我國環(huán)境基本法中基本原則的立法探析*

李摯萍 葉媛博

(中山大學法學院，廣東 廣州 510275)

我國環(huán)境基本法中基本原則的立法探析*

李摯萍 葉媛博

(中山大學法學院，廣東 廣州 510275)

環(huán)境法基本原則對環(huán)境法體系建設和司法實踐具有重要的指導作用。我國環(huán)境法基本原則是學者在參考和借鑒國際環(huán)境法基本原則的基礎上，結合我國環(huán)境保護立法歸納概括得出的。由于沒有較高位階的立法規(guī)定，現(xiàn)行環(huán)境法基本原則存在表述不一致、內(nèi)容不確定、無法充分體現(xiàn)環(huán)境法價值理念等缺陷?？v觀外國環(huán)境基本法大都有環(huán)境法基本原則的專門規(guī)定。在全球環(huán)境法形成的大趨勢下，環(huán)境法基本原則的內(nèi)容也呈現(xiàn)出明顯的趨同性；而不同的法律文化和環(huán)境法治背景又使得各國環(huán)境法基本原則立法技術極具個性化。目前，具有我國環(huán)境基本法地位的《環(huán)境保護法》正面臨修改，利用這一契機，在學習和借鑒外國環(huán)境法基本原則的基礎上通過立法明確我國環(huán)境法基本原則是環(huán)境基本法修改的重要任務之一。

基本原則 環(huán)境基本法 立法技術

環(huán)境基本法是體現(xiàn)一國環(huán)境保護立法中最根本的目標、理念、原則和制度的綜合性法律。對各國(地區(qū))的環(huán)境基本法進行比較研究可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境基本法的立法內(nèi)容一般包括環(huán)境保護的范圍、政策目標、一般原則以及各級政府的責任和具體制度。其中，環(huán)境保護的一般原則(基本原則)一方面反映了環(huán)境法的立法目的和環(huán)境保護思想；另一方面具體指導環(huán)境法律制度和規(guī)范的確立與實施，在環(huán)境法體系中起著承上起下的重要作用。

我國1979年《環(huán)境保護法》(試行)和1989年的《環(huán)境保護法》在環(huán)境法體系中應該具有基本法的地位，但是在實踐中卻沒有基本法之實。兩部《環(huán)境保護法》中，總則部分主要包括環(huán)境保護的目標、對象和其他方針政策，均沒有環(huán)境保護原則的專門規(guī)定。1979年《環(huán)境保護法》(試行)總則部分第4條規(guī)定的32字方針的內(nèi)容與環(huán)境保護原則似乎最為接近，但更多意義上只是口號式的政策性語言，例如“化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境”。而1989年《環(huán)境保護法》徹底放棄了對環(huán)境法基本原則進行專門規(guī)定，只在總則部分第4、5、6條增加了國家環(huán)境規(guī)劃、單位和個人的環(huán)境保護義務以及國家鼓勵環(huán)境科學技術發(fā)展的原則性規(guī)定?！董h(huán)境保護法》對環(huán)境法基本原則的忽視主要是由我國環(huán)境法治發(fā)展階段所決定的。縱觀外國環(huán)境基本法，其立法時機通常滯后于單行環(huán)境資源保護法律法規(guī)，[1]因此在環(huán)境基本法立法之時已經(jīng)形成較為成熟和穩(wěn)定的環(huán)境保護理念和制度，能夠用環(huán)境法基本原則的形式加以表現(xiàn)。1979年我國環(huán)境法治基本處于初始階段。1989年雖然環(huán)境保護單行立法得到了一定的發(fā)展，但環(huán)境保護立法體系遠未達到相對完善的程度。在這種情況下制定的《環(huán)境保護法》，自然難以總結歸納出成熟的環(huán)境法基本原則。當前，我國《環(huán)境保護法》正面臨修改，在環(huán)境保護理念基本統(tǒng)一、環(huán)境保護法體系相對完善的大環(huán)境下，應當抓住這次機遇，在我國環(huán)境基本法中確立環(huán)境法的基本原則。

一、環(huán)境基本法確立基本原則的必要性

部門法基本原則通常是具有根本性和普遍性的法律規(guī)則，是我國部門法理論研究的重要內(nèi)容之一。一般而言，基本原則的法律確認分為直接確認和間接確認兩種方式。直接確認是以立法明文規(guī)定基本原則，通常規(guī)定在部門基本法的總則部分，如我國《民法通則》所確立的民法基本原則；間接確認是指由一個或幾個具體的法律條文間接反映出原則的內(nèi)容，繼而通過總結歸納提練出基本原則。[2]P86-87這些反映基本原則的條文既包括基本法，也包括單行立法或政策性法規(guī)、規(guī)章等。我國現(xiàn)行環(huán)境法基本原則的法律確認基本屬于間接確認，是在參考和借鑒國際環(huán)境法基本原則的基礎上，結合我國環(huán)境保護立法，由學者歸納概括出來的。一般而言，主要包括以下幾項原則：環(huán)境保護與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展原則(又稱為協(xié)調(diào)發(fā)展原則)；預防為主、防治結合、綜合治理原則；環(huán)境資源的開發(fā)、利用和保護、改善相結合原則；環(huán)境責任原則；環(huán)境民主原則。[3]P100-123經(jīng)過環(huán)境法學者多年的完善和提練，我國環(huán)境法基本原則已經(jīng)相對確立，出現(xiàn)在各類環(huán)境法教材和書籍中。然而，由于沒有明確的立法規(guī)定，這些通過間接方式確立的現(xiàn)行環(huán)境法基本原則仍然存在一些難以解決的問題：

