我國油氣資源監(jiān)督管理現(xiàn)狀分析及建議

葛維寧，馬 克,丁 鋒

(國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100812)

我國自1992年再次成為原油凈進(jìn)口國以來，對油氣資源的需求越來越大，國內(nèi)的油氣產(chǎn)量雖然一直在小幅上升，但相比于日益巨大的石油需求缺口，供需矛盾也越來越尖銳，逐漸成為制約經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸之一。與此同時，作為油氣資源管理一個重要內(nèi)容的監(jiān)督管理卻十分落后，與日益增長的油氣需求和油氣資源戰(zhàn)略重要性不相匹配。

1 我國油氣資源監(jiān)督管理制度發(fā)展歷程

我國油氣資源的監(jiān)督管理起步較早，有關(guān)油氣資源監(jiān)督管理的規(guī)定一并匯總在礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理的規(guī)章制度中，幾乎沒有單獨(dú)的加強(qiáng)油氣資源監(jiān)督管理的文件、規(guī)章制度及部門法規(guī)。為加強(qiáng)對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護(hù)工作的監(jiān)督管理，國務(wù)院于1987年4月29日發(fā)布了《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》，從制度層面上對礦產(chǎn)資源的監(jiān)督管理作出了較為具體的規(guī)定，明確要求國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門“制定有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護(hù)的監(jiān)督管理規(guī)章；監(jiān)督、檢查礦產(chǎn)資源管理法規(guī)的執(zhí)行情況等”，并明確要求地質(zhì)礦產(chǎn)部門對執(zhí)行本辦法負(fù)責(zé)；同時指出，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門可以“根據(jù)需要向重點(diǎn)礦山企業(yè)派出礦產(chǎn)督察員”。之后很長一段時間沒有相關(guān)文件和管理規(guī)定出臺。1998年國土資源部組建后，逐漸加強(qiáng)了礦產(chǎn)資源的監(jiān)督管理，并出臺了大量的部門規(guī)章。

為整頓礦業(yè)秩序，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理工作，國土資源部于2001年、2003年、2009年、2012年先后出臺了旨在加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理的《關(guān)于加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理工作的通知》(國土資發(fā)〔2001〕272號)、《關(guān)于印發(fā)〈市(地)、縣(市)級國土資源主管部門礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法〉的通知》(國土資發(fā)〔2003〕17號)、和《國土資源部關(guān)于健全完善礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理和執(zhí)法監(jiān)察長效機(jī)制的通知》(國土資發(fā)〔2009〕148號)，明確要求地礦行政主管部門要依法履行礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理職責(zé)，指出“加強(qiáng)監(jiān)督檢查，維護(hù)正常的礦業(yè)秩序，是實(shí)現(xiàn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求”、加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的監(jiān)督管理是“維護(hù)礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)益和探礦權(quán)人采礦權(quán)人的合法權(quán)益”的需要。除了定期進(jìn)行現(xiàn)場督察外，還要“加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開采活動的日常監(jiān)管”，要盡快建立礦產(chǎn)資源勘查開采“縱向到底、橫向到邊”的監(jiān)管體系，做到“任務(wù)到礦、責(zé)任到人”，對進(jìn)一步加強(qiáng)礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理作出了進(jìn)一步的明確規(guī)定。

