法律援助提供模式研究
——中國(guó) “專(zhuān)職模式”辨析

■桑 寧 (司法部法律援助中心副主任)

法律援助提供模式研究
——中國(guó) “專(zhuān)職模式”辨析

■桑 寧 (司法部法律援助中心副主任)

法律援助提供模式是法律援助服務(wù)市場(chǎng)化國(guó)家普遍關(guān)注的一個(gè)話題。有關(guān)法律援助提供模式的研究，爭(zhēng)論也已持續(xù)了幾十年。由于各國(guó)的情況不同，影響法律援助提供模式的因素十分復(fù)雜，對(duì)法律援助提供模式在不同背景下表現(xiàn)出的優(yōu)劣勢(shì)，始終沒(méi)有較為一致的認(rèn)識(shí)。爭(zhēng)論還將繼續(xù)，只要影響提供模式的環(huán)境因素不斷地變化，各國(guó)對(duì)法律援助提供模式的探索選擇就不會(huì)停止。

什么是法律援助提供模式?到目前還沒(méi)有一個(gè)較為學(xué)術(shù)性的定義，有關(guān)法律援助提供模式的名詞也經(jīng)常被誤解。加拿大專(zhuān)家戴維·克里勃曾給出一個(gè)詞匯表，將法律援助方式分為主要的服務(wù)和次要的服務(wù)，主要的服務(wù)包括混合模式、專(zhuān)職律師模式、司法保障模式、合同模式。次要的服務(wù)包括:社區(qū)診所、值班律師、非律師法律援助提供者、慈善服務(wù)、預(yù)付費(fèi)律師保險(xiǎn)、其他間接的服務(wù)?？死锊€提醒人們不要過(guò)分依靠這些概念去理解法律援助制度，法律援助的服務(wù)方式主要取決于不同的社會(huì)資源和法律背景。無(wú)論克里勃的歸納是否稱(chēng)得上學(xué)術(shù)權(quán)威，但至少是對(duì)現(xiàn)存的法律援助方式作了盡可能全面的概括，有助于我們對(duì)法律援助提供模式在一個(gè)統(tǒng)一的語(yǔ)境下進(jìn)行探索。圍繞法律援助提供模式有一些關(guān)鍵詞:需求、費(fèi)用、效率、質(zhì)量，包含了法律援助提供模式基本的價(jià)值取向。人們對(duì)法律援助提供模式的選擇，無(wú)非是在不同的社會(huì)資源和法律背景下，將這些價(jià)值的優(yōu)先性做一個(gè)排序，當(dāng)然，最好的提供模式是這些價(jià)值兼而有之，但實(shí)際卻很難做到。

克里勃定義的法律援助主要服務(wù)中，專(zhuān)職模式是指由政府通過(guò)合同雇傭?qū)Ｂ毬蓭焷?lái)提供法律援助服務(wù);司法保障模式是由當(dāng)事人自己選擇私人律師，政府按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)付給私人律師費(fèi)用;合同模式是政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)或非競(jìng)爭(zhēng)的方式與律師或律師事務(wù)所訂立合同要求他們提供法律援助服務(wù);混合模式是指在一個(gè)地方，上述的幾種提供模式混合并存。政府的法律援助管理者選擇什么樣的法律援助提供模式，主要看實(shí)踐中這些提供模式的那些價(jià)值更加突出，更能滿(mǎn)足本地區(qū)法律援助的實(shí)際需要。通常人們認(rèn)為，專(zhuān)職模式更節(jié)省費(fèi)用，效率較高，傾向于專(zhuān)職模式者還認(rèn)為專(zhuān)職模式的服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)于司法保障模式。司法保障模式則強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的自治權(quán)，靈活度高，但費(fèi)用相對(duì)昂貴，在法律援助資源較豐富的地方，人們更傾向于選擇這種模式。合同模式主要應(yīng)用于政府法律援助管理力量較為薄弱的地方，通過(guò)訂立合同，可以將法律援助的一些管理責(zé)任交給律師或律師事務(wù)所。

盡管影響法律援助提供模式的因素十分復(fù)雜，在不同情況下，各種因素的影響作用也不一樣，但作為法律援助的供給者政府在思考這些問(wèn)題時(shí)所持的基本立場(chǎng)和角度是大致相同的，就是如何用有限的資源，去購(gòu)買(mǎi)物美價(jià)廉的服務(wù)，來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)的多樣化需求，提高法律援助的整體效益。也就是說(shuō)，只有當(dāng)政府作為法律援助的購(gòu)買(mǎi)者，思考和選擇什么樣的提供模式才具有意義。正是產(chǎn)品、價(jià)格、質(zhì)量、效率這些市場(chǎng)要素的作用，才使得不同的法律援助提供模式具有特殊的價(jià)值功能。作為一個(gè)研究的視角，從市場(chǎng)化的角度研究分析法律援助提供模式對(duì)中國(guó)的研究者來(lái)說(shuō)尤為重要，離開(kāi)了這一立場(chǎng)和角度，研究法律援助提供模式還有什么意義?

