我國(guó)鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩分析及政策建議

姜曉東

一、鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能現(xiàn)狀

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，受我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)拉動(dòng)，我國(guó)鋼鐵工業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，2012年我國(guó)煉鐵、煉鋼和熱軋產(chǎn)能分別達(dá)到8.4億噸、9.7億噸和9.85億噸含熱軋中寬帶和窄帶鋼軋機(jī)）。

（一）煉鐵。全國(guó)已形成高爐煉鐵產(chǎn)能9億噸。其中華北地區(qū)產(chǎn)能約36000萬(wàn)噸，占比40%；東北地區(qū)產(chǎn)能9000萬(wàn)噸，占比10%；華東地區(qū)產(chǎn)能22500萬(wàn)噸，占比25%；中南地區(qū)產(chǎn)能12200萬(wàn)噸，占比13.56%；西南地區(qū)產(chǎn)能6000萬(wàn)噸，占比6.6%；西北地區(qū)產(chǎn)能4300萬(wàn)噸，占比4.76%。按《鋼鐵企業(yè)主要生產(chǎn)設(shè)備裝備技術(shù)水平等級(jí)劃分辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），全國(guó)煉鐵產(chǎn)能中有近40%屬于領(lǐng)先水平，約24%屬于先進(jìn)水平，一般水平產(chǎn)能約29%，其余為落后水平，其中重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)鋼鐵企業(yè)小于400m3高爐（裝備落后水平）37座，生產(chǎn)能力1334萬(wàn)噸。

（二）煉鋼。全國(guó)已形成煉鋼產(chǎn)能9.7億噸。其中華北地區(qū)煉鋼產(chǎn)能39500萬(wàn)噸，占比40.72%；東北地區(qū)煉鋼產(chǎn)能8600萬(wàn)噸，占比8.87%；華東地區(qū)煉鋼產(chǎn)能27300萬(wàn)噸，占比28.1%；中南地區(qū)煉鋼產(chǎn)能12700萬(wàn)噸，占比13.09%；西南地區(qū)煉鋼產(chǎn)能4900萬(wàn)噸，占比5.05%；西北地區(qū)煉鋼產(chǎn)能4000萬(wàn)噸，占比4.12%。根據(jù)《辦法》，轉(zhuǎn)爐煉鋼產(chǎn)能中有12%為領(lǐng)先水平，44%為先進(jìn)水平，29%為一般水平，其余為落后水平，電爐煉鋼產(chǎn)能中有33%為領(lǐng)先水平，18%為先進(jìn)水平，16%為一般水平，其余15%為落后水平。在屬于落后水平的約17900萬(wàn)噸煉鋼產(chǎn)能中，約有2000萬(wàn)噸-3000萬(wàn)噸產(chǎn)能低于淘汰落后標(biāo)準(zhǔn)。

（三）軋鋼。全國(guó)已形成熱軋生產(chǎn)能力9.85億噸，冷軋能力10500萬(wàn)噸、鍍鋅能力6200萬(wàn)噸。其中，軌梁軋機(jī)產(chǎn)能660萬(wàn)噸，型材產(chǎn)能6800萬(wàn)噸，熱軋鋼筋產(chǎn)能19600萬(wàn)噸，優(yōu)質(zhì)棒材產(chǎn)能8100萬(wàn)噸，線材生產(chǎn)能力將達(dá)到16800萬(wàn)噸，熱軋寬帶鋼的總能力將達(dá)到25000萬(wàn)噸，中厚板軋機(jī)10090萬(wàn)噸，熱軋中寬帶產(chǎn)能2500萬(wàn)噸，窄帶鋼產(chǎn)能5500萬(wàn)噸，熱軋電工鋼100萬(wàn)噸、無(wú)縫鋼管3500萬(wàn)噸、焊管8500萬(wàn)噸。目前我國(guó)仍有5500萬(wàn)噸熱軋窄帶鋼產(chǎn)能、100萬(wàn)噸規(guī)模熱軋電工鋼沒(méi)有淘汰，鋼筋生產(chǎn)線和中厚板軋機(jī)也都有超過(guò)千萬(wàn)噸屬于落后水平的產(chǎn)能。

