《農(nóng)業(yè)六十條》制訂與修改的歷史考察*

辛 逸

(本文作者 中國人民大學(xué)中共黨史系教授 北京 100872)

在人民公社20多年的歷史上，有關(guān)公社的制度規(guī)范方面，最權(quán)威也是最主要的文件當(dāng)屬《農(nóng)村人民公社工作條例》。因該文件和后來的幾個修訂稿均共有60條，故簡稱《農(nóng)業(yè)六十條》或《農(nóng)村六十條》(以下簡稱《六十條》)?！读畻l》自誕生之日起就被視為“公社憲法”。比如，1961年3月13日，田家英在浙江省魏塘公社《六十條》試點(diǎn)會議上指出，《六十條》“是現(xiàn)階段人民公社的根本法，也就是人民公社的憲法”①中共嘉善縣委黨史研究室編:《田家英嘉善調(diào)查與人民公社〈六十條〉的制訂》，東方出版社，1997年，第117頁。。同年8月8日，甘肅省農(nóng)村工作部部長薛和昉在整風(fēng)整社干部訓(xùn)練班上指出:“《六十條》好比國家的憲法一樣，是帶有法律性的東西，是我們黨在農(nóng)村工作中現(xiàn)階段的基本政策?！雹谘蜁P:《關(guān)于“六十條”的報(bào)告》(1961年8月10日)，甘肅省檔案館藏，檔案號103－1－211－永久?！读畻l》前后共有四個版本，其制訂與修改跨時近20年，幾乎與人民公社的興衰相始終，期間人民公社制度及其變革均由《六十條》規(guī)定①第一個《六十條》是1961年3月中央廣州工作會議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例 (草案)》，第二個是同年6月中央北京工作會議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例 (修正草案)》，次年9月中共八屆十中全會通過第三個《六十條》即《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，第四個是1978年12月中共十一屆三中全會原則通過的《農(nóng)村人民公社工作條例 (試行草案)》。本文分別將其簡稱為第一、二、三、四個《六十條》。毛澤東認(rèn)為，《六十條》“又不是圣旨，今年不行，明年再改;明年不行，后年再改”，因此《六十條》始終未提交人大常委會討論通過(薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》下卷，人民出版社，1997年，第947頁)。。

學(xué)界對《六十條》的論述，主要散見于歷史著作和教科書的有關(guān)章節(jié)之中，專論者甚少，且大都集中在研討其誕生的歷史背景及原因，對《六十條》后來歷次修改的動因、內(nèi)容及實(shí)施效果等缺少深入系統(tǒng)地分析。本文擬梳理《六十條》的制訂及其三次修訂過程，重點(diǎn)論述鄧子恢、田家英、毛澤東等人對《六十條》的特殊貢獻(xiàn);強(qiáng)調(diào)公社條例制訂及修改的主要目標(biāo)和軌跡，是將“一大二公”的大公社制度逐步改革為“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的小公社體制;公社條例的制訂及修改是循序漸進(jìn)式改革的典范，為后來的改革事業(yè)留下了有益的歷史經(jīng)驗(yàn)。

一

在人民公社化運(yùn)動之前，兩個農(nóng)業(yè)合作社的法律文件先后出臺。一個是1955年11月全國人大常委會第24次會議通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》，另一個是次年6月第一屆人大第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》。1958年8月先后頒行的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》《嵖岈山衛(wèi)星人民公社試行簡章 (草稿)》和《七里營人民公社章程草案》等文件，是就如何搭建大公社提出的原則與要求，還不是大公社正式的制度規(guī)范。

1958年八九月間大公社在全國農(nóng)村迅速普及后，農(nóng)村的基本制度發(fā)生了根本變革，原有的合作社章程已經(jīng)完全不適用，盡快制訂一個人民公社章程便提到議事日程。是年10月，譚震林在西安召開的華北、東北、陜西等九省市農(nóng)業(yè)協(xié)作會議上，要求“各省都提出一個人民公社四十條，提不出具體內(nèi)容的也要交一個四十條的題目”。此時大公社在全國大部分地區(qū)剛組建一個多月，各地匆忙搭建的公社體制很不統(tǒng)一，自然提不出成熟的公社章程。代表甘肅省的幾位與會者“在那里草擬了這樣一個草稿，交給了譚震林同志，并說明未來得及請示省委”。甘肅省在會上匆忙提交的公社四十條主要是對未來的設(shè)想:“爭取在二至五年內(nèi)完成社會主義建設(shè)，進(jìn)一步勝利地建設(shè)共產(chǎn)主義社會?！痹撐募谝粭l提出的近期奮斗目標(biāo)是:“爭取二至五年內(nèi)在農(nóng)產(chǎn)品方面，準(zhǔn)備極豐富的糧食、油料、肉食、乳酪、雞蛋、蔬菜、水果、皮毛等物質(zhì)條件，以滿足各取所需的基本要求?！蔽募A(yù)計(jì)，到1963年，全省農(nóng)村每人每天有半磅牛奶或羊奶、半斤水果，每人每年60斤魚，每人有綢衣服，老人和婦女都有皮衣。該文件還提出了在工業(yè)、居住、運(yùn)輸、教育、衛(wèi)生、娛樂等方面的具體目標(biāo)。②如在教育方面，該文件提出“爭取1963年每個公社都有一批大學(xué)程度的工農(nóng)高級知識分子”，“每個公社都要設(shè)立各種科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，使所有社員能夠結(jié)合工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從事科學(xué)研究工作”。參見《甘肅省人民公社四十條 (草稿)》 (1958年10月20日)，甘肅省檔案館藏，檔案號91－004－0260－永久。除了不切實(shí)際的空想，甘肅的公社四十條在制度建設(shè)上毫無建樹，不足為訓(xùn)。

