促進(jìn)社會(huì)資本投入礦產(chǎn)勘查領(lǐng)域政策的探討

王 斌

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué) （北京）地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083）

改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。礦產(chǎn)勘查投資中，除少數(shù)幾種礦產(chǎn)外，民間資本都有所涉足，并逐步成為礦產(chǎn)資源勘查領(lǐng)域的重要力量。從發(fā)展趨勢(shì)上看，民間資本投資礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)領(lǐng)域前景廣闊；民間資本進(jìn)入礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)領(lǐng)域不存在制度性障礙，在少數(shù)地區(qū)存在認(rèn)識(shí)不到位、政策不落實(shí)的現(xiàn)象，應(yīng)引起重視。

1 政策法規(guī)

1.1 鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策法規(guī)

從我國(guó)的歷史進(jìn)程來(lái)看，1978年召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)提出了在以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的前提下發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)成分的指導(dǎo)方針。上個(gè)世紀(jì)80年代后期，我國(guó)開(kāi)始從法律上對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)加以確認(rèn)并給予保護(hù)。為適應(yīng)客觀形勢(shì)，我國(guó)不斷補(bǔ)充和完善非公有制經(jīng)濟(jì)方面的法律，這突出表現(xiàn)在《憲法》的修改上。2005年，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“老36條”）。這是我國(guó)自建國(guó)以來(lái)第一部以促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主題的中央政府文件，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的行業(yè)和領(lǐng)域。2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》頒布實(shí)施［1］，明確了進(jìn)一步拓寬民間投資準(zhǔn)入范圍的總體要求與鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入的具體行業(yè)和領(lǐng)域，提出了鼓勵(lì)民間投資進(jìn)入的具體途徑、方式與保障措施。

1.2 鼓勵(lì)民間資本投資礦產(chǎn)勘查的政策措施

1996年修改后實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法》和1998年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的三個(gè)配套法規(guī)（《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》）形成了我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)投資的基本保障制度。近年來(lái)，針對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，通過(guò)不斷改革創(chuàng)新，形成了一系列配套的新制度。

1.2.1 礦業(yè)權(quán)“招、拍、掛”出讓制度營(yíng)造了公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

2000年以來(lái)，國(guó)土資源部制定的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件，對(duì)礦業(yè)權(quán)交易方式作了進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化，明確探礦權(quán)采礦權(quán)的出讓方式包括批準(zhǔn)申請(qǐng)、招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌，建立了通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有償取得的礦業(yè)權(quán)，激活了民間資本投資礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的熱情。

1.2.2 礦業(yè)權(quán)分類分級(jí)管理制度降低了投資風(fēng)險(xiǎn)

2005年以來(lái)，國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證有關(guān)權(quán)限問(wèn)題的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》、《關(guān)于嚴(yán)格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問(wèn)題的通知》等規(guī)范性文件，嚴(yán)格探礦權(quán)采礦權(quán)出讓審批權(quán)限和范圍，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)按照國(guó)際慣例依法以申請(qǐng)?jiān)谙龋Y(jié)合業(yè)績(jī)、勘查方案設(shè)計(jì)等要素出讓探礦權(quán)［2］。

1.2.3 礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)顯化了民間資本進(jìn)入和退出通道

2010年以來(lái)，國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)的通知》、《關(guān)于印發(fā)〈礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則（試行）〉的通知》，極大地推進(jìn)了我國(guó)礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)的發(fā)展，為民間資本投資礦業(yè)提供公開(kāi)、透明和規(guī)范的進(jìn)入和退出通道，而且大大提高了礦產(chǎn)資源市場(chǎng)化配置的程度［3］。

1.2.4 實(shí)施找礦突破戰(zhàn)略為民間資本投資礦產(chǎn)資源勘查領(lǐng)域提供巨大潛力

2011年10月，《找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)綱要（2011～2020年）》出臺(tái)，提出“打造以市場(chǎng)為導(dǎo)向的多元化投資平臺(tái)，吸引社會(huì)資金投入礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)”。在這一政策導(dǎo)向下，可以預(yù)計(jì)民間資本投資礦產(chǎn)勘查，將成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中民營(yíng)企業(yè)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、提高競(jìng)爭(zhēng)力的又一選擇途徑。