二、在建、設(shè)計(jì)和規(guī)劃產(chǎn)能

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前鋼鐵工程建設(shè)市場(chǎng)已開工在建項(xiàng)目數(shù)量為510個(gè)，較2011年年底的718個(gè)下降29.0%；已開工在建項(xiàng)目投資規(guī)模為2699億元，較2011年年底的4262億元大幅下降36.7%。正在設(shè)計(jì)項(xiàng)目的投資規(guī)模雖然有所增加，但整體仍處于較低水平，正在規(guī)劃項(xiàng)目持續(xù)減少。這也體現(xiàn)出了鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩對(duì)冶金建設(shè)市場(chǎng)的嚴(yán)重沖擊。

已開工在建項(xiàng)目的鐵、鋼產(chǎn)能分別為3000萬(wàn)噸、2200萬(wàn)噸，正在設(shè)計(jì)項(xiàng)目的鐵、鋼產(chǎn)能分別為2800萬(wàn)噸、1000萬(wàn)噸，正在規(guī)劃工程的鐵、鋼綜合產(chǎn)能均約為1700萬(wàn)噸。正在設(shè)計(jì)和規(guī)劃項(xiàng)目的產(chǎn)能規(guī)模與2011年相比均繼續(xù)減少。如果在建、設(shè)計(jì)和規(guī)劃項(xiàng)目全部投產(chǎn)，我國(guó)煉鐵和煉鋼產(chǎn)能將達(dá)到9.15億噸和10.2億噸。

三、鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩情況

產(chǎn)能過(guò)剩是指一定時(shí)期內(nèi)，投資形成的生產(chǎn)能力因超過(guò)市場(chǎng)需求導(dǎo)致的工業(yè)部門產(chǎn)能大量閑置現(xiàn)象，伴生結(jié)果是價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)激烈，企業(yè)利潤(rùn)減少以至持續(xù)虧損，行業(yè)效益差、虧損面大。

國(guó)際上通常采用產(chǎn)能利用率來(lái)作為評(píng)價(jià)產(chǎn)能過(guò)剩與否的主要指標(biāo)，美國(guó)將78%-83%的產(chǎn)能利用率作為正常區(qū)間，如果在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)低于75%，則認(rèn)為出現(xiàn)嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩。日本則將78%的產(chǎn)能利用率作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，若長(zhǎng)時(shí)間低于此臨界值，則認(rèn)為出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩。但是我國(guó)鋼鐵工業(yè)缺乏權(quán)威、完整和準(zhǔn)確的產(chǎn)能統(tǒng)計(jì)，只能通過(guò)估算產(chǎn)能利用率進(jìn)行探討性的判斷。

（一）煉鐵。2012全年我國(guó)生鐵產(chǎn)量6.58億噸，煉鐵產(chǎn)能利用率約73.1%，屬于產(chǎn)能過(guò)剩范圍，按區(qū)域來(lái)看，華北、西南地區(qū)煉鐵產(chǎn)能利用率較低，產(chǎn)能過(guò)剩情況相對(duì)明顯。

（二）煉鋼。2012全年我國(guó)粗鋼產(chǎn)量7.17億噸，煉鋼產(chǎn)能利用率約73.9%，屬于產(chǎn)能過(guò)剩范疇。按區(qū)域來(lái)看，華北、中南地區(qū)煉鋼產(chǎn)能利用率最低，分別為68%和72%，產(chǎn)能過(guò)剩相對(duì)突出。

（三）軋鋼。2012年我國(guó)熱軋產(chǎn)能、冷軋產(chǎn)能、鍍鋅產(chǎn)能的產(chǎn)能利用率分別為77.5%、78.4%、74.1%。熱軋能力中，產(chǎn)能利用率較高的有普通棒材軋機(jī)86%、優(yōu)質(zhì)棒材軋機(jī)90.6%、線材軋機(jī)79.8%、冷軋機(jī)78.4%，其他品種產(chǎn)能利用率均低于平均水平，產(chǎn)能利用率最低的品種有中厚板軋機(jī)60%，型材軋機(jī)63.6%、軌梁軋機(jī)68.4%。由此可以看出，我國(guó)軋鋼能力已進(jìn)入過(guò)剩階段，特別是中厚板、型材和軌梁產(chǎn)能過(guò)剩突出。