1959年3月25日，毛澤東在中央上海會議上提出，北戴河會議雖然通過了關(guān)于建立人民公社的決議，但對公社的組織形式只有原則性規(guī)定，比較籠統(tǒng)，人民公社一哄而起之后，實(shí)際上是無章可循，對公社化運(yùn)動狂潮中出現(xiàn)的混亂現(xiàn)象進(jìn)行清理，必須規(guī)范人民公社的各級組織形式，所以需要搞人民公社章程③李銳:《“大躍進(jìn)”親歷記》下卷，南方出版社，1999年，第438頁。。這次會議通過的《關(guān)于人民公社的十八個問題》，再次要求制訂一個人民公社章程:“在一九五九年七月底以前，每省提出一個示范章程草案，報(bào)送中央，作為中央起草人民公社示范章程的依據(jù)?！雹佟督▏詠碇匾墨I(xiàn)選編》第12冊，中央文獻(xiàn)出版社，1996年，第181頁?？墒遣痪?，“鑒于公社體制在不斷調(diào)整變動，毛主席認(rèn)為章程搞不出來”②薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》下卷，第944頁。。人民公社成立之后的兩年多間，其體制的混亂和不穩(wěn)定使毛澤東和中共中央逐步放棄了出臺一個正式的公社章程的想法。

學(xué)界大都贊同《六十條》直接醞釀并誕生于1961年初毛澤東親自倡導(dǎo)的全黨對農(nóng)村基層的調(diào)查研究。然而，對誰是《六十條》的首倡者，學(xué)界莫衷一是。主張是鄧子恢者，言之鑿鑿;認(rèn)為是田家英者，亦持之有據(jù)。筆者經(jīng)過比對有關(guān)史料，認(rèn)為鄧子恢最早倡議制訂公社條例，并領(lǐng)導(dǎo)草擬了《農(nóng)村人民公社內(nèi)務(wù)條例》(以下簡稱《內(nèi)務(wù)條例》)，這個條例為《六十條》提供了重要參考;田家英利用向毛澤東匯報(bào)嘉善農(nóng)村調(diào)查的機(jī)會，多次力陳制訂一個公社條例的迫切性和必要性，促成毛澤東下最后決心立即組織力量草擬《六十條》，并將其提交即將召開的中央廣州工作會議。鄧子恢、田家英和毛澤東對《六十條》的出臺，貢獻(xiàn)各異，不可替代，相得益彰。

1960年9月上旬，受劉少奇委托，鄧子恢率調(diào)查組到山西汾陽縣萬年青人民公社、河北石家莊市郊的銅冶公社進(jìn)行調(diào)查研究③薄一波認(rèn)為，鄧子恢這次農(nóng)村調(diào)查的時間應(yīng)該是1960年夏 (薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》下卷，第942頁)，而《鄧子恢傳》和當(dāng)事人的回憶均指出，鄧?yán)系倪@次調(diào)查始于1960年9月初(《鄧子恢傳》，人民出版社，2006年，第530頁;《回憶鄧子恢》，人民出版社，2006年，第 348、372、492—493頁)。，隨后向中央報(bào)送《山西、河北兩個人民公社三個基本核算單位的調(diào)查》。是月底，鄧子恢又帶調(diào)查組來到江蘇無錫縣。在無錫調(diào)查期間，鄧子恢發(fā)現(xiàn):“從中央第二次鄭州會議以來，中央發(fā)了好些文件，但到了基層，有的沒有同群眾見面，有的執(zhí)行不認(rèn)真，有的執(zhí)行打折扣，甚至走樣。這一方面可能與某些具體規(guī)定不切合實(shí)際有關(guān)，另一方面有可能是與某些具體規(guī)定朝令夕改有關(guān)?！庇谑?，鄧子恢與調(diào)查組的同志商量:“現(xiàn)在有沒有條件像搞初級社社章、高級社社章那樣，搞個公社社章?搞社章不成，搞個條例也行?，F(xiàn)在人民公社內(nèi)部矛盾很多，有的很尖銳。如果能把現(xiàn)有的處理人民公社內(nèi)部矛盾的方針政策、辦法歸納起來，使之條理化、規(guī)范化，公布于眾，這對糾正農(nóng)村工作中的錯誤，穩(wěn)定農(nóng)民生產(chǎn)情緒，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，將起重大作用?！雹堋多囎踊謧鳌罚?31—532頁。此議得到調(diào)查組同仁的一致贊同，鄧子恢立即就在無錫組織人員草擬《內(nèi)務(wù)條例》，并邀請上海、江蘇、浙江、山東、安徽、福建、江西等省市的農(nóng)村工作部部長到無錫，參與《內(nèi)務(wù)條例》的討論和修改?；氐奖本┖?，鄧子恢利用向毛澤東、周恩來匯報(bào)三省調(diào)查的機(jī)會，把制訂《內(nèi)務(wù)條例》的設(shè)想提了出來。在周恩來的鼓勵和支持下，鄧子恢又組織領(lǐng)導(dǎo)了對《內(nèi)務(wù)條例》的再次修改，于11月底定稿，并“于1960年12月23日報(bào)給了中央”⑤《回憶鄧子恢》，第373頁。薄一波也認(rèn)為是“12月23日用中央農(nóng)村工作部的便函報(bào)送毛主席” (薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》下卷，第943頁)。李友久的回憶則延后兩天，認(rèn)為是12月25日，《內(nèi)務(wù)條例》的“《修改稿》由中央農(nóng)村部上報(bào)黨中央”(《回憶鄧子恢》，第348頁)。而《鄧子恢傳》則認(rèn)為，《內(nèi)務(wù)條例》于1961年“1月23日由中央農(nóng)村工作部報(bào)送中央”(《鄧子恢傳》，第532頁)。后者恐有誤。。有關(guān)鄧子恢對公社條例的首創(chuàng)之功，毛澤東在次年3月23日的廣州會議上予以肯定:“去年他在山西、石家莊、江蘇南部作了一次調(diào)查，做得很好，他的觀點(diǎn)很正確。農(nóng)村工作后頭犯的錯誤，是譚震林同志他們有份，他沒有份的。你們看不起鄧子恢同志那是不行的，人家現(xiàn)在正確了”，“農(nóng)村工作部找誰啊，還是要鄧?yán)?。他有很多意見是正確的。他同我談過，我介紹他去跟總理談。總理讓他起草個文件，叫做人民公社的章程，首先創(chuàng)議的是總理 (周總理插話:是他給我說的)”，“啊!首先創(chuàng)議的是鄧?yán)希缓罂偫碇С帧?。⑥《鄧子恢傳》，?33頁。