第一，原則的表述不一致，內(nèi)容缺乏確定性。由于體現(xiàn)環(huán)境法基本原則的法律規(guī)范分布較為零散、法律位階不高，因此對原則的總結歸納具有較大的任意性。學者們雖然對一些原則的內(nèi)容基本達成一致，但對原則的表述和解釋各有不同。以環(huán)境責任原則為例，我國1979年《環(huán)境保護法(試行)》的第6條曾規(guī)定了“誰污染誰治理”原則；1990年《國務院關于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》中規(guī)定了“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復、誰利用誰補償”的方針；1996年《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》中又規(guī)定了“污染者付費、利用者補償、開發(fā)者保護、破壞者恢復”的二十字方針。在1989年的《環(huán)境保護法》和各單行法中，亦有關于企業(yè)、政府在環(huán)境開發(fā)、利用、保護中的責任的具體規(guī)定。對于這一系列立法規(guī)范，“環(huán)境責任”固然能夠綜合概括“誰污染誰負擔”、“誰開發(fā)誰保護”、“誰破壞誰恢復”、“誰利用誰補償”等一系列責任。然而，“環(huán)境責任原則”這一表述本身是否具有法律規(guī)范性值得商榷。實踐中，有學者用環(huán)境資源有償使用原則；[4]P97-102損害環(huán)境者付費原則；[5]P 83-87開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理[6]91-96等體現(xiàn)單個方面的環(huán)境法上責任的原則代替環(huán)境責任原則，作為環(huán)境法基本原則之一。原則的確定性是其普遍適用的基礎，原則表述的不統(tǒng)一直接影響到對原則內(nèi)涵的理解，進而影響到原則的適用。

第二，原則的內(nèi)容局限于現(xiàn)有法律框架，缺乏前瞻性。我國環(huán)境法的基本原則，自20世紀70年代末開始研究，90年代學界基本達成一致的觀點。[7]P144-155近二十年來，環(huán)境法處在從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的快速轉(zhuǎn)變之中，新形勢、新問題、新挑戰(zhàn)需要具有靈活性、前瞻性、預見性的原則指導環(huán)境保護立法和司法。反觀現(xiàn)行的環(huán)境法基本原則，由于局限于對現(xiàn)有的環(huán)境法律法規(guī)的總結歸納，忽視了原則應當具有的寬度和彈性，無法對環(huán)境保護工作產(chǎn)生持續(xù)而長遠的影響。盡管從現(xiàn)有立法框架中需找有關原則的法規(guī)能夠作為宣示原則分量的例證，但“法律原則并不必然源于某些立法機關或者法院的特定的決定，而是源于在相當長時間里形成的一種公共正當意識。原則的持續(xù)力量，來源于這種意識的保持”。[8]P64-65因此，原則的確立不應當有任何框架式的限制，而是從環(huán)境法治中自然形成的一系列思想理論和規(guī)則中尋找原則的身影。有學者已經(jīng)意識到了這一點，認為鑒于我國目前所面臨的嚴峻環(huán)境形勢，應當果斷跳出現(xiàn)有立法框架，從理論上對環(huán)境法基本原則進行新的變革，如將協(xié)調(diào)發(fā)展原則轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境優(yōu)先原則，預防為主、防治結合原則轉(zhuǎn)變?yōu)轱L險防范原則。[9]將物種平等原則、代際公平原則也納入環(huán)境法基本原則中。[10]P33-37

第三，原則的“工具性”強，未能充分體現(xiàn)出環(huán)境法的價值理念?！胺稍瓌t是規(guī)則和價值觀念的會合點”。[11]P54法律原則與法律規(guī)則的區(qū)別之一就在于原則具有的深度和分量，即明顯的道德和價值判斷。環(huán)境法經(jīng)過近三十年的迅速發(fā)展，已經(jīng)形成了包括可持續(xù)發(fā)展觀、環(huán)境權理論、環(huán)境公平、生態(tài)價值和生物多樣性等在內(nèi)的一系列獨特的環(huán)境法理論。國外環(huán)境法的基本原則通常規(guī)定在環(huán)境基本法的總則部分，直接反映本國環(huán)境保護的基本理念，具有明確的價值取向。如莫桑比克1997年《環(huán)境保護法》規(guī)定：“環(huán)境管理以基本原則為基礎，基本原則派生于所有公民擁有一個生態(tài)平衡、有益于身心健康、幸福的環(huán)境的權利?；驹瓌t包括：合理使用原則；維持傳統(tǒng)環(huán)境保護方法原則；風險預防原則；環(huán)境優(yōu)先原則；系統(tǒng)管理原則；公眾參與原則；環(huán)境公平原則；污染者負擔原則；國際合作原則?！崩葋?003年《環(huán)境保護與管理法》第4條規(guī)定了可持續(xù)發(fā)展原則；風險預防原則；污染者負擔原則；代內(nèi)公平原則；公眾參與原則；國際合作管理原則。我國環(huán)境法基本原則取之于環(huán)境保護法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件之中，帶有較明顯的規(guī)范性特征，“工具性”強而“價值性”弱。除協(xié)調(diào)發(fā)展原則與可持續(xù)發(fā)展觀中環(huán)境與發(fā)展一體化原則相關外，其余原則均未能體現(xiàn)出代內(nèi)公平、代際公平等可持續(xù)發(fā)展的理念，以及保護公民環(huán)境權、尊重自然環(huán)境內(nèi)在價值等理念。

不具備確定性、前瞻性和價值性的環(huán)境法基本原則缺乏法律適用性和司法指導功能?！凹措y以幫助法官進行司法解釋和法律推理，也難以彌補法律規(guī)則不足的制定法在司法實踐中的缺陷”。[12]在《環(huán)境保護法》修改中，以立法形式選擇確立適宜的環(huán)境法基本原則，能夠有效解決以上問題。

其一，在環(huán)境基本法中確立基本原則符合我國大陸法系的立法特征。不同于英美法系國家，我國法官不能在司法活動中通過判例形成一些適用于環(huán)境司法的普通法原則。法律解釋也很難形成具有“更高級的法律”[13]P13特征的部門法基本原則。從發(fā)展較為成熟的其他部門法來看，立法是確立法律原則一貫為之的形式。①1989年《環(huán)境保護法》實施以來的三十幾年，正是我國環(huán)境法迅速發(fā)展的時期，新的立法不斷出現(xiàn)，至2008年已制定9部環(huán)境保護方面的法律，17部資源節(jié)約和保護方面的法律。出臺了與環(huán)境和資源保護相關的行政法規(guī)50余件，地方性法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章660余項，國家標準800多項。締結或參加了30多項國際環(huán)境與資源保護條約。②如此龐雜的環(huán)境法體系確立基本原則幾乎呼之欲出，只需要借助《環(huán)境保護法》修改的有利時機為之。