熟悉中國(guó)情況的研究者都知道，在中國(guó)，有關(guān)法律援助提供模式的研究和爭(zhēng)論并沒(méi)有市場(chǎng)化國(guó)家那么緊迫和激烈，有點(diǎn)四平八穩(wěn)，不緊不慢。只有在涉及法律援助體制的重要問(wèn)題的時(shí)候，法律援助提供模式問(wèn)題才開(kāi)始進(jìn)入人們的視野，而且是以體制的要素形式出現(xiàn)的，把法律援助提供模式當(dāng)成了政府法律援助機(jī)構(gòu)的一個(gè)職能，開(kāi)始成為人們關(guān)注的一個(gè)話題。聰明的人都可以看得出來(lái)，這與克里勃?jiǎng)?chuàng)造的統(tǒng)一語(yǔ)境下，關(guān)于法律援助提供模式的話題已經(jīng)完全不同了。在中國(guó)的語(yǔ)境下，關(guān)于法律援助提供模式，尤其是專(zhuān)職律師模式，離開(kāi)了市場(chǎng)化的價(jià)值取向，已經(jīng)成為影響和決定中國(guó)法律援助體制的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。假如沒(méi)有體制改革的壓力，或許對(duì)法律援助提供模式的研究還會(huì)這么四平八穩(wěn)、不緊不慢地推進(jìn)下去。無(wú)奈是體制改革的迫切要求，把法律援助提供模式，尤其是專(zhuān)職律師模式問(wèn)題逼入了一個(gè)死角，現(xiàn)在最迫切的問(wèn)題不是要找到一個(gè)解決的方案，而是要找到一個(gè)正確的方向，把人們從迷失的叢林中引領(lǐng)出來(lái)。

中國(guó)真的有“專(zhuān)職模式”嗎?這種提問(wèn)的開(kāi)始方式是為了減少一些不必要的鋪墊，盡快把人們引入本文要重點(diǎn)討論的話題——中國(guó)是不是存在法律援助服務(wù)的“專(zhuān)職模式”。相信大多數(shù)法律援助管理者一直堅(jiān)信“專(zhuān)職模式”是中國(guó)的一種客觀存在，不論從什么樣的語(yǔ)境下討論這個(gè)話題，中國(guó)的法律援助機(jī)構(gòu)中有注冊(cè)律師4810人，年辦理法律援助案件187147件，是確鑿無(wú)疑的事實(shí)。人們就是憑著這樣一種直覺(jué)去思考專(zhuān)職模式的問(wèn)題，輕松自然地運(yùn)用著“專(zhuān)職模式”這個(gè)概念。然而與一些市場(chǎng)化國(guó)家所不同的是，中國(guó)專(zhuān)職模式的話題并未引出有關(guān)成本、質(zhì)量、效率等普遍問(wèn)題的深度思考，而是同中國(guó)法律援助體制問(wèn)題緊密聯(lián)系起來(lái)，這不能不讓人對(duì)中國(guó)“專(zhuān)職模式”的實(shí)質(zhì)產(chǎn)生一定的懷疑，中國(guó)的“專(zhuān)職模式”與克里勃定義的“專(zhuān)職模式”是一回事嗎?

從這個(gè)疑問(wèn)發(fā)出，筆者找到了一個(gè)辨析中國(guó)“專(zhuān)職模式”的簡(jiǎn)單方法，就是拿中國(guó)的專(zhuān)職模式與克里勃定義的“專(zhuān)職模式”進(jìn)行比較。首先是身份的比較，克里勃的“專(zhuān)職模式”中，專(zhuān)職律師是指由法律援助機(jī)構(gòu)通過(guò)合同雇傭私人律師專(zhuān)門(mén)提供法律援助服務(wù)，專(zhuān)職律師的身份仍是私人律師。中國(guó)的“專(zhuān)職模式”中，專(zhuān)職律師是指法律援助機(jī)構(gòu)中的政府工作人員，因其具有法律職業(yè)資質(zhì)，在必要時(shí)可以機(jī)構(gòu)工作人員的身份為當(dāng)事人提供一些專(zhuān)業(yè)的法律服務(wù)。其次是職責(zé)的比較?？死锊摹皩?zhuān)職模式”中，專(zhuān)職律師是法律援助機(jī)構(gòu)雇傭的私人執(zhí)業(yè)律師，其職責(zé)就是為法律援助當(dāng)事人提供專(zhuān)業(yè)的法律服務(wù)，不參與政府對(duì)法律援助的各項(xiàng)管理工作。中國(guó)“專(zhuān)職模式”中的專(zhuān)職律師，是法律援助機(jī)構(gòu)中的管理者，其主要職責(zé)是管理法律援助事務(wù)，體現(xiàn)政府的管理功能，只是在必要的時(shí)候，比如社會(huì)的法律援助提供者資源不足，無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)的需求時(shí)，可以以法律援助機(jī)構(gòu)工作人員的身份(《法律援助條例》的特殊規(guī)定)為當(dāng)事人直接提供法律服務(wù)。最后是管理方式的比較?？死锊皩?zhuān)職模式”中的專(zhuān)職律師，是通過(guò)雇傭合同確定法律援助機(jī)構(gòu)與私人律師雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行管理的，中國(guó)“專(zhuān)職模式”中的專(zhuān)職律師，由于其身份是政府工作人員，因此是依照有關(guān)法律進(jìn)行管理的。