既有研究雖然都注意到《內(nèi)務(wù)條例》為第一個《六十條》提供了重要參考，但后者在多大程度上參考了前者，至今尚無系統(tǒng)的比較研究?！秲?nèi)務(wù)條例》共分14章①即社員、所有制、管理權(quán)限、生產(chǎn)管理、勞動管理、財(cái)務(wù)管理、分配、生活福利、供銷信用、文教衛(wèi)生、人民武裝、政治工作、管理機(jī)構(gòu)和民主制度和附則等14章。參見《農(nóng)村人民公社內(nèi)務(wù)條例 (草稿)(修改稿)》，《中國農(nóng)業(yè)合作史資料》1993年第1期(總第42期)。、66條，近兩萬字;第一個《六十條》共10章②即農(nóng)村人民公社在現(xiàn)階段的性質(zhì)、組織和規(guī)模、人民公社的社員代表大會和社員大會、公社管理委員會、生產(chǎn)大隊(duì)管理委員會、生產(chǎn)隊(duì)管理委員會、社員家庭副業(yè)、社員、干部、人民公社各級監(jiān)察委員會和人民公社中的黨組織等10章。參見《農(nóng)業(yè)集體化重要文件匯編》(下)，中共中央黨校出版社，1981年，第455—469頁。，約一萬字。兩個條例都試圖把中共中央自1959年以來糾正人民公社錯誤的一系列指示和決議具體化、條理化，而且第一個《六十條》對《內(nèi)務(wù)條例》在某些方面有明顯的相似和繼承。比如關(guān)于生產(chǎn)大隊(duì)基本所有制，《內(nèi)務(wù)條例》第6條將其具體化為9個方面，主要是:原來屬于農(nóng)業(yè)社，公社化后轉(zhuǎn)為大隊(duì) (管理區(qū))的全部耕地、草場、山林、水面及其他自然資源，由大隊(duì) (管理區(qū))開墾的荒地和草場;原來屬于農(nóng)業(yè)社，公社化后轉(zhuǎn)為大隊(duì)以及隨后增加的全部耕畜、農(nóng)具和小型的農(nóng)業(yè)機(jī)器;由大隊(duì) (管理區(qū))和所屬生產(chǎn)隊(duì) (小隊(duì))承包生產(chǎn)的農(nóng)、林、牧、副、漁各業(yè)生產(chǎn)的全部產(chǎn)品和收益;等等。第一個《六十條》將生產(chǎn)大隊(duì)所有制簡化為:在生產(chǎn)大隊(duì)范圍內(nèi)，除了生產(chǎn)隊(duì)所有和社員所有的生產(chǎn)資料以外，一切土地、耕畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料，都屬于生產(chǎn)大隊(duì)所有;各生產(chǎn)隊(duì)按包產(chǎn)計(jì)劃上交的產(chǎn)品和收入，生產(chǎn)大隊(duì)直接經(jīng)營所得的產(chǎn)品和收入，也都屬于生產(chǎn)大隊(duì)所有。兩者表述詳略不一，但基本精神是一致的。再如《內(nèi)務(wù)條例》的第三條將社員的義務(wù)具體為:遵守國家的政策法令;遵守章程和內(nèi)務(wù)條例，執(zhí)行社、隊(duì)代表大會和社員大會的決議;按時完成自己應(yīng)當(dāng)做的勞動日數(shù)，遵守勞動紀(jì)律;按時完成應(yīng)當(dāng)交給集體的家積肥料;愛護(hù)國家的財(cái)產(chǎn)，愛護(hù)社內(nèi)的公共財(cái)產(chǎn);鞏固全社和全隊(duì)的團(tuán)結(jié)，同一切破壞集體利益的壞人壞事作斗爭等6條。第一個《六十條》的第41條則把社員的義務(wù)概括為:每一個社員都要遵守國家的政策、法令，執(zhí)行社員代表大會和社員大會的決議;每一個社員都應(yīng)該自覺地遵守勞動紀(jì)律，必須完成應(yīng)該做的基本勞動工分;每一個社員都要愛護(hù)國家和社、隊(duì)的公共財(cái)產(chǎn)，積極地保護(hù)這些財(cái)產(chǎn)不受損害。這里，兩個條例不僅內(nèi)容一樣，連表述都很相近。

總體來看，《內(nèi)務(wù)條例》對公社三級組織及社員、干部的責(zé)權(quán)利規(guī)定得非常全面、具體和詳細(xì)，但難免瑣碎甚至不夠條理;第一個《六十條》同樣界定公社三級組織及社員的責(zé)權(quán)利(沒有保留《內(nèi)務(wù)條例》中的“供銷信用”、“文教衛(wèi)生”、 “人民武裝”等章)，但言簡意賅、清晰透徹，尤其在生產(chǎn)隊(duì)和社員的基本權(quán)益方面比《內(nèi)務(wù)條例》內(nèi)容更加豐富、規(guī)定更加明確。后者最明顯的改進(jìn):一是明確提出要避免生產(chǎn)隊(duì)之間 (第5條)和社員之間 (第33條)在分配上的兩個平均主義，這成為《六十條》的主旨及其歷次修改的主要方向;一是明確家庭副業(yè)“是社會主義經(jīng)濟(jì)的必要的補(bǔ)充部分”，擴(kuò)大了家庭副業(yè)的經(jīng)營范圍，并將其由一款(《內(nèi)務(wù)條例》的第八條第三款)擴(kuò)充為一章 (第六章)。筆者以為，視《內(nèi)務(wù)條例》“是《六十條》的前身”③《鄧子恢傳》，第532頁。，是《六十條》重要的參考來源，是比較公允和實(shí)事求是的。