其二，環(huán)境問題的復雜性和多變性需要明確的基本原則指導和協(xié)調(diào)環(huán)境立法、司法活動。與其他法律部門不同，保護自然生態(tài)環(huán)境是環(huán)境法的目的之一。人類的科學技術在不斷進步，對自然環(huán)境的認識和改造也在逐步深化。伴隨著人類這一發(fā)展進程的，是不斷面對的人與自然之間新的問題和挑戰(zhàn)?！胺稍瓌t是可以作為規(guī)則的基礎或本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準則”?！八粫A先設定任何的、具體的事實狀態(tài)，沒有規(guī)定具體的權利和義務，更沒有規(guī)定的法律后果。但是，它指導和協(xié)調(diào)著全部社會關系或某一領域的社會關系的法律調(diào)整機制”。[14]P390-391環(huán)境問題的多變性與環(huán)境法確定性之間的矛盾亟需相對靈活而富有理性依據(jù)的環(huán)境法基本原則來彌補。目前，我國處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，嚴峻的環(huán)境污染狀況、有限的環(huán)境司法實踐以及接連出現(xiàn)的新的環(huán)境問題亟需能夠凌駕于環(huán)境法律法規(guī)之上的環(huán)境法基本原則的指導和協(xié)調(diào)。

其三，在環(huán)境基本法中確立基本原則符合國際趨勢。從國際環(huán)境法來看，基本原則是國際環(huán)境法的基礎性原理和一般規(guī)則，對各類國際環(huán)境條約的簽訂、國際環(huán)境糾紛案件的處理都具有國際法上的約束力。[15]P94-96環(huán)境問題的全球化使得各國需要在國際環(huán)境法平臺上開展各層面的合作。對國際環(huán)境法原則的理解和適用有助于我國在參與國際環(huán)境事務中掌握主動權。從其他國家環(huán)境基本法立法來看，早期的環(huán)境基本法對于環(huán)境保護原則或者沒有規(guī)定、或者缺乏明確、系統(tǒng)的規(guī)定。瑞典1969年《環(huán)境保護法》作為最早的環(huán)境基本法，主要規(guī)定了以許可證為中心的環(huán)境管理制度和機構，沒有抽象的環(huán)境保護目標和條款等規(guī)定。20世紀80年代后期以來，隨著環(huán)境法的迅速發(fā)展，出現(xiàn)了各國共同認可的原則，如預防原則、污染者負擔原則、協(xié)調(diào)發(fā)展原則等。90年代初各國環(huán)境基本法立法達到高潮，多數(shù)國家的環(huán)境基本法中都專門規(guī)定了基本原則。

綜上分析，現(xiàn)有環(huán)境法基本原則存在的種種爭議和問題，以及我國環(huán)境法治發(fā)展對基本原則的現(xiàn)實需求，共同呼喚由較高位階的法律明文規(guī)定我國環(huán)境法基本原則。在新修訂的《環(huán)境保護法》中加入基本原則已是大勢所趨。

二、外國環(huán)境法基本原則的立法實踐

外國環(huán)境法基本原則的立法與其國內(nèi)的法治背景、發(fā)展狀況、價值觀念緊密相關。對外國環(huán)境法基本原則立法的基礎、內(nèi)容和立法技術的比較研究，可以看出外國環(huán)境法基本原則立法之趨勢，為我國環(huán)境法基本原則立法提供參考和借鑒。

(一)外國環(huán)境法基本原則立法概況

20世紀90年代后期，環(huán)境法基本原則出現(xiàn)了體系化、多元化的趨勢，在國際社會共同認可的一些傳統(tǒng)原則的基礎上形成了許多新的原則。其中歐盟及其成員國的環(huán)境法基本原則立法尤其值得關注。1986年歐洲共同體憲法性條約《單一歐洲法》以及其后修訂的歐盟憲法性條約逐步明確了歐盟環(huán)境法原則的框架?！稓W洲共同體條約》對歐盟環(huán)境法的原則做了具體規(guī)定，包括可持續(xù)發(fā)展原則、預防原則、污染者負擔原則、高水平原則、一體化原則、源頭控制原則、公眾參與原則、國際合作原則、風險防范原則等。③在其影響下，保加利亞、芬蘭、斯諾文尼亞、法國、瑞典等國家的環(huán)境基本法或環(huán)境法典中均立法規(guī)定了環(huán)境法基本原則。

普通法系的美國、英國、澳大利亞、加拿大等國家秉承其一貫的傳統(tǒng)，崇尚從判例和經(jīng)驗中歸納適用于司法的一般原則，并不提倡在法律條文中規(guī)定高出一般規(guī)則效力的法律原則。加拿大《環(huán)境保護法》、美國《國家環(huán)境政策法》中包含預防原則、污染者負擔原則、風險預防原則、環(huán)境公平原則的內(nèi)容，但沒有具體的原則立法。

發(fā)展中國家的環(huán)境基本法立法為21世紀初環(huán)境法發(fā)展翻開了新的篇章。在國際社會的影響和本國實踐的推動下形成了各具特色的環(huán)境法原則。如南非、納米比亞、津巴布韋等非洲國家的《環(huán)境管理法》以國家環(huán)境管理為核心，規(guī)定了完善的環(huán)境管理原則，如“所有的環(huán)境要素都是相互關聯(lián)的，必須采取綜合化、系統(tǒng)化的環(huán)境管理措施以及最佳環(huán)境實踐方法”、④“環(huán)境管理必須首先考慮民眾的需求”。⑤墨西哥《生態(tài)平衡和環(huán)境保護基本法》以生態(tài)平衡和生態(tài)完整性為核心，在基本原則中強調(diào)人與自然相處應有的價值觀和行為模式。如“應當采取最佳的、可持續(xù)的、與生態(tài)環(huán)境和環(huán)境要素的平衡和完整性相一致的生產(chǎn)方式”、“(當代人)生態(tài)平衡的責任包括兩個方面，一是保護當前的環(huán)境，二是不影響后代人生活的環(huán)境質(zhì)量”。