(3)對(duì)于過(guò)程中產(chǎn)生的有機(jī)硫，應(yīng)優(yōu)化各級(jí)催化劑組合方式，在硫磺回收單元不斷疊加水解，同時(shí)通過(guò)控制工藝條件，避免生成新的有機(jī)硫，控制克勞斯尾氣中的有機(jī)硫含量，最后保持加氫水解單元高效轉(zhuǎn)化，可將進(jìn)入灼燒爐的有機(jī)硫含量降至最低。

2 各地鼓勵(lì)民間資本投資礦產(chǎn)勘查的實(shí)踐探索

2.1 建立和完善地質(zhì)勘查基金管理制度

江西、廣西等省區(qū)充分發(fā)揮地質(zhì)勘查基金對(duì)地質(zhì)找礦投入的政策調(diào)控和分擔(dān)勘查風(fēng)險(xiǎn)的作用，爭(zhēng)取財(cái)政加大對(duì)基礎(chǔ)地質(zhì)工作的投入，為整裝勘查選區(qū)提供依據(jù)，為招、拍、掛公開(kāi)、公平、公正出讓探礦權(quán)提供比較可靠的找礦預(yù)測(cè)區(qū)塊，吸引在資金、技術(shù)、環(huán)保水平具有一流水準(zhǔn)的企業(yè)參與礦產(chǎn)資源勘查。

2.2 提高礦業(yè)權(quán)人準(zhǔn)入門(mén)檻

一是建立最低探礦權(quán)法人注冊(cè)資金制度，對(duì)進(jìn)入礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，除具備相應(yīng)的資質(zhì)和管理能力，還必須具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，例如陜西省規(guī)定能源類礦產(chǎn)探礦權(quán)申請(qǐng)人注冊(cè)資金不低于1000萬(wàn)元、金屬類不低于800萬(wàn)元。二是提高年度最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)解決一些企事業(yè)單位和私營(yíng)業(yè)主長(zhǎng)期圈占地盤(pán)、圈而不探、以采代探等問(wèn)題，三是建立勘查資金保障制度，礦業(yè)權(quán)人持有的礦業(yè)權(quán)數(shù)量、占有資源儲(chǔ)量要與其從業(yè)能力、資信相適應(yīng)，一些地方已經(jīng)采取措施，對(duì)勘查單位的礦業(yè)權(quán)數(shù)量和承擔(dān)項(xiàng)目數(shù)量予以數(shù)量限制。

2.3 利用稅費(fèi)手段抑制投機(jī)炒作

貴州省通過(guò)礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)與稅務(wù)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，完善征收環(huán)節(jié)管理。河南省按照扶優(yōu)扶強(qiáng)、布局合理、有償出讓的原則，支持優(yōu)勢(shì)礦業(yè)企業(yè)按市場(chǎng)價(jià)格依法取得煤炭、鋁土礦、鉬、金、鐵、天然堿、巖鹽等重要礦種的后備資源礦業(yè)權(quán)。上述措施使優(yōu)勢(shì)資源向省重點(diǎn)企業(yè)聚集，抑制小企業(yè)的投資與炒作行為。

2.4 加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管

通過(guò)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用年檢與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合、采礦權(quán)有償處置、礦山儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、采礦權(quán)標(biāo)識(shí)牌設(shè)立等監(jiān)督管理方式，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管。加大對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采違法違規(guī)行為的擾法監(jiān)察力度，嚴(yán)厲打擊無(wú)證勘查開(kāi)采、非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的違法違規(guī)行為，促使投資企業(yè)依法投資，合法開(kāi)采。

3 主要的問(wèn)題

3.1 投資領(lǐng)域有冷有熱發(fā)展不平衡

目前來(lái)看，非礦企業(yè)進(jìn)入勘查投資熱點(diǎn)則主要集中在有色金屬、貴金屬和黑色金屬。但總體看，礦產(chǎn)勘查還是滯后的，商業(yè)性礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)發(fā)育尚未成熟。近些年民間資金多投向勘查程度高、風(fēng)險(xiǎn)低的領(lǐng)域，真正需要大量資金投入的勘查程度低、風(fēng)險(xiǎn)大的領(lǐng)域，投入?yún)s遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