不能否認(rèn)，1961年初，田家英在杭州向毛澤東力陳制訂一個公社條例，對后者最終決定制訂《六十條》起到了非常重要的作用。2月6日，田家英向毛澤東匯報(bào)其在浙江嘉善農(nóng)村調(diào)查的情況，建議中央制訂一個公社條例。毛澤東當(dāng)即贊同，提出要“起草一個工作條例，規(guī)定公社三級怎么做工作”。后來在3月召開的中央廣州工作會議上，毛澤東這樣評述田家英對《六十條》的貢獻(xiàn):“我是聽了誰的話呢?就是聽了田家英的話，他說搞條例比較好。我在杭州的時候，就找了江華同志、林乎加同志、田家英同志，我們商量了一下，搞這個條例有必要。搞條例不是我創(chuàng)議的，是別人創(chuàng)議的，我抓住這個東西來搞?！雹俣?、鐔德山、曾自編:《毛澤東和他的秘書田家英》(增訂本)，中央文獻(xiàn)出版社，1996年，第71頁。在廣州工作會議上，中央制訂公社條例的主張也得到了各個省市的積極響應(yīng)。3月12日，中共山東省委書記處書記譚啟龍?jiān)诜纸M會議上指出，從山東情況看，廣大干部群眾迫切需要一個公社的示范章程性質(zhì)的條例。江蘇省委第一書記姜渭清認(rèn)為，為了把三年來人民公社的豐富經(jīng)驗(yàn)加以比較系統(tǒng)的總結(jié)，搞兩個文件比較好，一個是條例或示范章程，一個是黨內(nèi)指示。②《建國以來毛澤東文稿》第9冊，中央文獻(xiàn)出版社，1996年，第446—447頁。

毛澤東是《六十條》最終的決策者及其修訂的主要推動者。毛澤東最早發(fā)現(xiàn)大公社的體制問題并采取一些積極措施進(jìn)行糾偏和整頓。在糾偏過程中，他逐漸發(fā)現(xiàn)，中央的指示和規(guī)定在許多地方并未貫徹執(zhí)行，比如在山東、河南、甘肅、貴州等省，中央糾正“五風(fēng)”的規(guī)定根本沒有同群眾見面，“后來查明，有的還被當(dāng)成‘反面材料’加以扣留”③薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》下卷，第945頁。。他還發(fā)現(xiàn)，中央這個時期發(fā)出的大量應(yīng)急性文件和指示，許多是重復(fù)甚至自相矛盾的。毛澤東在1960年12月30日的中央工作會議上說:“這幾年說人家思想混亂，首先是我們自己思想混亂。一方面我們搞了十八條，十四句話，也搞了六條指示，這些就是為了糾正‘共產(chǎn)風(fēng)’，糾正瞎指揮風(fēng);另一方面，又來了幾個大辦，大辦鋼鐵，大辦縣、社工業(yè)，大辦交通，大辦文教，又大刮起‘共產(chǎn)風(fēng)’。這就是前后矛盾，對不起來。雖然我們沒有叫大家去平調(diào)，但沒有塞死漏洞?？偨Y(jié)這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)很重要。以后不要前后矛盾，不要一面反，一面又刮;一面反，一面又提倡?！雹堋睹珴蓶|文集》第8卷，人民出版社，1999年，第229頁。次年2月8日，毛澤東與浙江省委和中央下派浙江嘉善調(diào)查組的負(fù)責(zé)人談話，在談到由于自留地幾收幾放，農(nóng)民開始不相信中央的政策時說:“還是要給農(nóng)民自留地，而且要把為什么反復(fù)交代清楚，農(nóng)民不相信，你變得太多了嘛……現(xiàn)在反復(fù)不下去了，再搞下去，就是你們所說的餓、病、逃、荒、死。”⑤《毛澤東傳 (1949—1976)》 (下)，中央文獻(xiàn)出版社，2003年，第1124頁。家庭副業(yè)正式寫入《六十條》后，農(nóng)民因怕政策再出現(xiàn)反復(fù)，而拒絕接受自留地者十分普遍。這迫使地方政府向農(nóng)民作出不收回自留地的承諾。如1961年12月20日，河北冀縣人民委員會頒發(fā)《自留地使用證》:“魏屯公社常宜子生產(chǎn)大隊(duì)第三生產(chǎn)隊(duì)社員戶主常金誠全家五口人，留給自留地壹塊，共計(jì)肆分柒厘伍毫，由本戶固定使用二十年。自留地收獲的農(nóng)副產(chǎn)品，不計(jì)征購，不頂口糧指標(biāo)，也不計(jì)入分配產(chǎn)量，由社員個人支配，任何人不得侵犯。特發(fā)此證”(自藏)。

為了避免中央的農(nóng)村政策前后矛盾，使中央的指示令行禁止，并使農(nóng)村形勢盡快穩(wěn)定下來，毛澤東和中共中央于1961年初逐漸達(dá)成共識:制訂一個相對穩(wěn)定、各地農(nóng)村必須遵守的公社條例，從制度上根除公社各級組織中的“一平二調(diào)”、“瞎指揮”和“干部特殊化”，盡量清除公社體制中的平均主義。毛澤東于2月上旬先后在杭州和長沙提出:“各同志分頭去調(diào)查研究，將來在廣州搞出一個條例來”，“要搞一個人民公社章程恐怕困難，準(zhǔn)備一個工作條例，把公社各級組織的職能、權(quán)利、能做什么、不能做什么，都規(guī)定好。規(guī)定好了，就好辦事了”⑥薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》下卷，第944頁。。3月13日，毛澤東在“三南”會議上又表達(dá)了制訂公社條例的動機(jī)和愿望:“看來人民公社需要有一個條例。高級農(nóng)業(yè)合作社的條例已經(jīng)過時了。幾年來沒有一個新的完整的條例?！雹摺睹珴蓶|文集》第8卷，第252頁。