(二)外國環(huán)境法基本原則立法之基礎

“法律判斷是一種價值判斷，故每一條法律規(guī)范都蘊含著一定的價值觀念，而這些存在于具體規(guī)范之后的價值觀念之上，又存在著其必須服從和貫徹的某種更為抽象、位階更高的價值觀念，直至法律的終極價值目標，即法律所追求的社會公平正義”。[16]秩序、公平、正義、自由、效率等傳統(tǒng)的法律價值與環(huán)境法的特點相結合，形成了可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境權、非人類中心主義等環(huán)境法獨特的價值理念。各國面臨環(huán)境問題的共同性和環(huán)境科學技術的普世性使得這一系列的環(huán)境價值理念得到國際社會的一致認可，共同構成了環(huán)境法基本原則的理論基礎。

第一，可持續(xù)發(fā)展觀——基本原則的目標基礎。發(fā)展是人類追求的終極目標，可持續(xù)發(fā)展的思想是近代以來人類社會在不斷思考如何平衡發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系的過程中逐漸形成的。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、《21世紀議程》將可持續(xù)發(fā)展作為國際環(huán)境法的一項基本原則，在全球范圍內(nèi)取得了廣泛共識。瑞典、加拿大、澳大利亞等國的環(huán)境基本法將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境法的立法目的；日本環(huán)境基本法將可持續(xù)發(fā)展觀作為環(huán)境保護的基本理念；澳大利亞、保加利亞、阿富汗等國將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境法基本原則。無論以何種立法形式出現(xiàn)，作為環(huán)境法的終極目標的可持續(xù)發(fā)展觀指引著各國環(huán)境法律體系和環(huán)境法基本原則的形成與發(fā)展。隨著可持續(xù)發(fā)展觀的適用，其內(nèi)涵也不斷演進和擴展，基本形成了包括代內(nèi)公平、代際公平、可持續(xù)利用、環(huán)境和發(fā)展一體化在內(nèi)的一系列國際環(huán)境法原則，[17]P140-204并反映在各國國內(nèi)環(huán)境法基本原則中。如環(huán)境污染防治、環(huán)境污染修復、持續(xù)利用資源等原則體現(xiàn)了代際公平的思想；婦女、兒童、少數(shù)人(如少數(shù)民族和土著族)等不同主體平等享有環(huán)境權益、使用環(huán)境資源者應當承擔相應責任等原則體現(xiàn)了代內(nèi)公平的思想；合理地使用自然資源原則、采用可得最佳生產(chǎn)技術原則、循環(huán)利用原則體現(xiàn)了可持續(xù)利用的思想；環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境系統(tǒng)綜合化管理、跨部門環(huán)境合作等原則體現(xiàn)了環(huán)境與發(fā)展一體化的思想。

第二，公民環(huán)境權理論——基本原則的權利基礎。環(huán)境權的理念和運動主要發(fā)端于美國、日本、歐洲等工業(yè)發(fā)達國家和地區(qū)，并在20世紀70年代和90年代形成了兩次理念研究和立法的高潮。國際法將環(huán)境權與和平權、自決權共同作為第三代人權，統(tǒng)稱為社會權。[18]國內(nèi)法則將公民環(huán)境權定義為公民享有安全的、滿意的、健康的環(huán)境的權利。至2000年，世界已有40多個國家的憲法或立法文件中規(guī)定了環(huán)境權。[19]P24關于環(huán)境權的內(nèi)容，目前學術界尚無定論。一般認為，環(huán)境權包括實體上的權利和程序上的權利，如清潔空氣權、清潔水權、景觀權、通風權，以及環(huán)境知情權、決策權等。環(huán)境權是環(huán)境法基本原則的權利基礎。莫桑比克1997年《環(huán)境基本法》規(guī)定：“環(huán)境管理的基本原則派生于所有公民擁有一個生態(tài)平衡，有益于健康、身心幸福的環(huán)境的權利”。除此之外，其他一些國家的環(huán)境法基本原則也從實體權和程序權兩個方面體現(xiàn)了環(huán)境權理論。如墨西哥環(huán)境法基本原則第12條規(guī)定：“任何人都有權享受有利于自身發(fā)展、健康和福利的良好環(huán)境，本法規(guī)定的職能部門應當采取必要措施保護這一權利?！碧股Ｄ醽啳h(huán)境法基本原則第1條、第2條規(guī)定“享有干凈、安全、健康環(huán)境的權利”、“采取措施對抗侵犯自己環(huán)境權的權利”。蒙古環(huán)境法基本原則第4條：“公眾應當參與有關環(huán)境保護和自然資源使用的活動和決策”。保加利亞環(huán)境法基本原則第4條：“有關環(huán)境保護的決策應當保證公眾參與及信息公開”等。

