日本海水淡化產(chǎn)業(yè)政策對中國的啟示

郭永清

（上海海洋大學 經(jīng)管學院，上海 201306）

日本海水淡化產(chǎn)業(yè)政策獨具特色，從1968年將海水淡化技術(shù)列入首批六大國家重點扶持技術(shù)之一，到21世紀日本政府提出將水務(wù)（海水淡化是其中最具成長性的產(chǎn)業(yè)）產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為日本經(jīng)濟復(fù)興重要支撐產(chǎn)業(yè)，日本海水淡化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一直被政府悉心呵護，受政策的影響極大。研究日本海水淡化產(chǎn)業(yè)政策的得失，對中國海水淡化產(chǎn)業(yè)政策的制定頗具借鑒意義。

1 日本科技政策對日本海水淡化技術(shù)發(fā)展的推動作用

日本海水淡化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是由日本科技與產(chǎn)業(yè)政策推動的，或者說，日本海水淡化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是日本政府推行以自主研發(fā)技術(shù)推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策最為成功的例證之一。

日本現(xiàn)代工業(yè)始于明治維新時期。作為后發(fā)展國家，日本的工業(yè)技術(shù)主要依賴于進口，日本從歐洲與北美先進國家引進技術(shù)、生產(chǎn)方式、機器設(shè)備、工程技術(shù)人員（包括工程師與熟練的技術(shù)工人）及原材料，通過國內(nèi)的廉價勞動力進行以出口為導向的生產(chǎn)。

1963年是日本科技發(fā)展史上一個非常重要的轉(zhuǎn)折點。這一年，日本工業(yè)結(jié)構(gòu)研究委員會下屬的工業(yè)技術(shù)委員會認為，依靠國內(nèi)自主研發(fā)技術(shù)推動一國經(jīng)濟發(fā)展是發(fā)達國家共有的特征，因此提出，日本國民經(jīng)濟的發(fā)展必須從依賴進口技術(shù)驅(qū)動向依靠國內(nèi)自主研發(fā)技術(shù)驅(qū)動轉(zhuǎn)變[1]。為實現(xiàn)這一國策，要求從帶動國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，提高國家競爭力的角度，選擇國家優(yōu)先發(fā)展的核心技術(shù)。據(jù)此，日本政府于1966年第一次確定了磁流體動力發(fā)電等技術(shù)作為三大重點研發(fā)領(lǐng)域；之后又先后于1967和1969年，將海水淡化、海水淡化濃縮液附加產(chǎn)品的開發(fā)，以及深海石油開采設(shè)備制造等三大技術(shù)列入重點研發(fā)領(lǐng)域。1970年這六大領(lǐng)域研發(fā)的財政預(yù)算達50億日元[2]。自此，海水淡化技術(shù)研發(fā)一直得到日本政府的資助。

日本政府主要采用委托與聯(lián)合研發(fā)的模式，資助具有一定產(chǎn)業(yè)條件與技術(shù)基礎(chǔ)的相關(guān)企業(yè)開展海水淡化技術(shù)的研發(fā)。比如給予三菱重工、日本造船與工程有限公司等造船企業(yè)熱法淡化技術(shù)研發(fā)的資助，而對東麗集團這樣在紡織化纖方面具有技術(shù)基礎(chǔ)的企業(yè)給予膜法淡化技術(shù)研發(fā)的資助。作為海水淡化技術(shù)研發(fā)的后來者，日本政府將研發(fā)重點鎖定在應(yīng)用性與項目開發(fā)性研究上，這極大地激發(fā)了企業(yè)研發(fā)的積極性。借助政府對于海水淡化技術(shù)研發(fā)的資助，日本在海水淡化技術(shù)方面迅速取得突破。

目前，日本已經(jīng)成為世界上熱法和膜法兩大主流海水淡化技術(shù)裝備最重要的供應(yīng)商之一，其產(chǎn)品與技術(shù)在許多領(lǐng)域居于國際領(lǐng)先水平。在世界海水淡化膜市場，日本占據(jù)世界市場的70%；2000—2009年排名前10位的熱法海水裝置設(shè)備供應(yīng)商中，日本企業(yè)最多，有4家，占40%；2008—2009年排名前五的膜供應(yīng)商中，日本企業(yè)有兩家，在世界上所有的國家是最多的。

