行政檢察制度發(fā)展路徑研究

文◎郭宗才 毛志平

行政檢察發(fā)展緩慢，越來越不能回應社會的需求，土地征用、城管執(zhí)法、社會保障等方面產(chǎn)生的行政權運作問題已經(jīng)成為社會矛盾的焦點，鉤魚執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、怠于執(zhí)法等現(xiàn)象客觀存在。行政檢察應當有所作為了，應當積極回應社會的需求。本文試圖對行政檢察的發(fā)展進行規(guī)劃分析，供檢察同仁參考。

一、現(xiàn)狀分析——行政訴訟檢察之路越來越不能回應現(xiàn)實的需求

把行政檢察定位于行政訴訟檢察，檢察機關監(jiān)督的對象首先是法院。其次，在審查法院判決、裁定是否符合法律規(guī)定的過程中，發(fā)現(xiàn)行政機關尚有違法行為沒有被審判監(jiān)督時，也可以對行政機關進行檢察監(jiān)督。檢察機關對行政機關的這種監(jiān)督方式純粹是對審判權監(jiān)督制約行政權的遺漏補缺。

檢察機關可以對審判權進行監(jiān)督，可以通過對審判權制約行政權的遺漏補缺達到對行政權的間接監(jiān)督。對于行政權進行間接檢察監(jiān)督是否足夠？是否需要對行政權直接進行檢察監(jiān)督？這是現(xiàn)實迫使我們必須思考的問題。因為在我國人大下的一府兩院架構中，政府的行政權是最強大的。現(xiàn)階段，政府與老百姓之間的矛盾也是最多的。由于歷史及現(xiàn)實的諸多復雜因素，法治政府建設緩慢，有法不依、執(zhí)法不嚴、不按規(guī)章制度辦事的現(xiàn)象客觀存在。主要表現(xiàn)：一是不作為。有些地方和部門對群眾反映的問題麻木不仁，視而不見，遇到矛盾總是繞著走，常常導致小問題拖成大問題，小矛盾釀成大矛盾，一般事件演化成惡性事件。二是濫用職權。少數(shù)地方政府為了“維穩(wěn)”，對上訪群眾采取截訪、辦學習班、勞教等“非常措施”屢見不鮮。三是程序違法。“釣魚執(zhí)法”就是典型。執(zhí)法人員采用引誘、欺詐、脅迫甚至暴力的方式取證，違反執(zhí)法程序的基本要求。

檢察機關作為憲法賦權的法律監(jiān)督機關，對行政權運行中出現(xiàn)的這些違法現(xiàn)象，不能法律監(jiān)督缺位，應當有所作為，回應社會的現(xiàn)實需求。為此，檢察機關對行政檢察需要重新定位，不能再局限于行政訴訟檢察，不能只對行政訴訟進行法律監(jiān)督，要拓展法律監(jiān)督，要把行政權的運行直接納入法律監(jiān)督視野。

二、理性選擇——強化對行政權監(jiān)督、弱化對審判權監(jiān)督

在我國的權力架構中，在人民代表大會下設立政府、法院和檢察院。檢察機關作為專門法律監(jiān)督機關，監(jiān)督的對象自然是政府和法院。也就是說，檢察機關應當對行政權和審判權的具體運行進行法律監(jiān)督。但是，相比較而言，應當重點強化對行政權的法律監(jiān)督，弱化對審判權的法律監(jiān)督。強化對行政權的法律監(jiān)督是由行政權運行的內(nèi)在規(guī)律所決定的。行政權具有自由裁量性、主動性和廣泛性等特點，它與其他國家權力相比更具有自我膨脹、擴張的傾向，更具有濫用的可能，由此決定了行政權更需要被監(jiān)督和制約。實踐表明，權力機關對行政權運行的具體事項承擔監(jiān)督職能是力不從心的；行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督是遠遠不夠的；審判權雖然可以監(jiān)督行政權運行中的具體行政行為，但由于審判權特有的被動性和中立性，只能有限地對行政權進行審判監(jiān)督，難以更大范圍地擔當起監(jiān)督行政權的重任。檢察機關作為專門的法律監(jiān)督機關，具有法律監(jiān)督權能，有資格和能力對行政權的運行進行監(jiān)督，尤其是對違法行政行為進行監(jiān)督，這既是權力也是義務。

檢察機關弱化對審判權的監(jiān)督，并不是因為審判權相對于行政權是弱勢權力。檢察機關弱化對審判權的監(jiān)督是由審判權運行的內(nèi)在規(guī)律所決定。審判畢竟是實現(xiàn)社會公正的最后一道防線，審判權應當獨立運行，享有足夠的審判權威。檢察機關對審判權的運行應當謙抑、克制，還應當積極為審判權的運行發(fā)揮護衛(wèi)作用，為實現(xiàn)司法公正保駕護航。

