珊溪水利樞紐水源保護行政執(zhí)法體制探索

龔昌棟，項炳義

（浙江省溫州市水利局，325000，溫州）

隨著社會經濟的發(fā)展，飲用水水源保護行政管理工作難度不斷提高。在行政執(zhí)法體制上單獨專業(yè)化執(zhí)法體制和聯(lián)合執(zhí)法體制，已不能滿足飲用水水源保護行政管理的需求。因此積極探索珊溪水利樞紐水源保護行政執(zhí)法體制，構建適合實際情況的執(zhí)法體制，對提升政府依法行政能力,貫徹最嚴格水資源管理制度，促進溫州社會經濟全面發(fā)展具有重要意義。

一、珊溪水利樞紐及水源保護基本情況

1.珊溪水利樞紐概況

珊溪水利樞紐工程位于飛云江干流中游河段，是國家重點建設項目。珊溪水利樞紐工程由珊溪水庫工程和趙山渡引水工程組成，工程總投資38.8億元。珊溪水庫工程總庫容18.24億 m3，設計年供水量7.3億m3，承擔著溫州市區(qū)、瑞安、平陽、蒼南、洞頭、文成等地500萬人生活和生產供水重任，被溫州人民譽為 “大水缸”。珊溪水利樞紐工程庫區(qū)涉及溫州瑞安市、文成縣、泰順縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)518個行政村，共有51.3萬人口，流域共有16條一級入庫支流和100多條入庫河道。

2.珊溪水利樞紐水源保護工作基本情況

近年，珊溪水庫水質呈下降趨勢，水體富營養(yǎng)化趨勢不斷加劇，致使連續(xù)3年出現(xiàn)藻類異常增殖現(xiàn)象。為了確保溫州人民的飲水安全，溫州市委、市政府高度重視珊溪水利樞紐水源保護工作，以治理水域污染、保護水域環(huán)境，作為貫徹實施最嚴格的水資源管理制度的重要舉措，大力實施水源地保護綜合整治工作。

二、珊溪水源保護專業(yè)單獨行政執(zhí)法體制及存在問題

1.專業(yè)單獨行政執(zhí)法體制情況

在珊溪水庫蓄水之后，實施屬地聯(lián)合執(zhí)法之前這段時間，珊溪庫區(qū)水源保護行政執(zhí)法體制為專業(yè)單獨行政執(zhí)法體制。由于珊溪庫區(qū)范圍涉及瑞安市、文成縣、泰順縣兩縣一市，水源保護行政執(zhí)法又涉及水利、漁政、海事、交通、環(huán)保、國土、城建、林業(yè)、農業(yè)等20多個部門。平時行政執(zhí)法工作都由各執(zhí)法主體按各自職責進行行政管理活動。

2.存在問題

一是權力分割與管理分治。珊溪水源保護跨越多個行政區(qū)域，水資源利用和保護的整體性被切割。市級及屬地政府相關部門都行使部分管理權和執(zhí)法權，眾多主體分而治之，主體間互不通氣，互不隸屬，各自為政，管理保護系統(tǒng)在整體上缺乏一致性和協(xié)調性。二是執(zhí)法主體多元多級，執(zhí)法隊伍分散，缺乏合力。庫區(qū)整個執(zhí)法系統(tǒng)中，執(zhí)法機構眾多且又分層分級，庫區(qū)分布和配置的執(zhí)法機構和執(zhí)法人員雖為數不少，但對于水源保護執(zhí)法重點不突出，執(zhí)法合力闕失。三是執(zhí)法力度小，執(zhí)法模式和手段不適應水源保護的要求。四是執(zhí)法層次多，執(zhí)法重心未能下移。執(zhí)法體制兩元多級，大量執(zhí)法資源未能充實到水源保護行政執(zhí)法第一線，形成大片執(zhí)法空白地帶，不能有效威懾和阻滯相對人的違法行為。

三、珊溪水源保護屬地聯(lián)合執(zhí)法體制及存在問題

1.珊溪水源保護屬地聯(lián)合執(zhí)法創(chuàng)新形式及成效

溫州市委、市政府高度重視珊溪水源保護行政執(zhí)法和管理工作，于2012年5月發(fā)布《關于大力開展珊溪水利樞紐水源地人口統(tǒng)籌集聚和水源保護工程建設的實施意見》，決定成立聯(lián)合執(zhí)法隊伍，加大對珊溪水源保護執(zhí)法和管理力度，屬地聯(lián)合執(zhí)法堅持“屬地負責、統(tǒng)一管理、集中辦公、聯(lián)合執(zhí)法、雙重領導”的原則，整合涉水涉庫各職能部門執(zhí)法力量，實行集中統(tǒng)一管理，建立一支精簡高效的屬地聯(lián)合執(zhí)法隊伍，常駐庫區(qū)一線，開展日常執(zhí)法管理，保障執(zhí)法工作有序且長效開展。