2 日本海水淡化產(chǎn)業(yè)與日本淡水需求市場

市場是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，但日本對于重點扶持發(fā)展的技術(shù)與產(chǎn)業(yè)，并不局限于國內(nèi)的需求市場。將海水淡化及其廢液綜合利用技術(shù)確定為國家優(yōu)先發(fā)展的技術(shù)，就是著眼該產(chǎn)業(yè)技術(shù)對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級的引領(lǐng)作用，而不是為了解決國內(nèi)的淡水資源的緊缺。事實上，日本在20世紀60曾經(jīng)遭遇淡水資源的危機，比如東京曾于1961年的10月至1965年的3月份遭遇大旱，被迫連續(xù)42個月限制供水。在20世紀60到90年代，日本政府主要是通過大力興建水庫，提高節(jié)水技術(shù)等手段來滿足國民的生活與生產(chǎn)用水。經(jīng)過30余年供水設(shè)施的建設(shè)，日本在20世紀末已經(jīng)轉(zhuǎn)變成為淡水資源富裕的國家。1996年東京都市圈范圍內(nèi)水庫儲水量達到37 100萬立方米，比1964年的18 500萬立方米，翻了一倍。1996年東京大旱（1996年的降水量比1965年還少）期間，東京限制供水的時間只有41天[3]。根據(jù)Nomura Research Institue（2011）研究報告的測算，預(yù)計2020年，日本可用淡水資源的存儲總量將比實際所需淡水量超出40億立方米，2030年這一數(shù)量將增加到70億立方米，2040年將達到100億立方米[4]。但日本政府大力發(fā)展海水淡化產(chǎn)業(yè)的策略一直沒有改變。

由于日本海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標，在于促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，而非滿足日本淡水市場的需求，因此，與大規(guī)模的水庫工程建設(shè)相比，日本對于海水淡化工廠的投資規(guī)模并不大。雖然1968年日本就建造了第一座民用海水淡化廠，到2001年，日本已有369座日產(chǎn)量500噸以上的海水淡化廠，但總的供水能力只有78萬/日。而中國“十一五”期間建成的海水淡化能力就近50萬噸/日。日本興建的海水淡化工廠，只有1998年建成的沖繩海水淡化廠與2005年建成的福岡海水淡化廠是作為市政供水設(shè)施，規(guī)模較大，分別達到日供水4萬噸與5萬噸。其余絕大部分海水淡化廠（占海水淡化廠總數(shù)的94%）是規(guī)模較小、用于工業(yè)用水的具有實驗性的海水淡化廠[4]。

日本政府大力扶持海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但對于地方供水設(shè)施，卻完全由地方政府根據(jù)經(jīng)濟效率自由選擇，中央政府并沒有制定推動海水淡化市場發(fā)展規(guī)劃與政策。

3 日本海水淡化產(chǎn)業(yè)缺陷分析

3.1 海水淡化市場特征

海水淡化產(chǎn)業(yè)可分為以下四個相互關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)：①關(guān)鍵設(shè)備（包括核心部件與技術(shù)）生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)；②海水淡化廠的工程設(shè)計、設(shè)備采購和工廠建設(shè)產(chǎn)業(yè)；③海水淡化工廠運營與維護產(chǎn)業(yè)；④有關(guān)海水淡化的商務(wù)管理、客戶管理和費用的收取產(chǎn)業(yè)。從收益與風險比來看，設(shè)備（技術(shù)）銷售收益率最高，而運營與維護的利潤率最低[5]。但在海水淡化產(chǎn)業(yè)鏈上，承攬海水淡化工廠的設(shè)計和建設(shè)的企業(yè)在海水淡化產(chǎn)業(yè)的競爭中最具話語權(quán)，這是由海水淡化需求市場特點決定。

供應(yīng)城市居民生活用水是海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標，因為這是最大的水務(wù)需求市場。海水淡化廠作為市政基礎(chǔ)設(shè)施，其最終投資者是城市政府（或其下屬的子機構(gòu)（企業(yè)））。從目前各國城市供水實踐來看，城市供水設(shè)施的建設(shè)模式一般采用BOT、BOO等方式，從政府手上獲得海水淡化廠建設(shè)工程的企業(yè)，負責提供包括技術(shù)咨詢、工程設(shè)計、工廠投資建設(shè)、設(shè)備采購、運營與維護商等一攬子服務(wù)，因此，企業(yè)在海水淡化產(chǎn)業(yè)的市場中擁有了話語權(quán)，而其他設(shè)備、服務(wù)的提供商作為分包商，只能處于配套服務(wù)的相對弱勢地位。另外，作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的海水淡化廠，經(jīng)營周期長，而且對于一個城市來說，建設(shè)的數(shù)目極其有限，企業(yè)一旦獲得海水淡化廠的建設(shè)經(jīng)營權(quán)，無疑也就獲得了長期壟斷收益權(quán)。