第三，人類中心主義的發(fā)展與超越——基本原則的倫理基礎。人類中心主義認為人類是生物圈的中心，具有內(nèi)在價值，是唯一的倫理主體和道德代理人，其地位優(yōu)越于其他物種。人類中心主義建立在尊重“人的權利”的基礎之上，認為立法的指導思想應當是最大化人類的利益，對于非人類文化的保持取決于這種文化是否對人類有利。[20]P25長期以來，人類中心主義是包括環(huán)境法在內(nèi)的法律法規(guī)制定的倫理基礎。然而，人類中心主義不足以解決人類與非人類的環(huán)境之間的關系，人類面臨的環(huán)境危機正說明了傳統(tǒng)的調(diào)整人際關系的倫理不適用于自然與人類的關系，環(huán)境法需要新的倫理觀，這關系到未來環(huán)境法的發(fā)展。[21]“道德關懷的多元化”[22]P115-132被認為是新的環(huán)境倫理話語形成的哲學基礎。動物解放論、生物中心論、土地倫理等一系列新的環(huán)境倫理思想是對傳統(tǒng)的人類中心主義的發(fā)展和超越。盡管他們尚不能完全取代人類中心主義在法律哲學中的地位，但其作為一種“倫理沖動”已經(jīng)切實影響到了環(huán)境立法，[22]P7-10作為對人類中心主義思想的補充成為各國環(huán)境法基本原則的倫理基礎。外國環(huán)境法基本原則中維持、發(fā)展和保護現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)、保護生物多樣性、環(huán)境優(yōu)先、風險預防等原則都體現(xiàn)了非人類中心主義的倫理學思想。

(三)外國環(huán)境法基本原則立法之內(nèi)容

第一，原則內(nèi)容的分類。外國環(huán)境法基本原則的內(nèi)容龐雜，按照原則反映的對象不同，可以將外國環(huán)境法基本原則立法的內(nèi)容歸納為價值性原則和工具性原則兩類。價值性原則是指具有直接價值判斷的原則，又可分為體現(xiàn)人的價值的原則和體現(xiàn)生態(tài)的價值的原則。工具性原則是具有技術性、實用性、操作性的原則，通常是立法對環(huán)境保護和環(huán)境管理實踐中技術性規(guī)范的總結，又可分為有關技術性原則和制度性原則。在價值——原則——具體制度的鏈條中，價值性原則顯然偏向于環(huán)境法的價值目標，而工具性原則與環(huán)境保護的具體制度更為接近。(1)價值性原則。體現(xiàn)人的價值的原則主要包括：代內(nèi)公平原則；代際公平原則；人類享有健康、安全的環(huán)境原則；根除貧困原則。體現(xiàn)生態(tài)的價值的原則主要包括：可持續(xù)發(fā)展原則；協(xié)調(diào)發(fā)展原則；保存生物多樣性原則；環(huán)境優(yōu)先原則；尊重自然價值原則和生態(tài)完整性原則。(2)工具性原則。按照原則具體化程度的不同，工具性原則又可分為技術性原則和制度性原則。技術性原則的出現(xiàn)和發(fā)展與人類知識水平和對環(huán)境的認識程度直接相關，通常是環(huán)境科學、經(jīng)濟學、社會學等學科中有關環(huán)境保護的理論總結，用于指導建立具體環(huán)境保護制度。主要包括最低污染標準原則、成本——效益分析原則、廢物減量化原則、謹慎利用原則、污染預防原則、風險預防原則、公眾參與原則、合作原則、系統(tǒng)管理原則、污染者負擔原則。制度性原則更具有規(guī)范性和操作性，通常是將環(huán)境法中某項行之有效的制度確立為環(huán)境法原則。主要包括環(huán)境影響評價原則、環(huán)境規(guī)劃原則和環(huán)境修復原則。

第二，原則多元化趨勢。基本原則所涉及范圍的廣泛和精細是外國環(huán)境法基本原則發(fā)展的趨勢之一。20世紀90年代以來的環(huán)境基本法通常規(guī)定了十幾項、二十幾項基本原則。如俄羅斯《聯(lián)邦環(huán)境保護法》規(guī)定了23項原則，墨西哥《生態(tài)平衡和環(huán)境保護基本法》規(guī)定了20項原則，瑞典《環(huán)境法典》規(guī)定了10項原則。涉及領域包括環(huán)境與發(fā)展關系、環(huán)境保護方式、責任分配、公眾環(huán)境權利、生態(tài)平衡保持、生物多樣性保護、物質(zhì)循環(huán)利用、經(jīng)濟刺激機制、國際合作等價值性和工具性原則。原則的多元化趨勢體現(xiàn)了環(huán)境保護領域的擴展。

第三，原則規(guī)則化趨勢。法律原則一般認為是高度抽象的指導性條文，主要對其他條文的解釋和適用起到指導作用，當法律規(guī)則出現(xiàn)漏洞或空白時，通過適當?shù)某绦蚝秃侠淼慕忉?，作為補充法律規(guī)則的補充依據(jù)。20世紀90年代以來，環(huán)境法基本原則的內(nèi)容越來越具體，可以直接適用于規(guī)范社會活動和管理活動。部分國家甚至將具體的環(huán)境保護制度也作為環(huán)境法的基本原則，如格魯吉亞1996年《環(huán)境保護法》第5條“環(huán)境保護基本原則”第10項“環(huán)境影響評價原則”、老撾1999年《環(huán)境保護法》第5條“環(huán)境保護基本原則”第2項“環(huán)境規(guī)劃原則”。原則的規(guī)則化、具體化顯現(xiàn)出立法者強調(diào)某些原則或制度的重要性并希望其意圖被準確理解、表達和執(zhí)行。

第四，原則共有化趨勢。包括可持續(xù)發(fā)展、預防原則、污染者負擔、公眾參與、風險預防在內(nèi)的一些原則是外國環(huán)境法基本原則中的共有原則。這些原則的起源各不相同，但都經(jīng)歷了“國際化”的發(fā)展階段。如可持續(xù)發(fā)展原則由世界環(huán)境與發(fā)展委員會在1987年的報告《我們共同的未來》中首次提出；預防原則最初是為了防止環(huán)境損害發(fā)展，適用于國內(nèi)環(huán)境法的一項原則；[2]P475-476污染者負擔原則是國際經(jīng)濟與合作組織(OECD)為了控制成本平衡，防止國際貿(mào)易扭曲于1972年提出；⑥公眾參與原則經(jīng)過里約環(huán)境會議等幾次重要國際環(huán)境會議的確認和各類國際環(huán)境公約、宣言的反復使用，逐漸被各國了解和接受，最終成為環(huán)境法的基本原則?；驹瓌t共有化趨勢是全球環(huán)境法形成的特征之一，根本原因在于原則背后的環(huán)境法價值理念得到了國際社會的一致認可。

