論爆破作業(yè)現場的安全監(jiān)管*

□胡永正

（浙江警察學院，浙江杭州 310053）

論爆破作業(yè)現場的安全監(jiān)管*

□胡永正

（浙江警察學院，浙江杭州 310053）

目前，爆炸物品流失現象基本上集中在爆破作業(yè)現場。加強爆破作業(yè)現場的安全監(jiān)管，應優(yōu)化、整合爆破作業(yè)資源配置，實現爆破作業(yè)主體專業(yè)化；注重監(jiān)管機制和方法創(chuàng)新，提升科技監(jiān)管水平；加強政府各部門之間的合作，形成監(jiān)管合力；推廣應用爆破作業(yè)新技術，進一步提高爆破作業(yè)的安全水平。

爆破作業(yè)現場；民用爆炸物品；安全監(jiān)管

一、前言

隨著經濟的快速發(fā)展，能源、交通、水利、礦山以及城市改擴建工程等建設項目越來越多，爆破施工項目也日益增多。對民用爆炸物品而言，經過多年的整治和規(guī)范化管理，生產、儲存、運輸、銷售等環(huán)節(jié)都逐步達到制度化、專業(yè)化和規(guī)范化的目標，發(fā)生事故和案件的幾率已大大降低。然而，在使用環(huán)節(jié)包括物品的領取、現場保管、使用、清退入庫等，由于直接接觸爆炸物品的人多而復雜，技術防范措施難以到位，歷來是監(jiān)管的短板和薄弱環(huán)節(jié)，極易發(fā)生爆炸物品被盜、被搶、被私自截留等現象。從全國涉爆違法犯罪案件來看，80%的涉案爆炸物品來自爆破作業(yè)單位的使用環(huán)節(jié)［1］。因此，如何加強爆破作業(yè)現場的安全監(jiān)管，是當前亟待解決的問題。

二、當前爆破作業(yè)現場監(jiān)管中存在的問題

（一）爆破行業(yè)市場不規(guī)范，民用爆炸物品資源配置過度分散。我國民用爆炸物品行業(yè)一直是小型企業(yè)占據主導，集中度低，2006年初全國有民用爆炸物品生產企業(yè)394家，經營企業(yè)1728家，使用單位13.5萬個，儲存庫房5.4萬個［2］?！睹裼帽ㄎ锲钒踩芾項l例》自2006年9月1日正式實施后，取消了原有按計劃分配、調撥和組織供應民用爆炸物品的管理模式，為建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的民用爆炸物品市場體系奠定了堅實的法律基礎，打破了地方保護和行業(yè)壟斷，消除了爆炸作業(yè)單位異地承攬業(yè)務的壁壘。但由于國內爆破市場還不規(guī)范，工程招投標中轉包、分包、掛靠現象嚴重，造成一證多點，一些無資質的單位和人員也從事爆破作業(yè)，為案件和事故的發(fā)生埋下了隱患。

（二）爆破作業(yè)人員整體素質不高，責任心不強。當前社會呈現“財富在上層集聚、社會風險在下層集聚”的現象，社會階層固化、分化和貧富差距拉大的狀況進一步加劇。在金字塔式的社會分層結構中（財富分層呈倒丁字型），財富與社會風險沿著截然相反的方向流動。下層人群在受教育程度、心理素質以及技能掌握等方面存在不同程度的弱勢，他們沒有實力與上層人群競爭，被迫從事上層人群不愿做的臟、累、苦、險的工作。這種現象在爆破作業(yè)單位表現尤為突出，“我乃爆破工，流汗頂驕陽，掄錘向山崗，電閃聲震天，粉塵漫天舞，碎石隨處飛”，由于爆破作業(yè)工作環(huán)境差、風險大，崗位沒有吸引力。此外，《爆破作業(yè)安全規(guī)程》只規(guī)定了爆破員、安全員、保管員文化程度初中以上，年齡18周歲以上，但沒有年齡上限的限定，導致從業(yè)人員年齡偏大、素質偏低。如2011年福建三明市涉爆人員達1.25萬多名，其中爆破技術人員500多名，爆破員6000多名，安全員5000多名，倉庫管理員1000多名。所有涉爆人員中，外來人員占45%，平均年齡約37歲，初中以上文化程度占92%，高中以上文化程度占8%［3］。另據統(tǒng)計，溫州市在冊的1178名民用爆炸物品從業(yè)人員中50歲以上的占30.7%，小于40歲的只占到30.8%，文化程度是初中以上的僅占5%。由于民用爆炸物品從業(yè)人員文化程度不高，理解國家法律、政策能力弱，貫徹規(guī)章制度、掌握爆破技術和操作規(guī)程的方法水平有限，加之一些崗前培訓流于形式，爆破技術大都通過師傅帶徒弟的方式獲取，相關的爆破技術基礎理論知識、安全操作知識、法律知識比較缺乏，形成了“最危險的物品交給了最把不牢的人”的客觀局面。