溫州市成立珊溪水源保護屬地聯(lián)合執(zhí)法辦公室，隊員由水利、海洋與漁業(yè)、港航、環(huán)保、農業(yè)、公安、海事和庫區(qū)縣（市）等部門（單位）派人組成。聯(lián)合執(zhí)法隊伍負責開展珊溪（趙山渡）水庫的日常聯(lián)合巡查執(zhí)法工作，各職能部門根據各自執(zhí)法職能，負責對珊溪（趙山渡）庫區(qū)涉及漁業(yè)、水污染、水利、水上交通、畜禽養(yǎng)殖等違法行為進行查處。

珊溪水源保護聯(lián)合執(zhí)法體制解決各職能部門職責不清、多頭管理、加大執(zhí)法強度等問題，有效解決有關部門存在的人員配備不足與執(zhí)法任務繁重的矛盾。同時聯(lián)合執(zhí)法規(guī)模大、聲勢大，形成強大的高壓態(tài)勢，給執(zhí)法對象以巨大威懾力，自開展聯(lián)合執(zhí)法以來，深化“一線工作法”，推行“水上工作法”“夜間工作法”，根據珊溪庫區(qū)復雜的非法捕撈等違法行為，審時度勢，有針對性開展巡查執(zhí)法活動。組織夜間大規(guī)模突擊執(zhí)法行動148次。聯(lián)合執(zhí)法開展以來共計出動6 012人次，有效地控制了各類水源保護違法行為。

2.屬地聯(lián)合執(zhí)法體制存在問題

聯(lián)合執(zhí)法體制解決了各職能部門職責不清、多頭管理等問題，但從長效管理和依法行政的角度來看，聯(lián)合執(zhí)法存在以下弊端。

（1）聯(lián)合執(zhí)法的合法性值得商榷。聯(lián)合執(zhí)法短期內整治效果明顯，但存在著越權執(zhí)法的性質。一是聯(lián)合執(zhí)法隊伍不能成為法律執(zhí)行的主體。諸多法律條款都規(guī)定法律的執(zhí)行權在某一部門，卻沒有任何條款規(guī)定其執(zhí)行權在聯(lián)合執(zhí)法隊伍。二是眾多法律部門的工作人員參與到某一件行政行為中，除了與之相關的法律部門的工作人員外，其余人員無論作為還是不作為，都參與了這一行政行為，這實際上是程序違法。

（2）執(zhí)法主體和權責不清。珊溪水利樞紐屬地聯(lián)合執(zhí)法是通過市委、市政府發(fā)文的形式統(tǒng)一行動。在聯(lián)合執(zhí)法過程中容易忽視各執(zhí)法機關之間的分工、權限和責任。一些執(zhí)法主體部門認為已經派員參加聯(lián)合執(zhí)法，應該由聯(lián)合執(zhí)法隊伍承擔執(zhí)法責任，將法律規(guī)定的職責推給了聯(lián)合執(zhí)法隊伍，造成執(zhí)法主體和權責不清。

（3）長效管理機制難以形成，聯(lián)合執(zhí)法采取“運動式”，大張旗鼓地進行集中整治，目的是提高威懾力，加大執(zhí)法力度。常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法沒有有效的組織機構保障、監(jiān)督激勵保障、法律依據保障、執(zhí)法人員保障等。

（4）聯(lián)合執(zhí)法人員管理機制不夠完善。一是執(zhí)法隊員工資、考核等都還在原單位，難以健全考核監(jiān)督激勵機制；二是聯(lián)合執(zhí)法工作艱辛，特別是夜間執(zhí)法，十分勞累，壓力大、風險高，同時隊員長久不在單位，擔心年終考核評優(yōu)等問題，思想不夠穩(wěn)定；三是某些聯(lián)合執(zhí)法隊員未按要求到位，部分到位的執(zhí)法隊員并沒有完全脫崗參與聯(lián)合執(zhí)法，影響了珊溪水源保護聯(lián)合執(zhí)法的有序進行。

四、探索珊溪水利樞紐水源保護綜合執(zhí)法機制

1.珊溪水源保護實行綜合執(zhí)法體制必要性

（1）水源保護的整體性要求

長期以來，珊溪水源保護行政執(zhí)法管理仍然停留在各自為政、自成一體、孤軍作戰(zhàn)的階段，缺乏宏觀上的協(xié)調統(tǒng)一，水源保護行政管理的綜合效應和整體效應未能得到充分發(fā)揮。如管理體制不合理、管理方法不科學、管理手段不先進等。通過實行綜合執(zhí)法，可產生新的、不同于專業(yè)執(zhí)法的新作用，以解決錯綜復雜的水源保護管理工作。

（2）提高執(zhí)法效率的要求

在當前的執(zhí)法體制下，執(zhí)法機構多，職能交叉重疊，統(tǒng)一協(xié)調處理比較難，缺乏橫向聯(lián)系與互通，沒有充分發(fā)揮好各職能部門的協(xié)同作用和基層政權的推動作用。一些部門受利益的驅使，存在有利爭著罰、無利都不管、重權輕責、推諉搪塞，執(zhí)法主體權責不清、相互掣肘的現(xiàn)象，水源保護行政管理工作一直處在于低效率狀態(tài)。建立綜合執(zhí)法體制，在于打破 “條塊分割”，實現(xiàn)區(qū)域性的行政資源整合，規(guī)范行政執(zhí)法，降低執(zhí)法成本，提高行政效率。