二

毛澤東在中央廣州工作會議上，將制訂《六十條》的目標(biāo)概括為克服大公社體制中的兩個平均主義:“一是生產(chǎn)隊(duì)與生產(chǎn)隊(duì)之間的平均主義;一是生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)部人與人之間的平均主義。”⑧《毛澤東文集》第8卷，第252頁。這就為《六十條》的制訂和修改定下了基調(diào)和方向。第一個《六十條》主要從縮小社隊(duì)規(guī)模和確立生產(chǎn)大隊(duì)為基本核算單位來克服生產(chǎn)大隊(duì)之間的平均主義，以恢復(fù)和確認(rèn)社員的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和家庭副業(yè)來限制生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)個人之間的平均主義。第二個《六十條》則通過取消供給制、公共食堂和恢復(fù)按勞分配，來消除生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)部社員 (家庭)之間的平均主義。第三個《六十條》確定了生產(chǎn) (小)隊(duì)為基本核算單位，從所有制和分配制度兩個方面力圖根除上述兩個平均主義。第三個《六十條》確立的“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的公社新體制得到了毛澤東和中共中央的力保，使小公社制度一直延存至改革開放前，農(nóng)村局勢20多年因此得以基本平穩(wěn)。

1961年2月25日，毛澤東在廣州指定陶鑄掛帥，陳伯達(dá)輔助，廖魯言、田家英、趙紫陽、王錄等人起草公社條例，后經(jīng)中央廣州會議討論和胡喬木等人的修改，定名為《農(nóng)村人民公社工作條例 (草案)》，于3月29日正式向全國下發(fā)。第一個《六十條》最主要的是明確界定了公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級各自的責(zé)權(quán)利，確立生產(chǎn)大隊(duì)為基本核算單位，從制度上杜絕了生產(chǎn)大隊(duì)的上級對其財(cái)產(chǎn)的無償“平調(diào)”和生產(chǎn)大隊(duì)之間的平均主義。條例還重申，社員的私有財(cái)產(chǎn)“永遠(yuǎn)歸社員所有，任何人不得侵犯”，從而根除了公社各級無償剝奪社員私有財(cái)產(chǎn)的“共產(chǎn)風(fēng)”，也部分地克服了社員之間的平均主義。這個《六十條》的另一亮點(diǎn)是單列一章恢復(fù)了被大公社一度取消的家庭副業(yè)，規(guī)定了家庭副業(yè)的經(jīng)營范圍以及社員可以自由處置產(chǎn)品，這也可視作消解社員間平均主義的有效舉措。第一個《六十條》在全國農(nóng)村的傳達(dá)，基本上達(dá)到了中央“從頭到尾一字不漏地讀給和講給人民公社全體黨員和全體社員聽”的要求。甘肅張掖地區(qū)赤金公社在傳達(dá)條例時有三種情況:“第一種，逐條宣讀、逐條討論，沒有抓住關(guān)鍵，形成一般化的傳達(dá)貫徹，這樣的大隊(duì)約占半數(shù)。第二種，普遍傳達(dá)和重點(diǎn)傳達(dá)結(jié)合，但大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)急于擺出自己的意圖，不能充分反映群眾的意見和滿足他們的要求，這樣的大隊(duì)有一部分。第三種，邊讀邊講邊議邊貫徹，既有重點(diǎn)，又抓住了關(guān)鍵，討論比較深透，這樣的大隊(duì)很少，約占10%?！雹賱㈤L亮:《關(guān)于新民大隊(duì)貫徹“六十條”試點(diǎn)情況報(bào)告》，甘肅省檔案館藏，檔案號91－018－0208－永久。這種情況在當(dāng)時具有一定的代表性。