（三）爆破作業(yè)現場亂象叢生。爆破作業(yè)現場涉及人員多，多工種人員“集聚”，既有爆破員、安全員、保管員、押運員，還有技術員、搬運員和現場負責人，有的還有現場施工隊，接觸爆炸物品的人員多而雜亂。由于爆破作業(yè)大多在荒山野外，山高路遠，民警難以做到每起爆破作業(yè)都親臨現場監(jiān)督，爆破作業(yè)現場存在較大隱患：一是一些企業(yè)為了降低成本，加快工程速度，爆破工程不按爆破設計說明書實施爆破。二是一些爆破施工企業(yè)，為了取得資質，招聘一些爆破員掛靠，而真正實施爆破作業(yè)的則是無爆破資質的人員。三是爆炸物品的領用、清退不規(guī)范，領用不登記、不簽名或由他人代領代簽，作業(yè)后剩余的爆炸物品不及時清退回庫，而是隨意放在作業(yè)現場、工棚或辦公室。

（四）政府各職能部門協(xié)作弱化。根據《民用爆炸物品安全管理條例》的規(guī)定，公安機關負責民用爆炸物品的購買、運輸、爆破作業(yè)的安全監(jiān)督管理和公共安全管理，國防科技、安全生產監(jiān)督、國土資源管理、工商、交通、鐵路、民航等部門依照法律法規(guī)的規(guī)定，分別負責做好民用爆炸物品的生產、銷售、儲運、工程設計、質量檢測等安全監(jiān)督管理工作。國防科技部門、公安機關、工商行政管理部門按照職責分工，負責查處非法生產、銷售、購買、儲存、運輸、郵寄、使用民用爆炸物品的行為。由于目前還沒有一部完整的法規(guī)對各部門的職能分工進行規(guī)范，造成管理職責不清、責任不明，既存在管理職能交叉重疊，又存在管理缺位的現象。各部門從自身管理要求出發(fā)制定的一些文件規(guī)定，或與現行的民用爆炸物品管理規(guī)定相悖，或自相矛盾，履行職責時相互扯皮、推諉，難以形成監(jiān)管合力。