從產(chǎn)能利用率的角度分析，我國(guó)鋼鐵工業(yè)產(chǎn)能存在結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性產(chǎn)能過(guò)剩，產(chǎn)能利用率的波動(dòng)性強(qiáng)，加上目前存在的市場(chǎng)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重、鋼價(jià)低迷、企業(yè)利潤(rùn)嚴(yán)重下滑和行業(yè)虧損面較大的現(xiàn)象，總體判斷，我國(guó)鋼鐵工業(yè)產(chǎn)能在總量上超出當(dāng)期市場(chǎng)需求，結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出，應(yīng)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前困難局面，促進(jìn)鋼鐵行業(yè)健康發(fā)展。

四、原因分析

所謂產(chǎn)能過(guò)剩，實(shí)際上是供給過(guò)剩，即市場(chǎng)供給大于市場(chǎng)需求，但導(dǎo)致供給過(guò)剩的原因并非只有產(chǎn)能，其中也有產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制問(wèn)題。綜合分析，我國(guó)鋼鐵工業(yè)當(dāng)前產(chǎn)能過(guò)剩即與自身快速發(fā)展過(guò)程中積累的深層次矛盾有關(guān)，也與當(dāng)前外部經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有關(guān)。受我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期性規(guī)律、鋼鐵工業(yè)發(fā)展周期性因素和國(guó)際國(guó)內(nèi)宏觀環(huán)境多重影響，鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性過(guò)剩、區(qū)域性過(guò)剩和經(jīng)濟(jì)周期性過(guò)剩相疊加的特點(diǎn)，鋼鐵工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)入有利的時(shí)間窗口期。我國(guó)鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩的具體原因分析如下。

（一）有效需求潛力未充分釋放。產(chǎn)能過(guò)剩的另一個(gè)方面是需求不足。我國(guó)鋼材產(chǎn)品是內(nèi)需主導(dǎo)，主要應(yīng)用于建筑業(yè)、制造業(yè)等領(lǐng)域，我國(guó)人口眾多，處于快速工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人均住房面積、居住質(zhì)量以及公共建筑在世界上都處于一般水平，與人們的需求和期望還有很大差距，由于住房市場(chǎng)、收入分配等方面的體制機(jī)制沒(méi)有理順，這部分潛在需求難以轉(zhuǎn)化為有效需求。我國(guó)機(jī)械制造業(yè)自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，限制了競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步提高，加之國(guó)際市場(chǎng)低迷、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速下降，消費(fèi)能力不足。鐵路、公路等行業(yè)也存在不同消費(fèi)制約因素?？傮w看，雖然我國(guó)已經(jīng)是世界最大的鋼材消費(fèi)市場(chǎng)，但消費(fèi)需求潛力仍然很大，受多種因素制約沒(méi)有充分釋放成有效需求。

（二）投資無(wú)序。近十年出現(xiàn)的鋼鐵投資大潮主要受快速增長(zhǎng)的需求拉動(dòng)，這本應(yīng)是產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化的機(jī)遇期，但投資無(wú)序現(xiàn)象卻伴隨而來(lái)。雖然中央政府部門對(duì)鋼鐵工業(yè)管理較為規(guī)范、嚴(yán)格，但是在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，現(xiàn)行的財(cái)稅體制、考核制度使地方政府具有很高的熱情和沖動(dòng)來(lái)加大投資，許多投資活動(dòng)并非企業(yè)行為，而是政府行為。如現(xiàn)行稅制下的大部分稅收是在生產(chǎn)項(xiàng)下征收，生產(chǎn)型企業(yè)多的地方，財(cái)政收入就高，鋼鐵等能帶來(lái)大額稅源的重化工項(xiàng)目最受歡迎；另一方面，經(jīng)濟(jì)速度是考核政績(jī)的重要指標(biāo)，在實(shí)踐中，又主要以上了多少項(xiàng)目、實(shí)施多少投資等進(jìn)行簡(jiǎn)單化比較，因此盲目投資在所難免。

（三）退出機(jī)制有待進(jìn)一步完善。鋼鐵工業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，固定資本規(guī)模大、比例高，加上技術(shù)復(fù)雜性、設(shè)備專用性以及就業(yè)人員眾多等，使得鋼鐵產(chǎn)能調(diào)節(jié)彈性較小、退出難度也較大。目前退出途徑主要是淘汰落后，已經(jīng)形成了較為穩(wěn)固有效的工作制度，取得一定成績(jī)，但仍需要繼續(xù)在兼并重組、市場(chǎng)化產(chǎn)權(quán)交易、人員安置等方面開辟新方式，為完善行業(yè)退出工作創(chuàng)造更好的條件。