為依法加強(qiáng)對礦產(chǎn)資源特別是油氣資源勘查開采監(jiān)管工作的及時性、有效性，加強(qiáng)督察員隊(duì)伍建設(shè)，國土資源部先后印發(fā)了旨在建立和加強(qiáng)礦產(chǎn)資源(含油氣資源)督察隊(duì)伍和規(guī)范礦產(chǎn)資源督察工作制度的《關(guān)于建立油氣勘查開采督察員制度的通知》(國土資發(fā)〔2001〕93號)、《關(guān)于重組礦產(chǎn)督察員隊(duì)伍的通知》(國土資發(fā)〔2001〕279號)、《關(guān)于印發(fā)〈礦產(chǎn)督察工作制度〉的通知》(國土資發(fā)〔2003〕62號)和《關(guān)于印發(fā)〈礦產(chǎn)勘查及油氣開采督察員工作制度〉的通知》(國土資發(fā)〔2003〕99號)，這些規(guī)章制度的出臺對鞏固礦業(yè)秩序的治理整頓成果，切實(shí)加強(qiáng)礦產(chǎn)勘查開采生產(chǎn)過程中的實(shí)地監(jiān)督管理，維護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，督促礦業(yè)權(quán)人履行法定義務(wù)，極大的加強(qiáng)和促進(jìn)了礦產(chǎn)資源的監(jiān)督管理和督察員隊(duì)伍的建設(shè)，對促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用和保護(hù)起到了很大的推動作用。尤其是《關(guān)于印發(fā)〈礦產(chǎn)勘查及油氣開采督察員工作制度〉的通知》(國土資發(fā)〔2003〕99號)，明確提出要加強(qiáng)和規(guī)范礦產(chǎn)勘查及油氣開采督察員工作制度和督察員隊(duì)伍建設(shè)；國土資源部和各省(區(qū)、市)國土資源行政主管部門在礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目和油氣開采項(xiàng)目中各自的督察職責(zé)。至此，我國油氣資源監(jiān)督管理和督察制度基本建立，并在促進(jìn)油氣資源開發(fā)利用和保護(hù)方面開始發(fā)揮積極作用。所聘任的油氣和礦產(chǎn)督察員也陸續(xù)到位，在不同的工作崗位上開始發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2 我國油氣資源督察管理現(xiàn)狀分析

2.1 我國油氣資源督查管理現(xiàn)狀

目前我國油氣資源監(jiān)督管理和督察工作的比較具體的依據(jù)是《關(guān)于印發(fā)〈礦產(chǎn)督察工作制度〉的通知》(國土資發(fā)〔2003〕62號)、《關(guān)于印發(fā)〈礦產(chǎn)勘查及油氣開采督察員工作制度〉的通知》(國土資發(fā)〔2003〕99號)和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)礦產(chǎn)督察員管理工作的通知》(國土資發(fā)〔2007〕144號)，其中99號文(《關(guān)于印發(fā)〈礦產(chǎn)勘查及油氣開采督察員工作制度〉的通知》)詳細(xì)規(guī)定了礦產(chǎn)勘查督察和油氣開采督察員的職責(zé)、義務(wù)和權(quán)利，并對督察內(nèi)容、工作程序及督察方法作出了明確的規(guī)定，要求督察員在開展督察工作時必須填寫礦產(chǎn)勘查督察記錄卡和油氣開采督察記錄卡。國土資發(fā)〔2003〕99號文明確規(guī)定，礦產(chǎn)勘查和油氣督查員的職責(zé)包括，根據(jù)登記管理機(jī)關(guān)頒發(fā)的勘查、開采許可證，了解并督促探礦權(quán)人及時開工；督促探礦權(quán)人按時提交年度報(bào)告，完成最低勘查投入，按時足額繳納采礦權(quán)使用費(fèi)，全面履行資料匯交、儲量登記統(tǒng)計(jì)、封井、恢復(fù)環(huán)境等法定義務(wù)；調(diào)查了解勘查開采中的違法行為，及時報(bào)告相關(guān)部門；同時對由于不可抗力原因引起的不能正常開展勘查作業(yè)或無法完成最低勘查投入的，也要及時報(bào)告相關(guān)部門；督察員要協(xié)助探礦權(quán)采礦權(quán)登記機(jī)關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)的探采秩序進(jìn)行檢查，并監(jiān)督行政處罰決定的執(zhí)行情況等。根據(jù)99號文，督察員的權(quán)利、義務(wù)主要有：(對探礦權(quán)人(采礦權(quán)人)進(jìn)行現(xiàn)場督察，并可以調(diào)閱相關(guān)文件、報(bào)表、圖件、報(bào)告；(對違法探采行為，直接報(bào)告國土資源部；(督促檢查被督察事項(xiàng)的辦理情況；④參加學(xué)習(xí)和培訓(xùn)；⑤依法按時督察；⑥定期或不定期進(jìn)行現(xiàn)場檢查，并及時報(bào)告有關(guān)情況；⑦保守探采礦權(quán)人的秘密；⑧部聘任的督察員參加部組織的油氣資源管理秩序治理整頓工作。99號文明確規(guī)定了礦產(chǎn)勘查督察和油氣督察的具體工作內(nèi)容，首先是探采礦權(quán)人否持有有效的證件，其次包括是否存在越界勘查開采的情況，及依法繳納兩權(quán)使用費(fèi)、價款等有關(guān)費(fèi)用，同時工作內(nèi)容還包括檢查是否存在非法轉(zhuǎn)讓、承包探(采)礦權(quán)的情況，以及協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)調(diào)查、核實(shí)、解決探采爭議和糾紛。此后，為進(jìn)一步了解礦業(yè)權(quán)人的工作進(jìn)展，考核其實(shí)物工作量的完成情況和資源開發(fā)利用與保護(hù)情況，又增加了勘查項(xiàng)目實(shí)物工作量的調(diào)查表和開采項(xiàng)目采收率情況調(diào)查表。