除了從定義上比較，看出這些明顯的不同以外，在實(shí)踐中，兩種“專(zhuān)職模式”引發(fā)的爭(zhēng)論焦點(diǎn)也完全不同。克里勃“專(zhuān)職模式”爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是這種模式與其他模式相比，誰(shuí)的效率更高，質(zhì)量更好;而中國(guó)的“專(zhuān)職模式”爭(zhēng)論的焦點(diǎn)卻聚集到法律援助體制和管理問(wèn)題上。我們常聽(tīng)到的話就是法律援助機(jī)構(gòu)的職能到底是什么?“專(zhuān)職律師”到底是執(zhí)業(yè)律師，還是國(guó)家工作人員?

問(wèn)題已經(jīng)明擺出來(lái)了，不用筆者判斷，想必大家都可得出一個(gè)清晰的結(jié)論，至少可以看出中國(guó)的“專(zhuān)職模式”不是克里勃定義的那個(gè)“專(zhuān)職模式”。接下來(lái)的困難就是失去了克里勃提供的有關(guān)提供模式的語(yǔ)境，我們又如何認(rèn)識(shí)中國(guó)的“專(zhuān)職模式”呢?根據(jù)筆者的研究認(rèn)為，適當(dāng)追溯一下這一模式的歷史起源，有助于人們對(duì)中國(guó)“專(zhuān)職模式”的理解。

中國(guó)的法律援助事業(yè)是伴隨著中國(guó)的律師業(yè)一起成長(zhǎng)、成熟的，中國(guó)早期的法律援助就是建立在國(guó)辦律師事務(wù)所基礎(chǔ)上的。1994年以后，隨著國(guó)家法律援助制度逐步確立，許多地方政府法律援助機(jī)構(gòu)在原來(lái)的國(guó)辦律師事務(wù)所的基礎(chǔ)上脫胎而來(lái)。轉(zhuǎn)變成為政府的法律援助機(jī)構(gòu)后，仍然保留著許多服務(wù)機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)和習(xí)慣。國(guó)家法律援助制度建立初期，律師業(yè)也不像今天這樣成熟，全國(guó)許多地方還沒(méi)有律師或只有很少的律師，無(wú)法滿(mǎn)足法律援助事業(yè)發(fā)展的需求，因此法律援助機(jī)構(gòu)中具有律師職業(yè)資格的人員便成為社會(huì)資源不足的一種有效補(bǔ)充;尤其是在一些沒(méi)有律師的地方，法律援助機(jī)構(gòu)中具有律師職業(yè)資格的工作人員，就成了當(dāng)?shù)胤稍?wù)的唯一提供者。鑒于這樣的歷史現(xiàn)實(shí)，2003年國(guó)務(wù)院頒布的《法律援助條例》規(guī)定法律援助機(jī)構(gòu)的工作人員可以根據(jù)需要，直接為公民提供法律援助服務(wù)。在隨后的實(shí)踐中，法律援助機(jī)構(gòu)中保留下來(lái)的服務(wù)傳統(tǒng)和《法律援助條例》規(guī)定許可的因素，使許多法律援助機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出了對(duì)公民直接提供法律援助服務(wù)的偏好。促成這一偏好的還有一個(gè)非常重要的因素——利益，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員辦理法律援助案件可以獲得一定的好處。這些歷史的、現(xiàn)實(shí)的因素交織在一起，漸漸形成一種難以控制的趨勢(shì)。2012年法律援助機(jī)構(gòu)工作人員共辦理法律援助案件187147件，占案件辦理總數(shù)的21.8%，法律援助機(jī)構(gòu)中有職業(yè)資質(zhì)的人員人均辦案39件，居各類(lèi)法律援助人員辦案數(shù)之首，這就難怪人們堅(jiān)信中國(guó)“專(zhuān)職模式”的存在了。