因此，承接海水淡化工程建設(shè)（或海水淡化工程項目總承包）的能力是海水淡化企業(yè)競爭力的重要表現(xiàn)，也是一國海水淡化產(chǎn)業(yè)國際競爭力的表現(xiàn)。要成為海水淡化工程的總承包商（或建設(shè)商）要求企業(yè)能夠提供海水淡化廠設(shè)計、設(shè)備采購、工程建設(shè)（項目投資）、工廠運營維護等“一攬子”服務(wù)。目前，活躍于世界海水淡化市場的企業(yè)巨頭，如法國威里雅、GDF蘇伊士以及美國的陶氏，是這類企業(yè)中的佼佼者。韓國的斗山集團、新加坡的凱發(fā)集團借國家之力，打造包括海水淡化技術(shù)、建設(shè)、營運與資本運作“一攬子”服務(wù)能力，從而一躍成為國際海水淡化市場上的黑馬。

3.2 日本海水淡化產(chǎn)業(yè)的短板

日本并不是一個完全競爭市場，政府限制企業(yè)之間的競爭，產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間的競合受到極大制約。日本政府根據(jù)企業(yè)產(chǎn)業(yè)特點擇優(yōu)扶強的策略，雖然使得日本企業(yè)迅速在海水淡化技術(shù)方面獲得了突破，但從海水淡化市場競爭的角度看，相對于國際海水淡化市場的巨頭，日本海水淡化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展卻存在許多不足。

3.2.1 海水淡化技術(shù)分割

日本在海水淡化領(lǐng)域擁有諸多世界領(lǐng)先的技術(shù)，但這些技術(shù)分屬在不同的企業(yè)與機構(gòu)，比如海水淡化的熱法技術(shù)主要掌握在三菱重工等一些造船企業(yè)，而膜的生產(chǎn)技術(shù)主要由東麗為代表的紡織化工企業(yè)所掌握。由于企業(yè)之間缺乏有效的合作機制，使每個企業(yè)都不具備提供市場所需要的關(guān)于海水淡化一攬子解決方案的經(jīng)驗與能力，或在提供關(guān)于海水淡化所需要的全部服務(wù)時，與其他領(lǐng)先的國際企業(yè)相比處于劣勢。

3.2.2 水務(wù)產(chǎn)業(yè)與海水淡化產(chǎn)業(yè)分離[6]

由于日本城市供水一直作為公益性事業(yè)，限制私人資本的進入。而作為公益性事業(yè)的日本供水機構(gòu)雖然具有良好的服務(wù)與技術(shù)，卻沒有參與市場競爭，特別是拓展國際市場的動力。因此，受日本城市供水體制的限制，日本海水淡化企業(yè)普遍缺乏提供城市自來水供給服務(wù)的技術(shù)與經(jīng)驗。這種技術(shù)與產(chǎn)業(yè)分割狀態(tài)，使得日本海水淡化產(chǎn)業(yè)難以適應(yīng)海水淡化市場的需要，從而極大地制約了日本海水淡化產(chǎn)業(yè)的競爭力。

3.2.3 資本與海水淡化產(chǎn)業(yè)分離

由于海水淡化工廠投資大，回收期長，必須有好的金融服務(wù)支持，企業(yè)才能承擔海水淡化廠的投資建設(shè)。雖然日本總體來說是一個資金富裕的國家的，但目前金融與海水淡化發(fā)展的融合度不夠。日本國內(nèi)沒有專門服務(wù)于日本海水淡化企業(yè)對外進行海水淡化工程建設(shè)投資的金融機構(gòu)與產(chǎn)品。

3.2.4 缺乏對外建設(shè)與經(jīng)營大型海水淡化廠的經(jīng)驗

正是由于受到上面原因限制，日本海水淡化企業(yè)普遍缺乏建設(shè)與運營大型海水淡化廠的經(jīng)驗，這又進一步限制了日本海水淡化企業(yè)對外投資戰(zhàn)略的實現(xiàn)。缺乏直接獲得大型海水淡化項目建設(shè)定單的能力，極大地限制了日本海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。比如，由日本企業(yè)提供的反滲透膜占世界海水淡化膜供給市場的70%，但其銷售額只占這70%的膜供給所帶來的海水淡化工程中海水淡化設(shè)備供給市場份額的5%[7]。