(四)外國環(huán)境法基本原則的立法技術

立法技術是用來完整、確切的表達立法內(nèi)容的法律技術，立法技術包括立法精神、法律語言、邏輯銜接、立法體系等內(nèi)容。外國環(huán)境法基本原則通常規(guī)定在環(huán)境基本法中，但立法形式和立法語言有所不同。

第一，在立法形式方面，從原則整體立法來看，外國環(huán)境法基本原則立法可以分為集中式規(guī)定和分散式規(guī)定兩種，集中式規(guī)定是在總則部分以單一條文或者單獨一節(jié)規(guī)定基本原則，每項原則單獨為一款或者一項。多數(shù)國家采用集中式規(guī)定的方法，如法國、瑞典、保加利亞、羅馬尼亞等。分散式規(guī)定是將原則分散在總則的不同條文中，甚至分散在總則之外的條文中。日本、韓國、越南、尼泊爾等國家采用了這種立法形式。

第二，在立法語言方面，可分為抽象式和具體式立法。有些國家環(huán)境基本法中基本原則的表述較為抽象，即以一個名詞短語表達一項原則，如羅馬尼亞1995年《環(huán)境保護法》第3條抽象地規(guī)定了10項環(huán)境法基本原則：“風險預防；保護生物多樣性；污染者負擔；嚴重污染公共健康的污染物優(yōu)先移除；建立國家綜合監(jiān)測系統(tǒng)；可持續(xù)利用；維持提高環(huán)境質(zhì)量；環(huán)保組織NGO和公眾參與決策和實施；為保護環(huán)境質(zhì)量建立國際合作”。大多數(shù)國家的環(huán)境法基本原則立法表述較為具體。有些以一段話描述一項原則，如津巴布韋2005年《環(huán)境管理法》基本原則第1項“系統(tǒng)化管理原則”表述為：“因為環(huán)境要素具有相關性，所以環(huán)境管理必須采用系統(tǒng)化、綜合性的手段選擇可行的措施”；有些以短語+句子的形式表述一項原則。如格魯吉亞1996年《環(huán)境保護法》基本原則第1項：“風險預防原則：在規(guī)劃或?qū)嵤┮?guī)劃的過程中，行為主體應當采取適當?shù)拇胧┙档突蚍乐箤θ梭w健康和環(huán)境不利的負面影響?！?/p>

三、我國環(huán)境基本法中基本原則的立法建議

“原則不是被應用于自然界和人類歷史，而是從它們中抽象出來的；不是自然界和人類去適應原則，而是原則只有在符合自然界和歷史的情況下才是正確的”。[23]P373我國環(huán)境基本法基本原則的確立，一方面應當考慮我國現(xiàn)階段的自然環(huán)境狀況、社會法治背景和環(huán)境法實踐，另一方面應當反映當前人類社會先進的環(huán)境保護理念和價值觀，學習和吸收外國環(huán)境法基本原則的立法經(jīng)驗。

(一)關于確立立法精神的建議

環(huán)境法基本原則立法應當遵循一定的立法精神或立法原則。

第一，確保環(huán)境法基本原則在環(huán)境法體系中的最高法律位階。我國尚沒有編纂環(huán)境法典的立法計劃，但具有環(huán)境基本法地位的《環(huán)境保護法》正在修改，應當在新修訂的《環(huán)境保護法》總則中確立環(huán)境法基本原則。這一方面彌補了一直以來我國環(huán)境法基本原則空缺的狀態(tài)，實現(xiàn)了我國環(huán)境法內(nèi)容體系的完整性要求；另一方面賦予了環(huán)境法基本原則法的強制性和拘束力，使其具有凌駕于普通環(huán)境法律規(guī)范之上的法律地位，從而實現(xiàn)其對立法和司法活動的補充、指導作用。

第二，環(huán)境法基本原則應當體現(xiàn)環(huán)境法的基本特點和價值理念。環(huán)境法與經(jīng)濟法、行政法等法律部門有千絲萬縷的聯(lián)系，在我國，環(huán)境法是獨立的法律部門，具有獨特的保護對象和綜合性、科學技術性、公益性等法律特征。環(huán)境法基本原則應當體現(xiàn)環(huán)境法的基本特點，避免與一般的法律原則、司法原則或其他部門法原則相混淆。同時，環(huán)境法基本原則應當反映可持續(xù)發(fā)展觀、環(huán)境權理論、保護生物多樣性等近年來形成新的環(huán)境法理論，體現(xiàn)環(huán)境法基本價值理念的原則才不失為具有先進性和前瞻性的環(huán)境法基本原則。

第三，環(huán)境法基本原則應當符合基本原則的根本性、普遍性特征。基本原則不同于具體原則，“基本原則體現(xiàn)法的本質(zhì)和根本價值，是整個法律活動的指導思想和出發(fā)點，構成法律體系的靈魂。具體原則只構成某一領域的指導思想和出發(fā)點”。[24]應當理性看待外國環(huán)境法基本原則多元化、精細化的發(fā)展趨勢，這一趨勢的出現(xiàn)與環(huán)境法所處的發(fā)展時期有關。上世紀70年代以來，環(huán)境保護領域不斷擴展，作為交叉學科的環(huán)境法具有不同于其他部門法的獨特的學科理論和方法。在環(huán)境法迅猛發(fā)展的這一時期，環(huán)境法基本原則充分吸收了這些寶貴的思想和技術結晶，并試圖將其在立法中盡可能全面地體現(xiàn)出來，結果必然造成了環(huán)境法基本原則的爆炸式發(fā)展。原則的精細化對環(huán)境法的發(fā)展有利有弊。利在于原則范圍的廣泛性在立法上擴大了環(huán)境法的關懷主體，將生態(tài)系統(tǒng)中的各種生命體都納入法律保護之下，為今后立法的發(fā)揮提供了理論基礎和各種可能性。弊在于技術性原則和制度性原則過于細致的規(guī)定混淆了原則與規(guī)范之間的界限，降低了原則的權威性和靈活性。環(huán)境法基本原則根本性、普遍性的特征一方面要求原則的設立要綜合考慮各種環(huán)境要素，將自然生態(tài)環(huán)境作為一個整體加以保護；另一方面決定了其內(nèi)容不適宜過于具體或細致，避免基本原則與具體原則甚至法律制度的混淆，適當?shù)某橄笮阅軌蚴乖瓌t更具有指導性、包容性、概括性和預見性。

