題。第一，推出新產(chǎn)品時，要合理地進(jìn)行投資者的定位。因?yàn)椴煌a(chǎn)品的風(fēng)險不同，收益和風(fēng)險是對稱的，金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)創(chuàng)新產(chǎn)品的風(fēng)險程度來正確地確定投資者群體。第二，由于地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)條件不同，各區(qū)縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生產(chǎn)經(jīng)營類型有較大的差異，這就需要根據(jù)各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)進(jìn)行多樣創(chuàng)新。創(chuàng)新手段包括金融服務(wù)主體創(chuàng)新、金融產(chǎn)品創(chuàng)新和制度創(chuàng)新等。第三，加快對金融創(chuàng)新的前瞻性研究和對金融風(fēng)險的預(yù)警防范。在創(chuàng)新前，需要仔細(xì)研究創(chuàng)新的可行性和基礎(chǔ)是否牢固。此外，在創(chuàng)新過程中，要加大技術(shù)投入，多角度、多方法進(jìn)行創(chuàng)新，加大監(jiān)管力度，嚴(yán)格控制創(chuàng)新過程中的風(fēng)險。

（三）建立健全多層次金融扶貧供給體系

1.明確農(nóng)村信用社改革方向

作為支農(nóng)扶貧的主力軍，農(nóng)村信用社改革必須堅(jiān)持以服務(wù)“三農(nóng)”為方向。一是加大產(chǎn)權(quán)改革力度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，將農(nóng)村信用合作社改建成股份制性質(zhì)的農(nóng)村合作銀行或農(nóng)村商業(yè)銀行，實(shí)現(xiàn)商業(yè)化經(jīng)營；二是全面推行小額信貸、農(nóng)戶聯(lián)保的貸款制度，通過農(nóng)戶信用評級等方式強(qiáng)化風(fēng)險管理，引導(dǎo)資金流向農(nóng)村領(lǐng)域，充分發(fā)揮其金融扶貧功能；三是充分利用自身的信息優(yōu)勢，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村信用社布局，提高經(jīng)濟(jì)效益和資產(chǎn)質(zhì)量。

2.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)銀行業(yè)務(wù)整合

盡快扭轉(zhuǎn)商業(yè)銀行特別是中國農(nóng)業(yè)銀行近年來出現(xiàn)的“離農(nóng)”傾向，切實(shí)加大中國農(nóng)業(yè)銀行對富川縣農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支持力度。首先，充分利用農(nóng)村和城市兩個市場改善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，支持一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)類生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、高科技和農(nóng)業(yè)實(shí)用科技公司，扶植競爭力強(qiáng)的農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)的發(fā)展。其次，成立專項(xiàng)信貸資金，支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，貸款項(xiàng)目由政府擔(dān)保。最后，通過優(yōu)化內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，增加服務(wù)種類等措施，充分發(fā)揮信貸的杠桿作用，加大農(nóng)村信貸投放力度。

3.引導(dǎo)并規(guī)范民間金融

在我國正規(guī)金融體系尚未健全、現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)尚未惠及農(nóng)村地區(qū)的情況下，為農(nóng)村民間金融發(fā)展適度“松綁”，不失為一種現(xiàn)有條件下的次優(yōu)選擇。為此，一要積極鼓勵正常的農(nóng)村非正規(guī)活動，承認(rèn)其合法性。同時，嚴(yán)格限制和取締不正常的農(nóng)村非正規(guī)金融組織和活動；二要對具有一定規(guī)模和管理制度的農(nóng)村非正規(guī)金融組織，短期內(nèi)可限定其利率浮動范圍，長期內(nèi)則可以放開利率以自由浮動；三要積極進(jìn)行非正規(guī)金融替代品的開發(fā)和管理，引導(dǎo)農(nóng)村居民選擇新的投資渠道，開辦城鄉(xiāng)信托業(yè)務(wù)；四要廣泛宣傳和強(qiáng)調(diào)農(nóng)村非正規(guī)金融行為的合法性、契約性和擔(dān)保性。

4.完善農(nóng)業(yè)保險制度

農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)業(yè)經(jīng)營者減少損失的重要風(fēng)險分散制度。涉農(nóng)保險既包括對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營保險、對農(nóng)村居民財產(chǎn)人身保險，也包括對農(nóng)村金融組織開展存貸款業(yè)務(wù)的保險。通過建立農(nóng)業(yè)政策性保險組織或通過給予財政補(bǔ)貼引進(jìn)商業(yè)保險機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村開展保險業(yè)務(wù)，降低農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險。

發(fā)展農(nóng)業(yè)保險就是要增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體抵御因各種不可抗力所造成的風(fēng)險或損失的能力，分散農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)因開展此類信貸業(yè)務(wù)而引發(fā)的經(jīng)營風(fēng)險。為此，一要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務(wù)，把農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務(wù)從商業(yè)性保險業(yè)務(wù)中分離出來，政府按業(yè)務(wù)品種給予適當(dāng)?shù)谋ＹM(fèi)補(bǔ)貼或免交營業(yè)稅和一定比例的所得稅，以調(diào)動現(xiàn)有的商業(yè)保險公司開展農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務(wù)的積極性，使保險費(fèi)率降至農(nóng)戶可承受的范圍之內(nèi)；二要鼓勵商業(yè)保險公司通過經(jīng)營涉農(nóng)商業(yè)保險來彌補(bǔ)政策性保險可能產(chǎn)生的損失，比如，通過經(jīng)營涉農(nóng)財產(chǎn)保險和責(zé)任保險、農(nóng)民人身以外傷害保險來彌補(bǔ)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)可能產(chǎn)生的損失。