（四）政策執(zhí)行難。鋼鐵工業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，國(guó)家十分重視鋼鐵工業(yè)健康發(fā)展，并根據(jù)不同時(shí)期發(fā)展需要，出臺(tái)了一系列政策、規(guī)劃等對(duì)行業(yè)發(fā)展進(jìn)行規(guī)范，但現(xiàn)有體制體系難以有效及時(shí)實(shí)施執(zhí)行，政策效果不明顯。

（五）產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)不合理。鋼鐵產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)分散、集中度低是多年來(lái)鋼鐵工業(yè)的痼疾，也是造成重復(fù)投資和建設(shè)的重要原因，一定程度上加劇了鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，并導(dǎo)致了在資源和產(chǎn)品兩個(gè)市場(chǎng)的惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，使得企業(yè)效益下降、市場(chǎng)大幅波動(dòng)等后果進(jìn)一步惡化。

五、有關(guān)行業(yè)管理政策的建議

（一）建立健全工業(yè)行業(yè)產(chǎn)能利用情況監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)體系。美國(guó)、日本等國(guó)家對(duì)產(chǎn)能利用情況有較為成熟完善的監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)體系，用于評(píng)估工業(yè)領(lǐng)域運(yùn)行和支撐政策制定。我國(guó)還沒(méi)有建立一套完整的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)產(chǎn)能利用情況的統(tǒng)計(jì)體系，對(duì)于工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過(guò)剩程度”的判斷缺乏可靠、連續(xù)和系統(tǒng)的數(shù)據(jù)支撐，建議工業(yè)主管部門盡快著手開展這方面工作。

（二）深入推進(jìn)淘汰落后，加大重點(diǎn)品種和重點(diǎn)區(qū)域淘汰落后力度。我國(guó)鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩特征之一是結(jié)構(gòu)性過(guò)剩和區(qū)域性過(guò)剩，淘汰落后作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)節(jié)能減排的重要行業(yè)管理手段，也是解決產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的重要抓手，下階段應(yīng)適當(dāng)增強(qiáng)淘汰落后工作的針對(duì)性，加大熱軋窄帶鋼、熱軋電工鋼、中厚板等品種的淘汰落后力度，同時(shí)也能夠促進(jìn)與之相應(yīng)落后煉鐵、煉鋼能力的淘汰。另一方面，加強(qiáng)產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重區(qū)域的淘汰落后工作。

（三）加快開展鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)范管理工作。緊密聯(lián)系鋼鐵協(xié)會(huì)等中介組織，將各地、各企業(yè)、各品種的產(chǎn)能利用情況納入工業(yè)行業(yè)日常管理工作，建立預(yù)警和調(diào)節(jié)機(jī)制，將產(chǎn)能過(guò)剩的不良影響降到最低限度。

（四）落實(shí)推進(jìn)鋼鐵工業(yè)兼并重組的各項(xiàng)政策，強(qiáng)化對(duì)鋼鐵企業(yè)兼并重組的指導(dǎo)，提高鋼鐵工業(yè)集中度，增強(qiáng)優(yōu)勢(shì)企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的掌控力度，優(yōu)化大集團(tuán)內(nèi)各生產(chǎn)單元的協(xié)同分工，減少資源配置浪費(fèi)，削弱產(chǎn)能過(guò)剩向供給過(guò)剩的轉(zhuǎn)化。

（五）鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩表面上是鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，但同樣現(xiàn)象在其他行業(yè)尤其是重化工行業(yè)均有體現(xiàn)，也說(shuō)明了其根源上是體制機(jī)制問(wèn)題，在行業(yè)管理層面難以徹底解決，可以說(shuō)鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩本質(zhì)上是一種體制性過(guò)剩。從國(guó)家層面而言，仍要堅(jiān)持加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高發(fā)展的質(zhì)量和效益，推進(jìn)要素價(jià)格、投資、財(cái)稅和分配等各領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，這是解決包括鋼鐵行業(yè)在內(nèi)各工業(yè)行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的根本所在。