（五）公安機關現場監(jiān)管不到位。一是監(jiān)管的警力不足，民警的能力素質不適應。一般地市級公安機關民用爆炸物品專管員只有2人左右，還身兼數職，縣級公安機關治安部門專管員只有1人，個別地方甚至沒有專管員。因民用爆炸物品專管員是公安機關腐敗的高風險區(qū)，輪崗較頻繁。監(jiān)管民警缺少經驗積累，量少質弱，突出表現在“四不”：即“不愿管”，危險物品監(jiān)管責任重大，部分民警怕?lián)熑?，不愿意管；“不想學”，民用爆炸物品監(jiān)管工作專業(yè)性強、上手慢，部分民警不愿花費時間、花費精力學習；“不會管”，由于缺乏專業(yè)知識，缺少鉆研精神，部分民警工作中找不到頭緒，抓不住重點，無所適從；“管不實”，民用爆炸物品監(jiān)管時效性不強，加之派出所工作繁雜，部分民警工作起來走馬觀花、敷衍塞責，管理措施難以落實到位。二是現場監(jiān)管重形式檢查，輕實質監(jiān)管，發(fā)現問題困難。監(jiān)管民警對檢查頻率、檢查記錄、臨時管控告知、責任狀簽訂、重點人員列管等列入考核量化指標的內容比較重視，對指導防被盜、截留、丟失、遺忘等的實質性監(jiān)管內容不夠重視。三是對一次用藥量大、工程規(guī)模大的中高層次爆破作業(yè)重視，而對一次用藥量少、工程規(guī)模小的低層次爆破作業(yè)不夠重視，監(jiān)管重點倒置。實際上，低層次爆破作業(yè)人員素質參差不齊，有的還一人身兼爆破、項目負責、打孔、貨運等多個職位，涉爆人員之間缺少監(jiān)督，爆破器材流失風險最大。四是現場監(jiān)管重特殊時期輕一般時期。在有重大活動如“兩會”、奧運安保、國慶、治爆緝槍專項行動等重大活動期間，比較重視；而在一般時期，對爆破作業(yè)現場的監(jiān)管力度大不如特殊時期。五是現場監(jiān)管重監(jiān)控報警、物防等硬件建設，輕人員管理。對涉爆人員管理只停留于年審等形式審查。從歷年發(fā)生的爆破器材流失案例看，多數是爆破作業(yè)人員私自截留造成的。六是監(jiān)管存在死角。如在礦區(qū)，民警由于沒有下井證，無法到井下進行檢查，只能委托煤礦安全監(jiān)察機構等部門進行井下檢查。

三、爆破作業(yè)現場監(jiān)管對策

（一）優(yōu)化、整合爆破作業(yè)資源配置，實現爆破作業(yè)主體專業(yè)化。政府職能部門應以《爆破作業(yè)單位資質條件和管理要求》（GA990-2012）和《爆破作業(yè)項目管理要求》（GA991-2012）為依據，對爆破作業(yè)單位進行清理整頓，大力引導、扶持涉爆單位通過股權收購、參股投資、換股合并等資本市場手段進行兼并重組，組建一批跨地區(qū)、跨領域的大型民用爆炸物品集團。推廣科研、生產、銷售、配送和爆破作業(yè)一體化的運作模式，由新型民用爆炸物品集團提供專業(yè)的爆破作業(yè)服務，逐步實現爆破作業(yè)單位由“多、小、散、亂”向作業(yè)規(guī)?；⒎諏I(yè)化、技術現代化、經營集約化模式轉變。同時引進中介服務機構對B級、C級、D級和其他爆破工程進行安全監(jiān)管①。從爆破說明書或設計書的審核、爆破器材的配送出庫、運輸現場交接到爆破作業(yè)、清退等各環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)管。

（二）加強對爆破作業(yè)人員的培訓考核和管理，提高從業(yè)人員的履職能力。一是加強對爆破作業(yè)人員的法制教育，重點學習《中華人民共和國安全生產法》、《民用爆炸物品安全管理條例》、《爆破安全規(guī)程》、《企業(yè)事業(yè)單位內部治安保衛(wèi)條例》、《民用爆炸物品儲存庫治安防范要求》等法律法規(guī)。二是組織爆破作業(yè)人員進行系統(tǒng)的民用爆炸物品性能和使用方法知識的培訓，提高從業(yè)人員的業(yè)務素質。三是嚴把入門關。通過崗前培訓和考核，淘汰一批文化、業(yè)務素質低，不符合從業(yè)條件的人員。四是關心爆破作業(yè)人員的生活。如與爆破作業(yè)人員簽訂勞動合同，繳納“五險一金”（指養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險和住房公積金），逐步提高工資待遇，改善工作環(huán)境，幫助解決后顧之憂，使他們能安心工作。