第二個《六十條》是經(jīng)1961年5月的中央北京工作會議討論和修訂，于6月15日正式通過的。該條例的結(jié)構(gòu)、標(biāo)題等都與第一個大體相同，但增寫了有關(guān)山林和公社各級干部應(yīng)該遵守三大紀(jì)律八項(xiàng)注意等兩部分。該《六十條》的最大成就是正式取消了曾經(jīng)被認(rèn)為具有共產(chǎn)主義因素的供給制和公共食堂。這不僅從制度上消除了社員間在個人分配和消費(fèi)上的平均主義，而且還基本制止了當(dāng)時普遍存在的基層干部利用掌控食物分配權(quán)而多吃多占、欺壓社員的現(xiàn)象。②四川平縣山陽鄉(xiāng)柳坪村辦食堂時， “炊事員與他們(隊(duì)干部——引者注)是一幫的，煮的好多米，一見面說規(guī)化還是一個人好多紅苕好多米， (但)人去了，用缽缽舀，炊事員給每一個人一瓢，他們幾娘母老子在中間貪了，生產(chǎn)隊(duì)長、伙食團(tuán)長，炊事員就黑了 (晚上)吃……他們盡是黑了吃，天天黑了都吃，白米干飯，吃得胖乎乎的。生產(chǎn)隊(duì)集體一個月還是有幾斤菜油，黑了他們幾個吃，你們這些社員就沒得，所以社員餓死人了，哪個伙食團(tuán)沒有餓死人?”轉(zhuǎn)引自應(yīng)星:《村莊審判史中的道德與政治:1951—1976年中國西南一個山村的故事》，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2009年，第43頁。在取消糧食平均分配的基礎(chǔ)上，該條例規(guī)定全國農(nóng)村恢復(fù)以勞動工分為主要依據(jù)進(jìn)行個人分配的制度，同時對“五保戶”通過提留公益金 (約占生產(chǎn)隊(duì)收入的2%至3%)予以適當(dāng)照顧。第二個《六十條》規(guī)定的分配辦法是對大公社近乎絕對平均主義的徹底否定。該公社條例在各地的傳達(dá)和貫徹極為迅速和有效。陜西省委接到第二個《六十條》后，馬上召開省級各系統(tǒng)、各部門及所屬單位的三級干部會議學(xué)習(xí)新條例;之后，省內(nèi)各地市委分別召開三級干部會議集中學(xué)習(xí)，同時派人分赴所屬各縣傳達(dá)新條例;省內(nèi)各縣也召開縣、公社兩級或個別縣加上生產(chǎn)大隊(duì)的三級干部會議進(jìn)行傳達(dá)和學(xué)習(xí);“在縣的黨員干部會議后，以公社為單位召開公社和生產(chǎn)大隊(duì)兩級或公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級黨員干部會議”;最后，進(jìn)入在普通群眾中傳達(dá)討論的階段①《中共陜西省委關(guān)于貫徹執(zhí)行“農(nóng)村人民公社工作條例 (修正草案)”的步驟和方法》(1961年7月14日)，甘肅省檔案館藏，檔案號91－004－0872－永久。。9月6日，中央農(nóng)村工作部向中央報(bào)告，第二個《六十條》在全國貫徹執(zhí)行幾個月以來，“農(nóng)村形勢明顯好轉(zhuǎn)”②《農(nóng)業(yè)集體化重要文件匯編》(下)，第492頁。。

在前兩個《六十條》部分地克服生產(chǎn)大隊(duì)間和社員間的平均主義后，生產(chǎn)大隊(duì)內(nèi)各生產(chǎn)隊(duì)之間進(jìn)行統(tǒng)一平均分配的弊端成為眾矢之的，自然成為《六十條》再次修訂的目標(biāo)。為了慎重起見，毛澤東要求中央和地方主要領(lǐng)導(dǎo)人就農(nóng)業(yè)基本核算單位究竟應(yīng)該放在哪一級進(jìn)行細(xì)致的調(diào)查研究。鄧子恢10月9日寫給中央關(guān)于農(nóng)業(yè)基本核算單位的調(diào)查報(bào)告得到了毛澤東的首肯。毛澤東在為該報(bào)告寫的批語中，“建議在十二月二十日以前，各省委第一書記帶若干工作組，采取鄧子恢同志的方法，下鄉(xiāng)去，做十天左右的調(diào)查研究工作”③《建國以來毛澤東文稿》第9冊，第605頁。。中共華北局、北京市委、房山縣委調(diào)查組在北京市房山縣吉羊大隊(duì)調(diào)查時發(fā)現(xiàn):“大隊(duì)統(tǒng)一核算，生產(chǎn)隊(duì)沒有分配權(quán)，產(chǎn)生了生產(chǎn)與分配不統(tǒng)一的矛盾。各生產(chǎn)隊(duì)采取了一些不正當(dāng)?shù)霓k法跟大隊(duì)斗心眼……主要辦法有:(1)(生產(chǎn)隊(duì)向大隊(duì))包產(chǎn)時，多包低產(chǎn)作物，實(shí)際上種高產(chǎn)作物;包費(fèi)工多的作物，種用工少的作物;包經(jīng)濟(jì)作物改種糧食作物。(2)評產(chǎn)時，以多報(bào)少，夸大災(zāi)情。(3)在大片耕地上，擴(kuò)大‘十邊地’，損大公、肥小公。(4)偷大隊(duì)的生產(chǎn)資料?！痹摯箨?duì)二隊(duì)的楊振方說:“大隊(duì)統(tǒng)一核算，隊(duì)與隊(duì)老埋怨我給你背，你給我背，誰都覺得受屈”。④中共華北局、北京市委、房山縣委聯(lián)合調(diào)查組:《關(guān)于吉羊大隊(duì)基本核算單位問題的調(diào)查報(bào)告》(1961年12月21日)，北京市檔案館藏，檔案號001－005－00398。山東省委農(nóng)工部向中央報(bào)告指出，全省“大部分地區(qū)和單位提出，將以生產(chǎn)大隊(duì)為基本核算單位改為以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位”⑤中共山東省委農(nóng)村工作部:《我省貫徹執(zhí)行農(nóng)村人民公社工作條例 (修正草案)的情況》(1961年11月21日)，山東省檔案館藏，檔案號A060－02－109。。通過廣泛和深入的調(diào)查研究，全黨在這個問題上基本達(dá)成了共識。1962年9月中共八屆十中全會通過的第三個《六十條》，最主要的改革就是把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本核算單位確定在生產(chǎn)隊(duì)，并鄭重宣布“至少三十年不變”。這就從制度上根除了生產(chǎn)隊(duì)之間的平均主義，使“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的公社制度凡20年基本穩(wěn)定，同時也關(guān)上了基本核算單位下放至農(nóng)戶即“包產(chǎn)到戶”的大門。

對第三個《六十條》的修訂始于70年代初，毛澤東、華國鋒都曾經(jīng)指示或主抓過《六十條》的修改。1977年，中央負(fù)責(zé)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)人提出，應(yīng)該將人民公社基本核算單位由生產(chǎn)隊(duì)逐步過渡到生產(chǎn)大隊(duì)，這個主張甚至寫入了山西省委單獨(dú)修改的《六十條》，并企圖以此取代中央修改小組的修改稿，但“未被中央采納”。中共十一屆三中全會通過的第四個《六十條》，回避了在農(nóng)業(yè)基本核算制問題上的爭論，大量增加了過去沒有或未曾單獨(dú)列章的有關(guān)發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)容，比如“全面發(fā)展農(nóng)林牧副漁生產(chǎn)”、“農(nóng)田基本建設(shè)”、“農(nóng)業(yè)機(jī)械化”、“科學(xué)種田”、“社隊(duì)企業(yè)”和“信貸供銷”等內(nèi)容。但是，第四個《六十條》明確規(guī)定“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”，與當(dāng)時農(nóng)村的改革潮流背道而馳，所以在次年9月召開的中共十一屆四中全會上未被提交全會討論。