（四）切實(shí)推進(jìn)縣域金融政策創(chuàng)新

首先，從中央層面看，下放地方更多金融支配權(quán)。地方金融是地方經(jīng)濟(jì)的重要組成，相對于中央政府，地方政府在對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r和問題有較強(qiáng)的信息優(yōu)勢，賦予地方更多的宏觀調(diào)控權(quán)力，特別是一定的金融調(diào)控權(quán)對于促進(jìn)金融推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。但要注意的是，地方政府的金融調(diào)控權(quán)應(yīng)當(dāng)限定在創(chuàng)辦地方性金融機(jī)構(gòu)、發(fā)行地方財政擔(dān)保的金融債券的權(quán)力之內(nèi)。

其次，從地方層面看，需要地方政府在存款業(yè)務(wù)方面，特別是財政專項(xiàng)資金存款業(yè)務(wù)上能繼續(xù)給予大力支持與幫助。比如工商銀行富川支行在財政統(tǒng)發(fā)工資方面的存款亟待增加，給予一定額度的財政統(tǒng)發(fā)工資代理及財政性存款份額的支持，對增加該行信貸資金來源、增強(qiáng)信貸投入能力、支持該行做大存款貸款總量有重大意義。最后，從中央和地方結(jié)合看，理順中央政府和地方政府之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)政策合作，保證中央和地方的扶貧政策的一致性和連續(xù)性對于金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展、經(jīng)營管理具有重要推動作用。比如，對農(nóng)行富川支行來說，由于2011年10月份以來因政策原因暫停了婦女就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧貼息貸款的發(fā)放，貼息金額自2011年2季度開始一直沒有補(bǔ)貼到位，到2012年7月該行上報的貼息金額達(dá)360萬元沒有得到貼息。因?yàn)榉鲐氋N息貸款政策沒有延續(xù)，影響了該行扶貧貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展。建議對金融扶貧貸款資金給予優(yōu)惠政策，在存款準(zhǔn)備金、利稅方面制定專項(xiàng)政策，突出金融扶貧工作的重要性；對郵政儲蓄銀行富川支行來說，建議地方政府將其作為中央、自治區(qū)轉(zhuǎn)移支付的扶貧項(xiàng)目的代理行，以便該行更好地發(fā)揮支農(nóng)作用；對農(nóng)村信用合作聯(lián)社來說，建議適時適當(dāng)調(diào)整信貸監(jiān)管，對支農(nóng)貸款放寬貸款政策，放寬貸款規(guī)模，根據(jù)農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營情況，及時有效地向農(nóng)戶提供資金。

（五）大力推廣互助金組織項(xiàng)目

貧困村互助資金組織建設(shè)項(xiàng)目符合國家、自治區(qū)以及富川縣的發(fā)展規(guī)劃。目前，互助金已經(jīng)在富川縣取得了初步的成效，應(yīng)該及時總結(jié)寶貴經(jīng)驗(yàn)，為下一步大力推廣起到重要指導(dǎo)作用。

首先，正確認(rèn)識互助金作用。大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)在滿足低收入群體融資需求方面的局限性日益凸顯。一是商業(yè)銀行追求利潤的本質(zhì)使商業(yè)銀行有遠(yuǎn)離農(nóng)村的內(nèi)在動力，從而無法滿足低收入群體扶貧資金的需求；二是政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍是特定的，并沒有針對低收入群體；三是農(nóng)村信用社隨著自身改革的推進(jìn)，也呈現(xiàn)出“離農(nóng)脫農(nóng)”的趨勢。針對以上不足，農(nóng)村互助金和其他金融機(jī)構(gòu)相比在金融扶貧方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢。第一，互助資金的使用在組織內(nèi)實(shí)現(xiàn)了盈缺調(diào)配，既不會出現(xiàn)資金流向問題，又降低了低收入群體的資金使用成本；第二，參與組織的農(nóng)民之間有地緣、人緣和血緣等先天特征，為消除信息不對稱提供了天然的監(jiān)督機(jī)制，降低了違約風(fēng)險，提高了資金使用效率；第三，互助資金可以形成良性循環(huán)，互助金不是一次性補(bǔ)償，是可以循環(huán)往復(fù)使用的，而且隨著貧困戶通過互助金提高自身收入的同時還可以增加互助金，從而幫助更多的貧困戶，增加扶貧受眾，提高扶貧力度，形成良性循環(huán)。

其次，合理拓寬資金使用范圍。針對資本金少與試點(diǎn)村貧困農(nóng)戶多的矛盾問題，可采取兩種辦法解決。一種是加大財政注入資本金，通過政府行政手段號召社會給予資金捐贈；另一種是進(jìn)行政策調(diào)整，在行政村中選擇某個或幾個自然村作為試點(diǎn)范圍建立互助社，使有限的資金覆蓋合理的區(qū)域范圍，集中力量辦大事，堅(jiān)持循序漸進(jìn)的方式逐步擴(kuò)大互助金的使用范圍。

最后，加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員專業(yè)培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包括思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)。思想上，牢牢樹立法律意識，增強(qiáng)工作責(zé)任心，必須認(rèn)識到互助金對于本縣扶貧工作的重要意義；業(yè)務(wù)上，要在管理人員的業(yè)務(wù)水平培訓(xùn)方面下大工夫，堅(jiān)持短期培訓(xùn)與長期培訓(xùn)相結(jié)合、脫產(chǎn)學(xué)習(xí)與在崗實(shí)習(xí)相結(jié)合、培養(yǎng)出合格的能勝任工作的業(yè)務(wù)人員。還可與高校建立合作互助關(guān)系，互助社作為高校教學(xué)實(shí)踐基地，高校為互助社提供專門培訓(xùn)，雙方達(dá)到共贏。