（三）探索使用爆破作業(yè)現場視頻監(jiān)管模式。在現有的警力條件下，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式已漸顯“疲態(tài)”，不能實時、全面地掌握爆破作業(yè)現場動態(tài)。應充分運用現代科技信息技術手段，推廣應用爆破作業(yè)現場無線監(jiān)控系統(tǒng)。該系統(tǒng)由一個獨立的城域網數字網絡視頻監(jiān)控系統(tǒng)架構，以網絡集中管理和網絡傳輸為核心，完成信息采集、傳輸、控制、管理和存儲。整個監(jiān)控網絡分為轄區(qū)派出所監(jiān)控平臺和市公安局監(jiān)控平臺。轄區(qū)派出所對爆破作業(yè)人員到崗情況、是否規(guī)范使用操作、人員出入庫房情況及領用物品情況進行監(jiān)控，并對主要作業(yè)過程進行錄像存盤，對現場不規(guī)范操作及時進行遠程督促提示，對發(fā)現的違法、違規(guī)情況及時予以抓圖拍攝固定證據并查處。市公安局監(jiān)控平臺一方面對派出所履職情況進行監(jiān)督，有選擇地對使用單位實施監(jiān)控，一旦發(fā)現問題及時要求派出所現場出警查處?？梢苿右曨l錄像技術，既可以使民警在辦公室完成對整個爆破作業(yè)現場及流程的監(jiān)管工作，又能完整保留作業(yè)現場的真實情況，為今后責任倒查、取證等提供支持。

（四）創(chuàng)新爆破作業(yè)單位內部管理機制。公安機關等有關部門要研究制定《爆破作業(yè)現場治安防范規(guī)定》，依法進行管理。在《爆破作業(yè)現場治安防范規(guī)定》中，應明確單位主要負責人為“第一責任人”，分管領導為“主管責任人”，從業(yè)人員為“直接責任人”，民警為“監(jiān)管責任人”，明確爆破作業(yè)現場涉爆人員的職責和操作規(guī)程。借鑒浙江省玉環(huán)縣的經驗，指導爆破作業(yè)單位建立“一箱、兩鎖、三人、四一、五色”的內部管理機制和全套監(jiān)控流程?！耙幌洹奔幢谱鳂I(yè)現場要設保管箱?！皟涉i”即爆破員、安全員各管一把鎖，爆炸物品領取、使用和退庫等環(huán)節(jié)需兩人同時在場進行加鎖或開鎖。“三人”即爆炸物品領取、使用和退庫等環(huán)節(jié)均需爆破員、現場負責人、安全員三方共同簽字確認。“四一”即一套設備，一名操作人員，一月必維護，一天必查。要求每個爆破作業(yè)現場必須配置一套視頻監(jiān)控設備和一名操作人員，每月對3G無線監(jiān)控傳輸系統(tǒng)進行一次保養(yǎng)維護，派出所專管員每天對爆破作業(yè)現場進行檢查?！拔迳奔匆?guī)定現場作業(yè)人員著紅、紫、籃、綠、黃五色背心。其中爆破員著紅色背心，技術員著紫色背心、安全員著綠色背心，保管員著藍色背心、搬運工著黃色背心，以利于區(qū)分作業(yè)現場人員的工種和身份?，F場監(jiān)控要求做到全過程、全透明，不留死角。爆破前，人員點到，現場作業(yè)人員按規(guī)定著五色裝。爆破時，由爆破作業(yè)單位選擇合適地點擺放兩個監(jiān)控探頭，對爆破器材的裝卸交接、現場存放、領用發(fā)放、搬運裝藥、現場警戒、聯(lián)線起爆、爆后檢查、退庫回庫等各個環(huán)節(jié)進行全方位監(jiān)控，做到畫面清楚、監(jiān)控無盲區(qū)。爆破后，及時將移動設備的SD卡（由于技術限制，目前移動監(jiān)控錄像內容尚無法直接存儲上傳，而只能存儲在SD卡上）移送公安，建檔備查。