4 日本海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展新政

2009年12月，鳩山由紀夫在其“新增長戰(zhàn)略——重塑日本輝煌”的經(jīng)濟發(fā)展報告[7]中，提出要促使水務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為日本擺脫經(jīng)濟長期增長乏力的新引擎。為此，日本政府重新審視了日本的水務(wù)產(chǎn)業(yè)與國際水務(wù)市場，認為海水淡化市場是水務(wù)市場最具增長潛力的新興市場。政府明確將拓展日本海水淡化企業(yè)承接海水淡化工程項目建設(shè)的能力作為下一階段的政策目標。為此，出臺了系列具體政策措施：

第一，借助外交的手段推動海水淡化市場的拓展。一是建立國家層面的水務(wù)政策對話。即通過與潛在目標國家建立水務(wù)政策的聯(lián)盟，加強國與國之間的了解，為企業(yè)在水處理方面的合作提供支持；二是將官方援助與項目的建設(shè)進行一定程度的關(guān)聯(lián)。

第二，構(gòu)建交流與合作的平臺。政府通過構(gòu)建海水淡化相關(guān)產(chǎn)業(yè)企業(yè)交流與技術(shù)交易平臺，推動日本國內(nèi)有關(guān)海水淡化企業(yè)與機構(gòu)之間的交流與合作，目標在于提高日本企業(yè)提供有關(guān)海水淡化工程“一攬子”服務(wù)的能力。

第三，推進水務(wù)行業(yè)的公私合作。日本政府正在推進日本供水領(lǐng)域的改革，目標通過厘清日本供水機構(gòu)產(chǎn)權(quán)，以公私伙伴關(guān)系（PPP）與私人融資計劃（PFI)的方式，引進私人資本，促使海水淡化企業(yè)與水務(wù)機構(gòu)合作，從而提高日本海水淡化企業(yè)水務(wù)管理能力與經(jīng)驗。

第四，加大人力資源的開發(fā)。日本政府通過資助海水淡化企業(yè)的國際培訓與合作，培養(yǎng)熟悉海水淡化技術(shù)與水務(wù)經(jīng)營復(fù)合型人才，以滿足承接或承擔海外大型海水淡化項目的經(jīng)營管理的需求。

第五，專門的金融支持政策。日本通產(chǎn)省（METI）在2011年發(fā)起一支1 000億日元（約合1.2億美元）的基金，以加速私人行業(yè)在國際水務(wù)市場的投資?；鸬陌l(fā)起機構(gòu)有日本國際合作銀行、日本開發(fā)銀行，該基金主要用于支持私人企業(yè)開展海外有關(guān)水處理基礎(chǔ)建設(shè)與運營的招標項目。

日本政府推出的旨在提高日本海水淡化企業(yè)以總承包或主承包獲得海外海水項目的政策，已經(jīng)取得了較好的效果。比如2012年由日立制作所、伊藤忠商社及新加坡大型水處理企業(yè)凱發(fā)集團（Hyflux）等企業(yè)聯(lián)合與印度政府及項目所在地的古吉拉特邦政府共同出資成立合資公司（SPC），建設(shè)日處理量為33.6萬噸的亞洲最大的海水淡化設(shè)施，就是日本政府從2010年開始，以提供信息、金融支持等方式力挺日企到海外進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而獲得的重大突破。

5 對中國海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的啟示

近年來，海水淡化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展得到了國家的高度重視。自2005年7月由國家發(fā)改委、海洋局與財政部聯(lián)合出臺《海水利用專項規(guī)劃》之后，中央與地方出臺了一系列發(fā)展海水淡化產(chǎn)業(yè)的政策文件，其中國家層面出臺的關(guān)于發(fā)展海水淡化產(chǎn)業(yè)的專門文件就有《關(guān)于加快發(fā)展海水淡化產(chǎn)業(yè)的意見（國辦發(fā)〔2012〕》與《海水淡化科技發(fā)展“十二五”專項規(guī)劃》。對照日本海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展得失，審視中國海水淡化產(chǎn)業(yè)政策，有以下幾個問題須要重新思考。

5.1 把握市場與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，重新審視海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑

《海水利用專項規(guī)劃》和《關(guān)于加快發(fā)展海水淡化產(chǎn)業(yè)的意見》都將海水淡化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與淡化海水利用的推廣并重，如這兩個文件都對海水淡化能力建設(shè)與海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標作了明確規(guī)定。通過推動國內(nèi)海水淡化的使用來促使推進國內(nèi)海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展已成為各級政府推動海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本思路。