總的來說，經(jīng)過二十多年的努力，尤其是國土資發(fā)〔2003〕62號《關(guān)于印發(fā)〈礦產(chǎn)督察工作制度〉的通知》和國土資發(fā)〔2003〕99號《關(guān)于印發(fā)〈礦產(chǎn)勘查及油氣開采督察員工作制度〉的通知》印發(fā)以來，我國油氣資源督察和監(jiān)督管理有了很大的進(jìn)步，督察力度也在逐年加大，油氣督察工作也逐漸納入了各級管理部門的工作范圍，各礦業(yè)權(quán)人和地方國土資源管理部門的溝通和協(xié)調(diào)也逐漸增多，但依然存在著比較多的問題。

2.2 我國油氣資源督查管理存在的問題

1) 督察機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不健全，且流動性比較大。目前的油氣督察員隊(duì)伍構(gòu)成全部都是兼職人員，有國土資源部相關(guān)事業(yè)單位的，也有幾大石油公司的，但主要是省級國土資源管理部門的(主要是由地質(zhì)勘查或儲量處的人員兼職)，只有重慶市國土房管局成立了專門的油氣管理處，專門協(xié)助國土資源部開展油氣資源管理和督察工作，其他省(市)還是由地勘處代管，而且人員也不固定，工作經(jīng)費(fèi)也很少，在開展督察工作時有部分人員是臨時抽調(diào)的從事固體礦產(chǎn)勘查和研究的人員，既無法保證專業(yè)性、也無法保證工作的連續(xù)性。

2) 督察手段和方式方法單一、內(nèi)容比較簡單。現(xiàn)有的督察手段、方式方法、內(nèi)容主要是以國土資發(fā)〔2003〕99號文《關(guān)于印發(fā)〈礦產(chǎn)勘查及油氣開采督察員工作制度〉的通知》為主，督察形式大多是聽取匯報(bào)、座談和現(xiàn)場督察、查看相關(guān)資料，填寫油氣督察表，并沒有觸及到油氣勘探開發(fā)的更細(xì)、更深的環(huán)節(jié)。當(dāng)然，從目前我國油氣資源管理的現(xiàn)狀和礦業(yè)權(quán)分布來看，幾大石油公司基本上都是實(shí)事求是，很少有弄虛作假的行為，從基本的宏觀管理角度來看基本能夠滿足管理需要，但是若從精細(xì)化管理的角度及對油氣資源管理的需要來看，則很難適應(yīng)新形勢下油氣資源管理的需要，因此，急需抓緊研究和出臺新的油氣督察管理辦法，建立新的油氣督察機(jī)制，以更好的促進(jìn)油氣資源督察與監(jiān)督管理工作。

3) 督察工作不及時、計(jì)劃性不強(qiáng)。油氣督察應(yīng)該是一項(xiàng)長期的、計(jì)劃性較強(qiáng)的工作，滿一年勘探期的礦權(quán)都應(yīng)進(jìn)行督察，主要是檢查其申請礦權(quán)時的承諾落實(shí)情況、實(shí)物工作量的進(jìn)展以及勘查經(jīng)費(fèi)的投入等，管理部門因?yàn)楣ぷ魅蝿?wù)比較重，往往會將既定的督察計(jì)劃改變。在這方面幾大石油公司和常規(guī)油氣督察做的比較好，問題較大的是地方企業(yè)進(jìn)入油氣勘探領(lǐng)域后，礦業(yè)權(quán)人比較多，對相應(yīng)的法規(guī)和制度不是很了解，往往是以勘查許可證有效期為督察時段，不大考慮勘探年度工作的推進(jìn)問題，這就對勘探區(qū)塊的整體工作進(jìn)度造成了較大影響。