(二)關于完善立法內(nèi)容的建議

立法設立環(huán)境法基本原則，不必局限于我國現(xiàn)有環(huán)境立法框架。可以在符合我國社會背景和現(xiàn)階段環(huán)境法治建設的基礎上，貫徹以上立法精神，借鑒國外環(huán)境法基本原則的立法內(nèi)容，從以下幾個方面完善我國現(xiàn)行環(huán)境法基本原則的內(nèi)容：

第一，豐富基本原則的內(nèi)容，增設價值性原則。與外國環(huán)境法基本原則組成相比，我國環(huán)境法基本原則以工具性原則為主。其原因一方面在于我國環(huán)境法基本原則是從普通環(huán)境法律條文中提煉得出的，實用性強于價值性；另一方面是受到我國經(jīng)濟發(fā)展過程中長期忽視人類和自然環(huán)境自身價值的思想的影響。價值性原則是以立法的形式確立環(huán)境法價值理念的重要途徑，擴展了環(huán)境法的關懷對象，并為環(huán)境保護立法和司法提供了重要價值指引和廣闊的立法空間。在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的新的發(fā)展時期，有必要綜合考慮和增設價值性原則，彌補現(xiàn)有環(huán)境法基本原則的局限性。

第二，借鑒國外發(fā)展較為成熟的原則。我國學者歸納的幾項主要環(huán)境法基本原則與國際社會所共有的環(huán)境法基本原則基本相符，如協(xié)調(diào)發(fā)展原則是可持續(xù)發(fā)展原則的組成部分；預防為主、防治結合、綜合治理原則與預防原則、污染防治原則相似；環(huán)境資源的開發(fā)、利用和保護、改善相結合原則與自然資源持續(xù)利用原則相同；環(huán)境責任原則與污染者負擔原則對應；環(huán)境民主原則與公眾參與相關。在此基礎上，我國可以選擇性地借鑒外國環(huán)境法基本原則其他發(fā)展較為成熟和有效的主流環(huán)境法基本原則，如風險預防原則、系統(tǒng)化管理原則。風險預防原則產(chǎn)生于德國國內(nèi)法，里約會議確立了它在國際環(huán)境法中的地位，⑦從此頻繁出現(xiàn)在國際法律文件和各國國內(nèi)環(huán)境法基本原則中。[25]P93風險預防原則為解決科學證據(jù)不足時的環(huán)境保護措施選擇問題提供了有效的指引，是應對氣候變化立法的主要指導原則，應當確立為我國環(huán)境法基本原則。系統(tǒng)化管理原則是近年來受到廣泛關注的體現(xiàn)“大生態(tài)觀”的原則，指將包括人類在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)作為整體系統(tǒng)規(guī)劃、綜合管理。我國的環(huán)境影響評價、環(huán)境規(guī)劃、三同時等制度都與系統(tǒng)化管理原則相關，有必要將其確立為我國環(huán)境法基本原則。

第三，選擇符合我國自然條件和環(huán)境保護現(xiàn)狀的原則。學習和借鑒外國環(huán)境法基本原則立法一方面能夠直接利用經(jīng)過驗證的有效的原則，節(jié)約了立法成本；另一方面也為今后原則的發(fā)展動態(tài)、相關制度的演進提供了重要的比較和參考基礎。然而，任何事情都有兩面性，在外國環(huán)境法基本原則內(nèi)容趨同的大趨勢下，基于各國地理環(huán)境和社會發(fā)展程度而產(chǎn)生的差異性也非常明顯。我國是世界占地面積第三、人口總數(shù)第二的超級大國。地域廣闊，地質(zhì)環(huán)境多樣，人口眾多，人均資源有限。環(huán)境法基本原則的確立應當充分考慮我國的環(huán)境和發(fā)展特點，選擇符合我國環(huán)境立法、政策，適合我國自然條件和社會發(fā)展背景的原則。例如，節(jié)約資源，保護優(yōu)先的原則。

綜上所述，建議選擇協(xié)調(diào)發(fā)展原則、系統(tǒng)化管理原則、風險預防原則、污染者負擔原則、環(huán)境公平原則、節(jié)約資源等原則作為我國環(huán)境法基本原則的立法內(nèi)容。

(三)關于采用立法技術的建議

環(huán)境法基本原則立法應當采用何種立法技術，主要考慮兩個方面的要求：一是我國部門法基本原則立法的習慣做法，參考借鑒民法等發(fā)展較為成熟的部門法基本原則立法技術；二是環(huán)境法基本原則的包容性、指導性要求，在原則內(nèi)涵清晰的基礎上選擇具有抽象性的語言表達原則。

第一，原則整體的立法形式選擇。從我國現(xiàn)有立法來看，通常在法律條文的第一部分“總則”、“一般規(guī)定”或者“基本原則”中規(guī)定基本原則。如《民法通則》第一章“基本原則”中規(guī)定了民法的立法宗旨、調(diào)整對象、五項基本原則和適用范圍；《物權法》第一章“基本原則”規(guī)定了立法宗旨、基本概念、基本經(jīng)濟制度、五項基本原則；《婚姻法》第一章“總則”規(guī)定了本法法律地位、三項原則、禁止行為和家庭關系準則等。以上法律基本原則立法均在法律條文的第一部分，一般位于立法目的(或立法宗旨)、基本概念和適用范圍之后，對原則整體的立法形式則采用了集中式規(guī)定與分散式規(guī)定相結合的方式。如《物權法》第4、5、6條分別規(guī)定了三項基本原則；《民法通則》第4條同時規(guī)定了四項原則：“民事活動應當遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則”，第3、5、6、7條立法分別規(guī)定了其他四項原則?？偠灾瑢σ恍﹥?nèi)容簡單且極易理解的原則，我國立法通常用一個法條合并規(guī)定。而對于內(nèi)容稍顯復雜的原則，通常每項原則用一個法條單獨規(guī)定。因此，環(huán)境法基本原則立法時，對于內(nèi)容相近或具有遞進關系的原則，可以規(guī)定在環(huán)境法基本原則總則中的同一法條內(nèi)；對于內(nèi)涵豐富，術語較多的原則，可以在環(huán)境基本法總則中以每個法條單獨為一項原則的形式對各項原則進行立法。