三

《六十條》制訂及修改的目的，是試圖通過消除大公社體制中的兩個平均主義，找到一種能夠穩(wěn)定農(nóng)村局勢并使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展的農(nóng)業(yè)集體生產(chǎn)體制。應(yīng)該說，第三個《六十條》確定的“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度初步實(shí)現(xiàn)了上述初衷。首先，《六十條》的頒行，穩(wěn)定了自人民公社化運(yùn)動以來動蕩混亂的農(nóng)村形勢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始恢復(fù)，農(nóng)民生活趨向穩(wěn)定。其次，農(nóng)業(yè)基本核算單位由生產(chǎn)大隊(duì)縮小至生產(chǎn)隊(duì)，同時保留政社合一體制，既在一定程度上克服了大公社體制內(nèi)的兩個平均主義，又有效遏制了已在全國開始蔓延的包產(chǎn)到戶，從而鞏固了城鄉(xiāng)二元體制，確保農(nóng)業(yè)剩余繼續(xù)長期、巨量和制度化地支援工業(yè)化建設(shè)，凡20年而不絕。最后，《六十條》確定的公社新體制，一直被毛澤東視為農(nóng)業(yè)集體生產(chǎn)的根本制度而備受呵護(hù)，在中央主管農(nóng)業(yè)的負(fù)責(zé)人多次鼓吹向生產(chǎn)大隊(duì)基本所有制過渡時，在遭遇像“四清”、“文化大革命”這類全國性內(nèi)亂沖擊時，“隊(duì)為基礎(chǔ)”的小公社制度不僅未被觸動，而且還成為這個時期農(nóng)村局勢保持相對平穩(wěn)的重要制度基礎(chǔ)。

“人民公社運(yùn)動是人類歷史上將美好理想付諸實(shí)踐的一次最大規(guī)模的實(shí)驗(yàn)”①辛逸:《對大公社分配方式的歷史反思》，《河北學(xué)刊》2008年第4期。，其發(fā)動者在不了解農(nóng)村實(shí)際的情況下，僅憑主觀想象和熱情，以行政手段強(qiáng)制在全國推行大公社制度，企圖使中國一步跨入共產(chǎn)主義社會，結(jié)果卻是農(nóng)村社會的災(zāi)難和倒退。而《六十條》始終不是正式的法律文件，甚至沒有一個定稿，它的制訂與修改是一個邊調(diào)查研究邊不斷充實(shí)和相對完善的過程，是在深入了解農(nóng)村基層狀況和農(nóng)民真實(shí)需求的基礎(chǔ)上，廣泛征求干部和群眾的意見，從善如流反復(fù)修改的成果，其在實(shí)踐中切實(shí)可行、效果明顯。上述兩種不同的農(nóng)村治理理念和工作方法造成了截然相反的結(jié)果，留下了極其豐富的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

第一，在社會發(fā)展階段問題上，超越就是倒退。大公社的設(shè)計(jì)者不僅自信發(fā)現(xiàn)了社會演進(jìn)規(guī)律，明了社會發(fā)展的最終目標(biāo)，甚至還找到了通往實(shí)現(xiàn)這個最終目標(biāo)的路徑和手段，認(rèn)定通過人民公社這座“金橋”可以直接進(jìn)入共產(chǎn)主義。1958年8月29日，中央北戴河會議通過的建立人民公社的決議宣稱:“人民公社將是建成社會主義和逐步向共產(chǎn)主義過渡的最好的組織形式”，因此“共產(chǎn)主義在我國的實(shí)現(xiàn)，已經(jīng)不是什么遙遠(yuǎn)將來的事情了”②《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第11冊，中央文獻(xiàn)出版社，1995年，第450頁。。在這次會議上，毛澤東甚至說，大公社實(shí)行的“公共食堂，吃飯不要錢，就是共產(chǎn)主義”③薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》下卷，第767頁。。是年12月10日，中共八屆六中全會通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》也認(rèn)為:“在社會主義和共產(chǎn)主義之間，沒有隔著也不允許隔著萬里長城”，“在將來的共產(chǎn)主義社會，人民公社將仍然是社會結(jié)構(gòu)的基層單位”④《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第11冊，第607、601頁。。將上述社會理想和社會設(shè)計(jì)付諸實(shí)踐的結(jié)果最終使人們認(rèn)識到，當(dāng)時的中國距離共產(chǎn)主義社會何止“隔著萬里長城”!人們雖然可以預(yù)見社會未來發(fā)展的大體方向，但不能也不必對社會的未來作出準(zhǔn)確和具體的預(yù)測。將社會藍(lán)圖和理想強(qiáng)行付諸當(dāng)下的實(shí)踐，不僅不能實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，往往導(dǎo)致社會的混亂和倒退。