既然中國(guó)的“專(zhuān)職模式”不是克里勃說(shuō)的那個(gè)“專(zhuān)職模式”，就需要對(duì)中國(guó)的“專(zhuān)職模式”重新下一個(gè)定義。其實(shí)這并不難，從政府公共服務(wù)的理論分析，中國(guó)“專(zhuān)職模式”的實(shí)質(zhì)，就是政府直接提供公共服務(wù)。如果一定要用一種模式來(lái)形容，也可以叫做政府直接提供法律援助服務(wù)的模式。政府公共服務(wù)的方式大體上可分為兩大類(lèi)，一種是購(gòu)買(mǎi)式的，用市場(chǎng)化的方法，政府向社會(huì)提供者購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品或服務(wù)。另一種是直接提供式的，在缺乏社會(huì)提供者，不具備市場(chǎng)化的條件下，政府為了保證公民能夠平等地享有公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，可以直接為公民提供公共服務(wù)。國(guó)務(wù)院《法律援助條例》正是在后一種背景下，許可法律援助機(jī)構(gòu)工作人員根據(jù)需要直接為公民提供法律援助服務(wù)。

弄清楚中國(guó)“專(zhuān)職模式”的實(shí)質(zhì)后，再?gòu)倪@個(gè)新定義的性質(zhì)分析一下中國(guó)的“專(zhuān)職模式”，就會(huì)發(fā)現(xiàn)一些很實(shí)際的問(wèn)題:

一是法律援助機(jī)構(gòu)角色錯(cuò)位。法律援助機(jī)構(gòu)是政府為推動(dòng)法律援助事業(yè)發(fā)展而設(shè)立的一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，是中國(guó)法律援助的管理者。一些法律援助機(jī)構(gòu)偏重于直接為公民提供法律援助服務(wù)的趨勢(shì)，不僅嚴(yán)重削弱了其作為政府管理者的功能，造成管理缺失，妨礙了公眾對(duì)法律援助的認(rèn)知，對(duì)政府的認(rèn)同，而且與提供者錯(cuò)位，導(dǎo)致法律援助機(jī)構(gòu)的建設(shè)背離了正確的方向，以至于有相當(dāng)一部分人根本分不清法律援助機(jī)構(gòu)到底是法律援助的管理者，還是法律援助的提供者。

二是法律援助機(jī)構(gòu)功利化。有相當(dāng)一部分人還分不清政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和直接提供服務(wù)的本質(zhì)區(qū)別，所以在實(shí)踐中，并未對(duì)政府直接提供服務(wù)的行為加以嚴(yán)格限制，至使法律援助機(jī)構(gòu)工作人員在直接為公民提供法律援助服務(wù)的同時(shí)又獲得了巨大的市場(chǎng)利益。用一句通俗的話講，就是政府的法律援助管理者，一手抓著法律援助市場(chǎng)的監(jiān)管，一手抓著法律援助市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，在市場(chǎng)利益的驅(qū)動(dòng)下，法律援助機(jī)構(gòu)的職責(zé)重心發(fā)生了偏移，趨利化傾向日趨嚴(yán)重。

三是造成法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理的混亂。法律援助機(jī)構(gòu)工作人員辦案還拿到補(bǔ)貼，不僅與其公職身份的有關(guān)法律規(guī)定相悖，而且極易造成法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作人員之間的利益沖突。實(shí)踐證明，法律援助機(jī)構(gòu)與法律援助服務(wù)市場(chǎng)過(guò)于緊密的聯(lián)系，極易為機(jī)構(gòu)腐敗埋下隱患。

至此，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)結(jié)論了。中國(guó)并沒(méi)有市場(chǎng)化國(guó)家普遍關(guān)注的那個(gè)“專(zhuān)職模式”;中國(guó)“專(zhuān)職模式”的實(shí)質(zhì)是政府直接提供的法律援助服務(wù);中國(guó)的政府直接提供法律援助服務(wù)模式必須徹底割斷與市場(chǎng)的聯(lián)系，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員不允許從辦案獲取任何利益。在這些方面不下大決心，不做嚴(yán)格的限制，中國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)的建設(shè)與發(fā)展就很難走上正軌。2013年在國(guó)際法律援助組織會(huì)議上一些專(zhuān)家對(duì)政府參與直接提供法律援助服務(wù)的情況表現(xiàn)出一定的擔(dān)憂，中國(guó)當(dāng)然也不能置身事外。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)