沒有市場就沒有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。依靠政策，特別是目前國內(nèi)普遍采取的政府對生產(chǎn)企業(yè)各種形式的補貼形成的市場，由于其價格并沒有真實地反映資源的稀缺性，最易導致資源誤配。采取用政策推動的市場促使產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路必然使產(chǎn)業(yè)的發(fā)展走入歧途。一是如果項目經(jīng)濟上不可行，靠補貼建成的海水淡化項目必然難以可持續(xù)經(jīng)營，最終導致財政負擔過重；另外，補貼有可能抑制企業(yè)創(chuàng)新，這對于作為新興行業(yè)的海水淡化產(chǎn)業(yè)競爭力的提高極為不利。二是地方政府按經(jīng)濟的原則自由選擇供水的方式，這也是促使海水淡化企業(yè)進行研發(fā)創(chuàng)新的外在壓力。三是技術(shù)的突破，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要一定的時間，在國內(nèi)海水淡化產(chǎn)業(yè)準備不充分的情況下，剛性確定海水淡化建設(shè)的規(guī)模，可能導致大規(guī)模技術(shù)裝備進口，最終反而抑制國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。事實上，這一現(xiàn)象在近兩年國內(nèi)海水淡化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展過程已經(jīng)呈現(xiàn)端倪。

美國、日本、法國等海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家都是以技術(shù)創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而阿拉伯地區(qū)，作為世界最大的海水淡化市場（世界海水淡化能力的一半以上在阿拉伯國家），卻至今沒有建立自己的海水淡化產(chǎn)業(yè)體系。國內(nèi)海水淡化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必須以海水淡化技術(shù)的發(fā)展與提升作為基礎(chǔ)與動力，國家政策應(yīng)大力鼓勵與資助企業(yè)、高校與科研院所進行海水淡化技術(shù)的研發(fā)。

4.2 深刻認識海水淡化市場的特點，重新審視海水淡化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展定位

鑒于中國海水淡化關(guān)鍵技術(shù)及核心設(shè)備與海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家的差距，國家出臺的海水淡化產(chǎn)業(yè)政策較重視產(chǎn)業(yè)技術(shù)的發(fā)展?！蛾P(guān)于加快發(fā)展海水淡化產(chǎn)業(yè)的意見》明確提出，海水淡化的關(guān)鍵技術(shù)、裝備、材料的研發(fā)能力與制造能力達到國際先進水平。

從日本的經(jīng)驗可以看出，由于海水淡化利用市場的特點，承接海水淡化工廠建設(shè)的“一攬子”服務(wù)能力是一國海水淡化產(chǎn)業(yè)競爭力的體現(xiàn)。發(fā)展海水淡化產(chǎn)業(yè)，要著力培養(yǎng)一批具有“一攬子”服務(wù)能力的龍頭企業(yè)，為此，要利用海水淡化利用快速擴張的優(yōu)勢，支持與鼓勵國內(nèi)具有較強海水淡化技術(shù)實力的企業(yè)，以獨立或通過合作的方式，承接國內(nèi)海水淡化工程的投資建設(shè)。為此，應(yīng)盡早從國家安全的角度，對國外企業(yè)承接國內(nèi)的海水淡化工程建設(shè)設(shè)置一定的門檻。

4.3 整體推進市場體制改革，避免行政過度干預(yù)市場

發(fā)展海水淡化產(chǎn)業(yè)是一個系統(tǒng)工程，特別是能提供“一攬子”服務(wù)的總承包商的培育與形成，需要多資源的有機融合。這要求減少政府管制，推進市場化改革，通過市場手段實現(xiàn)資源配置。否則，如果市場機制不完善，靠政府有形的手推動，就可能出現(xiàn)海水淡化技術(shù)分割這種“日本式政策尷尬”，使政策的效果大打折扣，為此，政府不得不出臺更多的政策來彌補，從而導致政府對經(jīng)濟的干預(yù)越來越深。而在市場比較發(fā)達的國家，比如美國政府只資助海水淡化技術(shù)研發(fā)，且限定為基礎(chǔ)性與應(yīng)用性技術(shù)研發(fā)項目，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展完全由市場推動，其政策目標比較單一，政策效果較易預(yù)測與控制。為此，國家在制定海水淡化產(chǎn)業(yè)政策時，應(yīng)以市場這只看不見的手為主體，只在一些市場失靈的領(lǐng)域，比如在基礎(chǔ)性投資和技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域加大政策扶持。

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