第二，在中央會議上討論通過的決議通常只是規(guī)定了今后工作的大致方向和原則，只有在不斷地試錯過程中，在與“地方性知識”的反復(fù)博弈、妥協(xié)中才能成為地方化的具有可操作性的工作方案和計(jì)劃。否則，不顧地方特點(diǎn)及其差異性，將主觀設(shè)計(jì)的統(tǒng)一制度與政策強(qiáng)制推行，只會給地方造成巨大的沖擊和破壞。大公社制度是各地農(nóng)村根據(jù)中央建立公社的決議和嵖岈山、七里營兩個公社章程草案匆忙搭建起來的⑤這三個文件實(shí)際上都是按照毛澤東和中共中央關(guān)于大公社體制的設(shè)想編寫的。即使以“嵖岈山”冠名的公社章程也是中央下派到嵖岈山的李友久和“河南省委書記處書記史向生、省委農(nóng)村工作部副部長崔光華、信陽地委書記路憲文，在這里‘大匯合、大研究’之后寫成的”。毛澤東后來在廬山會議上補(bǔ)充說:“我在河南調(diào)查之后，叫河南同志跟紅旗雜志合作，搞了一個衛(wèi)星公社的章程，我得了那個東西，如獲至寶?！眳⒁姳∫徊?《若干重大決策與事件的回顧》下卷，第763頁。。這三個文件由于沒有考慮各地農(nóng)村的實(shí)際情況和地區(qū)差異，強(qiáng)制推行整齊劃一、高度一致的制度模式，在其建立之初即給鄉(xiāng)村社會造成很大的混亂和破壞，并遭到農(nóng)村基層普遍或明或暗地抵制甚至反抗。這是大公社垮臺的基本原因。毛澤東和中共中央在制訂和修改《六十條》的過程中，充分吸取人民公社化運(yùn)動中推廣一種標(biāo)準(zhǔn)化制度模式的教訓(xùn)，先是動員全黨進(jìn)行大規(guī)模農(nóng)村調(diào)查，在調(diào)查研究中達(dá)成制訂《六十條》的共識;《六十條》初稿形成后，馬上展開新一輪更加深入和具體的調(diào)查研究，廣泛征求農(nóng)村基層的修改意見;修改稿通過后再將修改稿放回到實(shí)踐中去檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題后再進(jìn)行修改。這一調(diào)查研究——征求意見——修改《六十條》的過程循環(huán)往復(fù)達(dá)三次。毛澤東把這個過程概括為“向群眾尋求真理”①《毛澤東文集》第8卷，第268頁。。應(yīng)該說，《六十條》的卓有成效直接得益于這種工作理念和方法。更難能可貴的是，中央在下達(dá)《六十條》時，已經(jīng)意識到這個文件只是規(guī)定了人民公社體制改革的一些基本原則，沒有也不可能照顧到各地的具體情況，所以要求各地在不違背《六十條》基本精神的前提下，應(yīng)該制訂適合本地實(shí)際情況的實(shí)施方案。1961年3月23日，中央在為貫徹第一個《六十條》寫給全黨的信中，要求各級黨委“詳細(xì)研究在本地試行這個條例草案可能遇到的各種問題”，“各省、市、自治區(qū)黨委根據(jù)對當(dāng)?shù)厍闆r和民族特點(diǎn)的調(diào)查研究，可以擬訂自己的補(bǔ)充條例”，甚至各人民公社也可以“根據(jù)本公社的具體情況，定出自己的工作條例”②《農(nóng)業(yè)集體化重要文件匯編》(下)，第453—454頁。。《六十條》頒行后，各地頒布了各自的公社條例及其實(shí)施辦法③如1961年7月27日，《內(nèi)蒙古自治區(qū)牧區(qū)人民公社工作條例 (修正草案)》頒布 (自藏);4月19日，山東省委辦公廳發(fā)出《關(guān)于執(zhí)行“農(nóng)村人民公社工作條例 (草案)的若干具體意見 (草稿)》(山東省檔案館藏，檔案號A001－01－707);10月1日，山東省委農(nóng)村工作部還推出《生產(chǎn)隊(duì)工作細(xì)則 (草稿)》(山東省檔案館藏，檔案號A060－02－109);1962年12月26日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《山西省委關(guān)于‘農(nóng)村人民公社工作條例修正草案’的補(bǔ)充規(guī)定》(山東省檔案館藏，檔案號A001－02－1092);等等。。綜上，《六十條》的制訂、修改與頒行不僅是中央農(nóng)村政策的重大調(diào)整，也是中央工作理念和方法的飛躍與質(zhì)變。

美國學(xué)者詹姆斯·斯科特提出，應(yīng)盡量避免“國家工程”因忽視“地方性知識”而造成的災(zāi)難。他認(rèn)為:“國家的技術(shù)人員最好在進(jìn)行一項(xiàng)規(guī)劃之前有一個預(yù)設(shè)，預(yù)設(shè)自己對這個事件無知，而不是有很多知識。也就是說他們應(yīng)當(dāng)認(rèn)為自己對當(dāng)?shù)睾軓?fù)雜的事件缺乏了解，再去認(rèn)識它。所以他們在做這些事情的時候，我建議有幾個非常簡單的步驟他們可以遵循:第一，走小步。比如日本對河運(yùn)和水運(yùn)的管理，他們總是建一個小壩，觀察六個月，看這個小壩對當(dāng)?shù)赜惺裁从绊懀缓笤俳ㄒ粋€小壩……這樣一點(diǎn)一點(diǎn)的，而不是依賴現(xiàn)代水力學(xué)中人們的信心。第二，這些步驟是可以逆轉(zhuǎn)的，一旦發(fā)現(xiàn)行不通還可以回來。第三，在計(jì)劃中要包括很多不可預(yù)見的情況。這樣就能夠在設(shè)計(jì)中對這些新出現(xiàn)的情況進(jìn)行協(xié)調(diào)。第四，總是要相信人的創(chuàng)造力，在你設(shè)計(jì)的計(jì)劃里，當(dāng)事人也許有更好的主意和做法，是計(jì)劃者當(dāng)初沒有想到的。”④轉(zhuǎn)引自王曉毅、渠敬東編:《斯科特與中國鄉(xiāng)村:研究與對話》，民族出版社，2009年，第286頁。斯科特的上述建議以及《六十條》的制訂和修改過程，是對古今中外各種超越歷史階段的制度設(shè)計(jì)的很好警示。