（五）建立監(jiān)督檢查新機制，提高監(jiān)管效能。針對一些公安機關存在隨意檢查和檢查不規(guī)范、效率不高的實際，公安部要依據 《爆破安全規(guī)程》（GB6722-2011）、民用爆炸物品儲存庫治安防范要求（GA837-2009）、小型民用爆炸物品儲存庫安全規(guī)范（GA838—2009）、企業(yè)事業(yè)單位內部治安保衛(wèi)條例和公安機關監(jiān)督檢查企業(yè)事業(yè)單位內部治安保衛(wèi)工作規(guī)定等，制定《爆破作業(yè)現場安全檢查規(guī)定》。建議在《爆破作業(yè)現場安全檢查規(guī)定》中確立安全檢查原則，明確安全檢查責任崗位（明確負有現場監(jiān)管責任的單位、崗位人員的設置）、檢查的內容（明確現場監(jiān)管中要檢查核對的行業(yè)活動內容）、檢查的周期（明確現場檢查活動的期限）、整改告知（向責任單位提出的、可以確認的告知活動）、整改確認（明確對告知的整改意見落實情況的核實）、勤務確認（明確對責任民警現場監(jiān)管工作情況的確認方式）六大內容。

此外，要改變以往考核只重視破了多少案、收繳了多少物品、檢查了多少次、轄區(qū)有無流失爆炸物品等結果的做法，在考核中應更多地引入現場監(jiān)管的剛性規(guī)定和具體的量化指標。如民警到爆破作業(yè)現場檢查次數占爆破作業(yè)次數的最低比例，爆破作業(yè)方案和實際相符的次數，檢查涉爆人員現場作業(yè)持證次數，檢查爆破器材領用、清退次數等。發(fā)生涉爆違法犯罪行為的要進行責任倒查，并追究相關民警的責任，同時嚴格落實公安部“凡因工作責任不落實、排查整治不到位，導致轄區(qū)內因私制私藏爆炸物品引發(fā)重大爆炸事故的，嚴格執(zhí)行事故發(fā)生地縣（市）公安局分管局長、治安（危爆、礦管）部門主管領導、派出所長引咎辭職”規(guī)定，實現由重形式向重實質監(jiān)管轉變。

（六）優(yōu)化完善民用爆炸物品信息管理系統(tǒng)。建立民用爆炸物品信息管理系統(tǒng)，是新形勢下落實民用爆炸物品各環(huán)節(jié)安全責任，預防打擊涉爆違法犯罪活動，實現爆炸物品長效管理的重要舉措。針對當前民用爆炸物品管理中存在的問題,要不斷完善民用爆炸物品信息管理系統(tǒng)。如建立涉爆企業(yè)基本信息動態(tài)數據庫、許可證認證平臺，盡快在系統(tǒng)界面上開通庫存管理，使公安機關在開具購買證時，能夠通過信息系統(tǒng)了解到該單位爆炸物品的庫存量。根據各個爆破作業(yè)單位雷管當天使用情況，對手持機每天雷管最大發(fā)放量進行限制，以免因過多剩余、退庫而增大丟失、被盜和發(fā)生事故的風險。對購買爆炸物品未及時入庫，未在規(guī)定的時間內向公安機關上報數據的，要設置自動鎖定功能。民用爆炸物品信息管理系統(tǒng)增加爆破作業(yè)人員指紋確認功能，實現指紋觸發(fā)視頻抓拍，以便在爆炸物品的領用發(fā)放、清退環(huán)節(jié)對相關涉爆人員身份進行確認，杜絕冒領、代領問題。同時積極探索整合、集成民用爆炸物品信息管理系統(tǒng)（掌握爆炸物品流向）、民用爆炸物品儲存庫安全防范系統(tǒng)（庫房報警及視頻遠程監(jiān)控）、民用爆炸物品運輸車GPS定位監(jiān)控系統(tǒng)（爆炸物品運輸實時監(jiān)控）三個系統(tǒng)資源，提高工作效率，最大限度發(fā)揮科技的作用。