3.2 部分地區(qū)行業(yè)準(zhǔn)入存在隱形門(mén)檻

在一些地方，制度政策表面看起來(lái)并沒(méi)有限制民間資本的進(jìn)入，但設(shè)置一些條件，民間資本對(duì)探礦權(quán)和采礦權(quán)的申請(qǐng)總是難以獲批，礦業(yè)對(duì)民營(yíng)資本來(lái)說(shuō)，一定程度上限制了民間資本在礦業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展。

3.3 融資難問(wèn)題未得到根本解決

3.4 礦業(yè)權(quán)新融資方式的監(jiān)管缺乏制度依據(jù)和手段

一些私募基金如中信產(chǎn)業(yè)基金等近幾年進(jìn)入礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采領(lǐng)域，廣泛入股有發(fā)展?jié)摿Φ牡V業(yè)權(quán)，其資金進(jìn)入后，待其價(jià)值增長(zhǎng)后獲得收益后就收回投資，屬典型的資本運(yùn)作。礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)抵押式信托融資，缺乏有效監(jiān)管平臺(tái)，增大礦業(yè)權(quán)交易管理風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 政府服務(wù)體系有待進(jìn)一步健全和完善

民營(yíng)企業(yè)投資礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)獲取信息的渠道相對(duì)單一，且不固定。由于在購(gòu)買(mǎi)礦業(yè)權(quán)中信息“不透明”，礦業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的專業(yè)技術(shù)要求較強(qiáng)，加大了獲取礦業(yè)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)和成本

4 政策建議

當(dāng)前民間資本投資礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的未來(lái)前景廣闊。能源礦產(chǎn)中煤層氣、頁(yè)巖氣等非常規(guī)能源礦產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用，非金屬礦產(chǎn)的新用途，尾礦二次開(kāi)發(fā)利用，都為民間投資提供了新領(lǐng)域應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)和規(guī)范，推進(jìn)民間資本投資礦業(yè)領(lǐng)域。

4.1 保障民間資本投資礦產(chǎn)資源勘查的主體地位

在修改《礦產(chǎn)資源法》的過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步明確民間資本在礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)中的主體地位，注重加強(qiáng)規(guī)定鼓勵(lì)民間資本投資礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的政策和策略以及基本權(quán)利、義務(wù)和監(jiān)管原則，創(chuàng)造更加穩(wěn)定的投資和經(jīng)營(yíng)環(huán)境，減少不確定性和投資風(fēng)險(xiǎn)，從而降低資本成本。

4.2 給民間資本“國(guó)民待遇”

清理和廢除礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)領(lǐng)域限制性投資政策，消除隱性門(mén)檻，淡化所有制色彩，多從經(jīng)濟(jì)和法律角度設(shè)置準(zhǔn)入條件；加強(qiáng)宣傳，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的宣傳，糾正“將資源配置給國(guó)有企業(yè)就相對(duì)安全”的心態(tài)，轉(zhuǎn)變觀念，減少資源配置的人為因素，加大礦產(chǎn)資源的市場(chǎng)化配置。

4.3 創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

“兩個(gè)市場(chǎng)”分別指“礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”和“礦業(yè)資本市場(chǎng)”。引入民間資本投資礦產(chǎn)資源的勘查與開(kāi)發(fā)，本質(zhì)上是希望通過(guò)“市場(chǎng)”的手段吸引和配置社會(huì)資金。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要“兩個(gè)市場(chǎng)”的建立和規(guī)范化發(fā)展。理順礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)管理體制和建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)體系，改善礦業(yè)投資環(huán)境，加快礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。推動(dòng)我國(guó)礦業(yè)金融體制改革，健全完善礦業(yè)要素市場(chǎng)，建立符合我國(guó)國(guó)情的風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場(chǎng)［4］、健全礦業(yè)資本市場(chǎng)體系，深化地勘單位改革，通過(guò)地勘基金和礦業(yè)銀行，為企業(yè)提供資金支持，促進(jìn)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)持續(xù)健康發(fā)展。