4) 頁巖氣礦種的督察急需研究。長期以來，我國的油氣礦業(yè)權(quán)獲得是按照礦法的規(guī)定通過“申請優(yōu)先”的方式獲得。近幾年來，隨著民營資本和地方政府財(cái)力的逐漸壯大，一些民營企業(yè)和地方企業(yè)紛紛要求進(jìn)入油氣領(lǐng)域，國土資源部門也加強(qiáng)了這方面的研究。于2011年和2012年通過公開招標(biāo)出讓了21個頁巖氣區(qū)塊，且都大多為民營企業(yè)或地方政府企業(yè)，2011年出讓了2個頁巖氣區(qū)塊，按照指標(biāo)文件的要求，在礦權(quán)人獲得礦權(quán)一年后將對其開展工作情況進(jìn)行督察，但是目前除《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理工作的通知》(國土資發(fā)〔2012〕159號)外，還沒有其他正式的、比較規(guī)范的有關(guān)頁巖氣督察的相關(guān)管理辦法，主要是參考有關(guān)油氣督察的辦法實(shí)行，還需要進(jìn)一步加緊研究出臺專門的督察和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

3 結(jié)論和建議

從以上的研究分析可以總結(jié)出以下幾點(diǎn)基本結(jié)論：我國的油氣資源監(jiān)督管理存在的主要問題是，督察隊(duì)伍不健全、督察工作計(jì)劃性較差、督察手段和方式比較單一，不能更好的適應(yīng)目前的油氣資源管理形勢，沒有很好的完成法律所賦予的督察責(zé)任。因此，重點(diǎn)應(yīng)在健全油氣督察模式、加強(qiáng)油氣督察隊(duì)伍和強(qiáng)化礦權(quán)人內(nèi)部監(jiān)督、積極研究油氣督察新機(jī)制方面下大力氣，積極研究制度并出臺修訂完善相關(guān)管理辦法，使我國的油氣督察工作盡早適應(yīng)我國油氣資源管理和發(fā)展的需要，為加強(qiáng)油氣管理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧健康發(fā)展提供能源基礎(chǔ)和保障。

3.1 建立健全“一級發(fā)證、兩級監(jiān)督”的油氣督察模式

油氣資源的重要性已勿需多言，早已成為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，必須堅(jiān)持國家一級管理，并在適當(dāng)領(lǐng)域和范圍引入市場競爭機(jī)制，允許非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入油氣勘探和開發(fā)領(lǐng)域，并強(qiáng)化油氣監(jiān)督。但是，由于國務(wù)院部(委)級管理部門監(jiān)督力量不足，對現(xiàn)有油氣企業(yè)的監(jiān)督尚不能完全滿足需求，引入地方企業(yè)和民營資本后為這一弊端將更加明顯，因此，必須加強(qiáng)和健全由部、省級國土資源主管部門聯(lián)合行動的督察工作機(jī)制，充分發(fā)揮省級國土資源管理部門的積極性和主動性，逐步向油氣資源監(jiān)督管理的科學(xué)化和精細(xì)化邁進(jìn)。所謂的“一級發(fā)證、兩級監(jiān)督”，是在我國油氣資源一級管理體制下對油氣資源勘查開采進(jìn)行監(jiān)督管理的一種督察模式，即，由國土資源部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署油氣督察工作，各省(區(qū)、市)國土資源行政主管部門配合或受國土資源部委托組織開展本行政區(qū)域內(nèi)的油氣勘查與開采的督察工作，并負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)日常監(jiān)督工作。