（七）大力推廣應用爆破作業(yè)新技術、新設備。在調整產品結構，淘汰容易流失、容易被犯罪分子利用的產品（如火雷管、導火索、銨銻炸藥等）的基礎上，積極推廣應用新型爆破作業(yè)技術。如炸藥混裝、中深孔爆破和電子雷管等技術，進一步提高爆破作業(yè)的安全水平。由于炸藥現場混裝技術是炸藥生產與爆破作業(yè)同時在現場完成，且炸藥現場混裝所用原料乳膠基質不是爆炸物品，無雷管感度，不能通過雷管將乳膠基質直接起爆，即使被犯罪分子非法獲取也變得毫無價值。這樣既提高了爆破作業(yè)的安全性，也有效減少了炸藥在儲存期間、運輸途中和使用環(huán)節(jié)被盜、丟失的問題。

中深孔爆破技術是目前國內廣泛采用的用于礦山剝離、采礦、水利工程及鐵路開挖等工程的主要爆破方式。中深孔爆破具有爆破器材配送管理方便、爆破量大、碎石少、震動小、效益好等特點。2007年在各級政府及有關部門的推動和扶持下，浙江省露天礦山積極推廣中深孔爆破技術，礦山事故大幅度下降，事故起數、死亡人數分別比2006年下降33.3%、35.2%。中深孔爆破大量使用的是散裝炸藥，因此應加快研發(fā)散裝炸藥流向監(jiān)控系統(tǒng)，以便實時掌握散裝炸藥流向，防止爆炸物品的流失。

電子雷管是近年來隨著民用爆炸物品行業(yè)科技進步研發(fā)的新一代高端民用爆炸物品，在雷管內植入了電子智能芯片，它可以實現密碼起爆、區(qū)域控制、現場記錄、雙密碼雙鑰匙起爆和后臺監(jiān)管等功能，可以從根本上解決當前民用爆炸物品作業(yè)現場管控不嚴、使用末端易流失等突出問題，達到主動、精確、安全管理民用爆炸物品的目的。

（八）強化協(xié)作配合，形成監(jiān)管合力。一是落實部門職責。國防科技工業(yè)、安全生產監(jiān)督、工商等民用爆炸物品行政主管部門要強化民用爆炸物品生產、銷售環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管和生產環(huán)節(jié)的質量監(jiān)督工作。各級交通運輸部門要嚴格對民用爆炸物品承運單位、車輛及駕駛人員、押運人員的監(jiān)管。各級公安機關要加強民爆物品購買、運輸、爆破作業(yè)的安全監(jiān)管，嚴厲打擊各類涉爆違法犯罪活動。二是在當地黨委、政府的統(tǒng)一領導下，進一步加強公安機關與交通運輸、安全生產監(jiān)督、工商等部門的協(xié)作配合，建立健全情況通報、會商研判、線索轉遞、聯(lián)合執(zhí)法等工作機制，努力形成齊抓共管的良好局面。

注釋：

①根據《GB6722-2003爆破安全規(guī)程》、《民用爆炸物品安全管理條例》（國務院令第466號）規(guī)定，A級爆破、B級硐室爆破或在城市、風景名勝區(qū)和重要設施附近實施爆破作業(yè)的，以及有關部門認定的重要或重點爆破工程，應由爆破工程監(jiān)理單位實施安全監(jiān)理，對于B、C、D級和其他爆破工程則未作要求。

［1］張道振等.爆破作業(yè)單位爆炸物品新型管理模式探討［J］.爆破器材，2011（3）：39-40.

［2］張永峰.論信息化管理系統(tǒng)在民爆行業(yè)中的應用［J］.山西科技，2008（6）：121-129.

［3］陳文相等.民用爆炸物品安全管理存在的問題及解決策略研究［J］.公安研究，2012（8）：20-25.

（責任編輯：王玉葉）

D631

A

1674-3040（2013）04-0046-04

2013-04-05

胡永正，浙江警察學院治安系副教授，研究方向：治安管理、民用爆炸物品管理、安全防范。

*本文為浙江警察學院2012年校級科研項目“爆破作業(yè)現場監(jiān)管問題研究”（項目編號201206025）之研究成果。