4.4 建立健全動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)管

健全礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，將勘查開(kāi)發(fā)活動(dòng)全過(guò)程納入監(jiān)測(cè)范圍，對(duì)礦業(yè)權(quán)人權(quán)利義務(wù)行使，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)、礦業(yè)權(quán)人股權(quán)變化、儲(chǔ)量變化情況、環(huán)境保護(hù)情況等，進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)，引導(dǎo)民間資本真正投入勘查活動(dòng)，推動(dòng)礦產(chǎn)資源合理勘查開(kāi)發(fā)，削弱資本“趨利性”特性和不正常流動(dòng)帶來(lái)的負(fù)責(zé)影響，減少“囤積”和“炒作”的空間。

4.5 研究加強(qiáng)民間資本投資礦產(chǎn)資源勘查服務(wù)和指導(dǎo)

發(fā)展中介評(píng)估機(jī)構(gòu)有助于促進(jìn)民間資本投資礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)行業(yè)。同時(shí)，政府部門(mén)也需要提供相關(guān)的信息和政策咨詢及信息、政策、法律等方面查詢服務(wù)，加快地質(zhì)資料信息集群化共享服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，積極為民間資本投資主體提供國(guó)內(nèi)外地質(zhì)資料信息服務(wù)。對(duì)民間資本投資礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)提供技術(shù)支持。加大礦業(yè)投資宣傳和教育工作，提高投資者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

4.6 盡快建立注冊(cè)地質(zhì)師制度

盡快建立起以服務(wù)資本市場(chǎng)為目標(biāo)的地質(zhì)師制度［5］?！耙苑?wù)資本市場(chǎng)為目標(biāo)”的核心是立法規(guī)范而不是簡(jiǎn)單的行政管理，地質(zhì)師要為各類地質(zhì)資料的真實(shí)性承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

4.7 進(jìn)一步鼓勵(lì)民間資本“走出去”

在民間資本進(jìn)行海外礦業(yè)投資時(shí)，鼓勵(lì)民企之間及與國(guó)企間相互參股，通過(guò)規(guī)?；图瘓F(tuán)化的方式促進(jìn)民營(yíng)礦山企業(yè)發(fā)展。通過(guò)有序引導(dǎo)民間資本到國(guó)外獲取礦產(chǎn)資源權(quán)益，既有利于緩解國(guó)內(nèi)因流動(dòng)性過(guò)剩而引發(fā)的通脹壓力，降低巨額外匯儲(chǔ)備面臨的貶值風(fēng)險(xiǎn)，從而維護(hù)我國(guó)金融安全［6］；同時(shí)，將存在巨大貶值風(fēng)險(xiǎn)的美元換成我國(guó)急需的戰(zhàn)略資源，可以有力擴(kuò)大我國(guó)戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備，從而提高國(guó)內(nèi)資源保障能力。

［1］國(guó)土資源部，全國(guó)工商聯(lián).鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入國(guó)土資源領(lǐng)域［EB/OL］.（2012-06-19）http：//finance.people.com.cn/GB/18223409.html.

［2］賀冰清.我國(guó)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查發(fā)展情況分析報(bào)告［J］.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2005（11）：20-23.

［3］晏波.礦業(yè)權(quán)交易效率與礦業(yè)權(quán)交易中心角色定位［J］.中國(guó)礦業(yè)，2009，18（1）：25-28.

［4］干飛.建立和發(fā)展我國(guó)礦產(chǎn)勘查資本市場(chǎng)［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2009（17）：120-126.

［5］周琦.建立適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的注冊(cè)地質(zhì)師制度［J］.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2007（7）：25-26，41.

［6］葉錦華，陳正，梅燕雄，等.境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)仍有十年機(jī)遇期——“境外礦產(chǎn)信息發(fā)布與礦產(chǎn)勘查論壇2012”透視［J］.資源導(dǎo)刊 ，2012（11）：9-10.