三、現(xiàn)實選擇——探索對行政執(zhí)法權監(jiān)督、適度加強對審判權監(jiān)督

（一）監(jiān)督行政——探索對瀆職行政執(zhí)法行為進行法律監(jiān)督

行政權的范圍很廣，既有行政執(zhí)法，還有行政立法和行政司法。按照深圳的提法，還將行政權分為行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督。檢察機關對行政權的監(jiān)督，鑒于法律規(guī)定的有限性，我們建議在現(xiàn)有法律模式下，可以探索對瀆職行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，因為這個口子比較小，容易深入，而且具有一定的法律依據(jù)。在這方面取得成效后，再逐步擴大對行政權監(jiān)督的范圍。《刑法》第九章專門規(guī)定了瀆職罪，行政執(zhí)法人員玩忽職守、濫用職權、徇私枉法的，達到一定程度，都涉嫌刑事犯罪。對國家機關工作人員瀆職犯罪的偵查本就是檢察機關的法定職責。對于行政執(zhí)法人員玩忽職守、濫用職權、徇私枉法，但不夠刑事犯罪的，檢察機關可以將此作為行政檢察的內(nèi)容。對于需要行政處分的，可以向行政監(jiān)察機關發(fā)出相應的檢察建議；對于違法行政行為，可以向行政機關發(fā)出糾正違法通知；對于怠于履行職責的行為，可以向行政機關發(fā)出督促履行職責類的檢察建議；對于因行政機關的行為導致國有資產(chǎn)、國家利益受損，可以通過民事訴訟挽回損失的，可以發(fā)出督促起訴類檢察建議。在檢察實踐中，有的地方檢察機關已經(jīng)在積極探索將行政檢察的觸角延伸到行政權運行領域。例如，甘肅省嘉峪關市檢察院針對損毀交通設施、生產(chǎn)加工銷售“地溝油”、污染環(huán)境、過度醫(yī)療、違法辦理房產(chǎn)抵押登記、濫用行政處罰權等情形，共向相關行政執(zhí)法部門及監(jiān)管部門提出督促起訴意見14份，發(fā)出檢察建議11份。通過督促行政機關查漏補缺，建章立制，有力推動了法治政府建設，有效發(fā)揮了行政檢察職能在社會管理創(chuàng)新中的作用，取得了良好的法律、政治和社會效果。

（二）監(jiān)督審判——探索對行政執(zhí)行活動的法律監(jiān)督

雖然，行政訴訟法沒有賦予檢察機關可以對法院的執(zhí)行行為進行法律監(jiān)督，但是，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》第三條第（九）項規(guī)定：“在執(zhí)行判決、裁定活動中嚴重不負責任或者濫用職權，不依法采取訴訟保全措施、不履行法定執(zhí)行職責，或者違法采取訴訟保全措施、強制執(zhí)行措施，致使當事人或者其他人的合法利益遭受損害的”，檢察機關可以進行法律監(jiān)督。該處的執(zhí)行既包括民事執(zhí)行、也包括行政執(zhí)行和刑事執(zhí)行。據(jù)此，檢察機關可以對法院的行政執(zhí)行行為進行法律監(jiān)督。要重點開展對非訴行政執(zhí)行行為的法律監(jiān)督，這是因為非訴行政執(zhí)行中既包括行政機關的具體行政行為，也包括法院對具體行政行為的司法審查，還包括法院的具體執(zhí)行行為。法院對非訴行政案件的執(zhí)行量遠遠大于對行政訴訟案件的執(zhí)行量。2011年全國法院執(zhí)結行政訴訟案件10200件，執(zhí)結非訴行政案件169912件，后者是前者的16.7倍?？梢?，對行政執(zhí)行案件進行監(jiān)督中，對非訴行政執(zhí)行進行監(jiān)督是大頭，更是重中之重。通過對行政執(zhí)行活動開展法律監(jiān)督，可以起到監(jiān)督法院審查具體行政行為和執(zhí)行具體案件的情況，還可以借此監(jiān)督行政權的運行。對行政權的監(jiān)督，主要側重在兩方面：一是對需要監(jiān)督的具體行政行為，但法院沒有進行審判監(jiān)督的，檢察機關對這類具體行政行為當然可以進行檢察監(jiān)督；二是行政機關妨礙法院依法行使審判權的情形，主要表現(xiàn)為具體行政行為可能存在這樣或那樣的違法情形，而行政機關不希望法院作出不準予強制執(zhí)行的裁定或者其他不利于行政機關的裁判，從而妨礙法院正常司法的行為。

（三）保障機制——行政檢察與民事檢察分離

現(xiàn)階段，在絕大部分地區(qū)，行政檢察與民事檢察屬于合署設置，稱為民事行政檢察部門。主要原因在于把行政檢察等同于行政訴訟檢察，認為行政檢察與民事檢察一樣都是訴訟監(jiān)督。由于行政訴訟監(jiān)督案件遠遠少于民事訴訟監(jiān)督案件，民事行政檢察部門將絕大部分精力用到了民事檢察工作上，行政檢察沒有得到應有的發(fā)展。而且，現(xiàn)行的合署設置模式已經(jīng)制約了行政檢察的發(fā)展。因為，行政檢察不等同于行政訴訟檢察，行政檢察包括但不限于行政訴訟檢察，更重要的是對行政權的運行進行法律監(jiān)督。用訴訟監(jiān)督的理論來對待行政檢察顯然不合理。行政檢察在現(xiàn)階段雖然是弱小的，但是她的發(fā)展空間卻是最大的，她將成為檢察機關體現(xiàn)法律監(jiān)督屬性的最強音。行政檢察與民事檢察分設，能夠為民事檢察和行政檢察都提供一個更大的平臺和發(fā)展空間，這是檢察權發(fā)展的需求。