3.2 建實(shí)建強(qiáng)油氣督察隊(duì)伍，強(qiáng)化礦權(quán)人內(nèi)部監(jiān)督

我國現(xiàn)有的油氣督查隊(duì)伍過于松散，且責(zé)任和義務(wù)不明確(這一點(diǎn)從所有油氣督察員都為兼職即可看出)。油氣督察是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的工作，督察員不僅應(yīng)有較為扎實(shí)的油氣地質(zhì)和資源管理基礎(chǔ)知識，還應(yīng)具備大量的基層和實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)。目前，應(yīng)該在國土資源系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一要求各省(市、區(qū))在國土資源管理部門組建專門機(jī)構(gòu)，給予專門工作經(jīng)費(fèi)，從事油氣督察工作，業(yè)務(wù)工作上由上級國土資源部門和同級國土資源管理部門雙重領(lǐng)導(dǎo)。與此同時，各礦業(yè)權(quán)人要積極主動與地方國土資源管理部門和油氣督察部門溝通，主動要求接受地方部門的督察，地方部門也應(yīng)主動配合油氣企業(yè)解決在油氣勘查和開采過程中遇到的相關(guān)問題，諸如征地和協(xié)調(diào)地方關(guān)系等工作，地方督察機(jī)構(gòu)年初要制定各省油氣督察工作的總計(jì)劃和任務(wù)，在項(xiàng)目開工、開鉆、完鉆、壓裂、試采等重要環(huán)節(jié)，地方督察員必須到場，并為礦業(yè)權(quán)人開展相應(yīng)工作提供便利條件。

3.3 積極研究油氣(頁巖氣)督察新機(jī)制

監(jiān)管和服務(wù)是政府的兩項(xiàng)重要職能，也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。油氣督察雖說在我國開展了較長時間，也取得了較大成就，但還是不能完全適應(yīng)目前國際經(jīng)濟(jì)形勢和我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總要求，需要進(jìn)一步加大工作力度，研究探索新的油氣督察工作機(jī)制，尤其是大量地方企業(yè)和民營資本進(jìn)入油氣勘探和開發(fā)領(lǐng)域后，對油氣管理和監(jiān)督提出了更高的要求，因此必需從細(xì)微入手，從制度入手，嚴(yán)格規(guī)范礦業(yè)權(quán)人的行為和法定義務(wù)，諸如，地質(zhì)資料的匯交、勘探工作標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督檢查手段、資料成果的開發(fā)和再利用、年度報(bào)告的真實(shí)性、安全生產(chǎn)與施工要求等一系列的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，都需要從頭理清楚，堅(jiān)決將一切能想到的問題和環(huán)節(jié)考慮到位，既要放開市場，但又不能亂，既要管但又不能死，從制度和源頭上盡量杜絕鉆空子和不規(guī)范的行為發(fā)生，進(jìn)行科學(xué)和規(guī)范化管理。

由于頁巖氣資源已被列為獨(dú)立礦種，與天然氣資源有相似性，但也有差異，地方企業(yè)和民營資本積極性很高(2012年19個頁巖氣招標(biāo)區(qū)塊的中標(biāo)企業(yè)中沒有一家是幾大國有石油公司)，這是好事。但從對2011年招標(biāo)的兩個區(qū)塊的初步督查結(jié)果也反映了他們對頁巖氣的認(rèn)識不是很清楚的這一特點(diǎn)。因此，在后三年的有效期內(nèi)，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)監(jiān)督，目前的當(dāng)務(wù)之急是抓緊研究頁巖氣督察的相關(guān)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，可以借鑒常規(guī)油氣行業(yè)的相關(guān)規(guī)范，但絕不能完全套用。

[1]中華人民共和國國務(wù)院.礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法[G].1987.

[2]中華人民共和國國土資源部.關(guān)于印發(fā)〈礦產(chǎn)督察工作制度〉的通知》(國土資發(fā)〔2003〕62號)[G].2003.

[3]中華人民共和國國土資源部關(guān)于印發(fā)〈礦產(chǎn)勘查及油氣開采督察員工作制度〉的通知》(國土資發(fā)〔2003〕99號)[G].2003.

[4]中華人民共和國國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)礦產(chǎn)督察員管理工作的通知》(國土資發(fā)〔2007〕144號)[G].2007.