第二，各項原則的立法形式選擇，我國現(xiàn)有基本原則立法對某項具體原則有“總”、“總——分”兩種立法形式。前者較為常見，如《民法通則》第3條“當事人在民事活動中的地位平等”；后者如《民事訴訟法》第16條對人民調(diào)解委員會調(diào)解原則的規(guī)定：“人民調(diào)解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導下，調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。1. 人民調(diào)解委員會依照法律規(guī)定，根據(jù)自愿原則進行調(diào)解，……； 2.人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，如有違背法律的，人民法院應當糾正?！杯h(huán)境法基本原則對某項具體原則的立法首先應當盡量避免“分——分”的立法形式，即用幾個法條規(guī)定同一項原則。這種立法形式一方面不符合我國現(xiàn)有基本原則的立法慣例，另一方面將同一項原則分開規(guī)定容易造成混淆和模糊，不符合立法凝練的要求。對于“總”、“總——分”兩種立法形式的選擇，應當符合以下兩點要求，一是能夠清晰地表達原則內(nèi)容，便于原則的理解和適用，依需要選擇立法形式；二是簡明扼要，保證原則具有一定的開放性和包容性，避免對同一內(nèi)容重復規(guī)定。

第三，原則立法語言的選擇。我國現(xiàn)行立法通常是用具體描述的方式對原則作解釋性規(guī)定。如《民法通則》第5條“禁止權利濫用原則”規(guī)定為“民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，擾亂社會經(jīng)濟秩序”；《物權法》第5條“物權法定原則”規(guī)定為“物權的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”。這也是外國環(huán)境法基本原則中適用最為廣泛的一種語言表達方式。用描述性的句子表達基本原則比短語表達更為具體形象、便于解讀，我國環(huán)境法基本原則立法應當按照慣例采取這種表達方式。

綜上所述，可以在我國環(huán)境基本法中逐條確立以下幾項原則：采取社會、經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展模式(協(xié)調(diào)發(fā)展原則)；鑒于各環(huán)境要素的相互關聯(lián)性，采取綜合化、系統(tǒng)化的環(huán)境管理方法(系統(tǒng)化管理原則)；實施某項活動時，應當減輕對人體或環(huán)境的損害；當存在嚴重的、不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害威脅時，即使存在科學的不確定性，也應當及時采取防止情況惡化的有效措施(預防原則與風險預防原則)；造成環(huán)境污染和破壞的人應當對其行為造成的環(huán)境影響負責(污染者負擔原則)；所有人平等地享有環(huán)境利益、分擔環(huán)境的不利影響、參與環(huán)境決策(環(huán)境公平原則)等。

注釋：

① 如《民法通則》第一章為“基本原則”；《物權法》第一編總則部分第一章為“基本原則”；《合同法》總則部分第一章“一般規(guī)定”中包含了五項基本原則；《婚姻法》總則部分規(guī)定了基本原則；《刑法》總則部分確立了基本原則以及各訴訟法在總則部分確立的基本原則。

② 參見:國務院新聞辦公室2008年2月發(fā)布的《中國的法治建設白皮書》。

③ 參見:《歐洲共同體條約》第174～176條。

④ 參見:津巴布韋2005年《環(huán)境管理法》第4條第3款第1項原則。

⑤ 參見:南非1998年《環(huán)境管理法》第2條第2項原則。

⑥ See:Guiding Principles Concerning International Economic Aspects of Environmental Policies, annex, Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) Doc. C(72)128 (May 26, 1972).

⑦ 《里約宣言》第15條將“風險預防”規(guī)定為：“為了保護環(huán)境，各國應按照本國的能力，廣泛適用預防措施。遇有嚴重或者不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化?！?/p>

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[25] 亞歷山大·斯基. 國際環(huán)境法[M]. 北京：法律出版社，2007.

LegislationofBasicPrinciplesintheEnvironmentalBasicLaw

LiZhi-ping,YeYuan-bo

(Law School of Sun Yat-sen University, Guangzhou Guangdong 510275)

The basic principles of Environmental Law have an important guiding role in the environmental law system and judicial practice. China's environmental law basic principles are summarized and concluded by scholars according to international environmental law and Chinese environmental legislation. Because there is no special legislation, the existing environmental law basic principles are expressed not consistent, limited to existing legislation, and unable to fully embody the value of environmental law. Make a general survey of the foreign environmental law legislation, most of the environmental basic law or environmental code of civil law countries has the special provisions of basic principles. Under the trend of global environmental law is formed, the content of the basic principles of environmental law also presents obvious convergence; And the legislation technology of environmental law basic principle are highly personalized because of the different legal culture and environmental protection background. At present, Chinese Legislators will amend the "Environmental Protection Act", taking advantage of this opportunity to establish the environmental law basic principles is one of the important tasks of environmental basic law modification.

basic principles; environmental basic law; legislation methodology

DF468

A

(責任編輯：張保芬)

2011年度高?；究蒲袠I(yè)務費中山大學重大項目培育項目“生態(tài)利益法律保護的理論和制度構建”。

李摯萍(1965-)，女，廣東茂名人，中山大學法學院教授、博士生導師，研究方向為環(huán)境資源法學；葉媛博(1987-)，女，新疆塔城人，中山大學法學院博士生，研究方向為環(huán)境資源法學。

1002—6274(2013)05—056—09