（3）水源保護長效管理的要求

綜合執(zhí)法機構一經成立，是一個常設性機構，行政執(zhí)法的主體、權力和職責相對固定，人員、設備、規(guī)章制度比較完善，即對水源保護的行政執(zhí)法管理是長期的，而非追求短期效應。因此建立綜合執(zhí)法體制，合理設置綜合執(zhí)法機構，可以促進水源保護有效開展。

（4）依法行政的要求

依法行政是依法治國的重要內容。建立一支水源保護綜合執(zhí)法隊伍，在水源保護中集中有效地進行依法管理、依法行政。這種改革和創(chuàng)新，不僅可以解決水源保護中執(zhí)法體制不順的問題，還可以大大提高水源保護水平，在管理中達到執(zhí)法與服務的統(tǒng)一。

（5）最嚴格水資源管理制度的要求

根據國務院《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，解決目前日益復雜的水源保護問題，實現(xiàn)水資源高效利用和有效保護，根本上要靠制度、靠政策、靠改革。因此進一步改革水源保護執(zhí)法體制，建立權責統(tǒng)一、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力、運作高效的珊溪水源保護綜合執(zhí)法長效管理機制，將有力推動最嚴格水資源管理制度貫徹落實，促進水資源合理開發(fā)利用和節(jié)約保護，保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

2.綜合執(zhí)法體制的可行性分析

根據《中華人民共和國行政處罰法》第16條的規(guī)定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使?！本C合執(zhí)法機構經浙江省政府批準，就可以相對集中行使水源保護相關行政罰權。國務院先后下發(fā)《關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發(fā)〔2000〕63號）、《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號）等文件。這些規(guī)定為綜合執(zhí)法體制指明了方向。

構建綜合執(zhí)法體制，是基于現(xiàn)代行政管理的復雜化和執(zhí)法主體多元化，為提高行政管理水平，保護相對人合法權益，借鑒新加坡、香港等國家和地區(qū)的行政執(zhí)法模式，結合我國在城市管理上已廣泛開展的比較成熟的綜合執(zhí)法體制，在珊溪庫區(qū)圍繞水源保護變革現(xiàn)有執(zhí)法體制，將整合后的行政執(zhí)法權交由綜合執(zhí)法機構行使，可以使執(zhí)法主體的權責更加明確，提高和增強執(zhí)法效率與效果。因此，在珊溪建立水源保護管理綜合執(zhí)法體制是切實可行的。

3.建立珊溪水源保護綜合執(zhí)法體制的設想

（1）基本原則

一是職權法定、權責統(tǒng)一原則。結合珊溪水源保護行政管理實際，將由各行政主管部門的行政處罰、監(jiān)督檢查等執(zhí)法職能相對集中起來，統(tǒng)一由綜合執(zhí)法隊伍行使，做到職權法定、權責統(tǒng)一。二是精簡、統(tǒng)一、高效原則。建立一支珊溪水源保護綜合執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一履行執(zhí)法職能，統(tǒng)一對外執(zhí)法，增強管理能力，提高執(zhí)法效率，降低執(zhí)法成本，實現(xiàn)執(zhí)法人員素質化、專職化和專業(yè)化。

（2）組織機構和職責范圍

在現(xiàn)有行政處罰權相對集中的溫州市城市管理與行政執(zhí)法局的基礎上，設立其下屬單位珊溪水源保護分局，經省人民政府批準后，開展相對集中行政處罰權工作，統(tǒng)一履行珊溪水源保護行政管理工作。根據飲用水水源實際情況，珊溪分局行使珊溪水源一、二級保護區(qū)內水利、環(huán)保、農業(yè)、海洋與漁業(yè)、旅游、交通運輸、海事、港航、住建、國土、規(guī)劃、林業(yè)、衛(wèi)生等行政機關的法律、法規(guī)、規(guī)章中有關違法違規(guī)行為的監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強制職能。

（3）隊伍建設

現(xiàn)分布在水源保護一線執(zhí)法人員 （有關部門按執(zhí)法區(qū)域面積比例計劃）約為74人，綜合執(zhí)法機構人員配置根據精簡高效的原則，建議編制人數為40人，按程序報批后，從珊溪水源保護現(xiàn)有執(zhí)法部門的執(zhí)法人員中選拔。為加強執(zhí)法隊伍建設，綜合執(zhí)法機構加強政治理論學習和業(yè)務知識培訓，建立健全日常管理的各項規(guī)章制度和工作規(guī)范，加強執(zhí)法監(jiān)督，嚴格實行執(zhí)法目標管理責任制、評議考核制和執(zhí)法錯案責任追究制度，提高執(zhí)法人員依法行政能力。

總之，理順珊溪飲用水水源保護行政執(zhí)法體制，構建綜合執(zhí)法體制，設立專門的綜合執(zhí)法機構，轉換執(zhí)法模式，更新執(zhí)法方式，明確執(zhí)法責任，滿足最嚴格的水資源管理制度要求，使珊溪水源保護的行政執(zhí)法能力得以大力提升，確保飲用水水源安全。

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