推進(jìn)長(zhǎng)江水生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐與思考

洪一平

（長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局，430010，武漢）

生態(tài)文明建設(shè)離不開(kāi)水資源的可持續(xù)利用。保護(hù)水資源是水生態(tài)文明建設(shè)的主陣地，加強(qiáng)水資源保護(hù)是推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的重要措施。長(zhǎng)江是當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要命脈，長(zhǎng)江的治理、開(kāi)發(fā)和保護(hù)牽動(dòng)著建設(shè)美麗中國(guó)的大局，保護(hù)長(zhǎng)江水資源責(zé)任重大。

一、長(zhǎng)江水資源保護(hù)面臨的壓力和挑戰(zhàn)

1.上游水電開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)的矛盾進(jìn)一步凸顯

長(zhǎng)江上游既是我國(guó)的重要水電基地，也是生物多樣性保護(hù)的重要區(qū)域。長(zhǎng)江上游干支流技術(shù)可開(kāi)發(fā)裝機(jī)容量達(dá)24.4萬(wàn)MW，占全流域的87%。長(zhǎng)江流域涉及省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等類(lèi)型的生態(tài)敏感區(qū)159個(gè)，其中國(guó)家級(jí)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)超過(guò)1／2。長(zhǎng)江共有魚(yú)類(lèi)370多種，其中特有魚(yú)類(lèi)超過(guò)140種，僅分布在長(zhǎng)江上游的特有魚(yú)類(lèi)就達(dá)112種。截至2007年，長(zhǎng)江上游水力資源開(kāi)發(fā)率不足1/3。國(guó)家 “十二五”規(guī)劃綱要明確，要重點(diǎn)推進(jìn)西南地區(qū)大型水電站建設(shè)。工程建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響、工程群對(duì)河流生態(tài)系統(tǒng)的疊加影響不容忽視，開(kāi)發(fā)與保護(hù)的矛盾將更為突出。

2.流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展給水資源保護(hù)帶來(lái)的壓力進(jìn)一步增加

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是長(zhǎng)江流域最發(fā)達(dá)的地區(qū)，也是全國(guó)高密度的經(jīng)濟(jì)走廊之一。目前沿江分布著五大鋼鐵基地、七大煉油中心，還有一批有色金屬基地、機(jī)械工業(yè)基地和石油化工基地。國(guó)家實(shí)施的浦東開(kāi)發(fā)、成渝開(kāi)發(fā)等流域內(nèi)一系列區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)水環(huán)境帶來(lái)的壓力將進(jìn)一步增大。長(zhǎng)江流域年排污量超過(guò)340億t，約占全國(guó)的2/5。雖然COD、氨氮等常規(guī)水污染因子惡化勢(shì)頭已有所遏制，但重金屬、持久性有機(jī)污染物、危險(xiǎn)廢物和化學(xué)品污染問(wèn)題日益凸顯，新老水污染問(wèn)題交織，人民群眾對(duì)享有優(yōu)良水環(huán)境的新期待有增無(wú)減，保護(hù)長(zhǎng)江水資源的任務(wù)極為艱巨復(fù)雜。

3.重大水污染事件風(fēng)險(xiǎn)防范的壓力進(jìn)一步加大

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)江沿岸化工企業(yè)約占全國(guó)的1/2；省級(jí)以上工業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)約占全國(guó)的1／3；入河排污口約占全國(guó)的1／3。水污染高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)布局仍在調(diào)整，化工園區(qū)、?；a頭沿長(zhǎng)江密集布局，人為造成的重大水污染事件時(shí)有發(fā)生，自然災(zāi)害引發(fā)的次生水污染、水生態(tài)破壞問(wèn)題不容忽視,保障水資源安全的不確定因素增多。

二、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，保護(hù)長(zhǎng)江的新進(jìn)展

1.以生態(tài)文明理念指導(dǎo)優(yōu)化水資源開(kāi)發(fā)利用格局

妥善處理開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾，必須從頂層設(shè)計(jì)抓起。結(jié)合《長(zhǎng)江流域水資源綜合規(guī)劃》的編制，長(zhǎng)江水資源的開(kāi)發(fā)利用以水資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以自然規(guī)律為準(zhǔn)則，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，調(diào)整了水資源開(kāi)發(fā)利用格局。著重從三個(gè)方面通過(guò)分區(qū)規(guī)劃，在戰(zhàn)略布局上劃定生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線，優(yōu)化水資源開(kāi)發(fā)利用布局：

一是干流水能開(kāi)發(fā)分區(qū)：根據(jù)長(zhǎng)江干流水能資源環(huán)境狀況，開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)要求，按照可持續(xù)利用原則，將長(zhǎng)江干流上游河段劃分為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、規(guī)劃保留區(qū)和開(kāi)發(fā)利用區(qū)等三類(lèi)。其中禁止開(kāi)發(fā)區(qū)涉及源頭河段，以及各類(lèi)國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)所在河段，其河段長(zhǎng)度為966.23 km，占上游干流河段總長(zhǎng)的21.4%。

二是干流岸線利用分區(qū)：按照科學(xué)開(kāi)發(fā)、有效保護(hù)的原則，將宜賓以下干流河段岸線劃分為岸線保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開(kāi)發(fā)利用區(qū)等四類(lèi)。根據(jù)流域防洪安全、水資源保護(hù)、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、珍稀瀕危物種保護(hù)等需要，共劃分岸線保護(hù)區(qū)73個(gè)，總長(zhǎng)517.56 km；對(duì)于河勢(shì)不太穩(wěn)定，或存在較大洪水風(fēng)險(xiǎn)，或有一定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)即特定功能要求，或開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)對(duì)防洪、生態(tài)環(huán)境等方面可能會(huì)產(chǎn)生影響的岸線區(qū)域劃為控制利用區(qū)，共計(jì)218個(gè)，總長(zhǎng)3 080.94 km。

三是干流采砂分區(qū)：在保證河勢(shì)穩(wěn)定、防洪安全、通航安全、涉水工程正常運(yùn)行、滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的前提下，將宜昌以下河段劃分為禁采區(qū)、保留區(qū)和可采區(qū)三類(lèi)。其中禁采區(qū)包括自然保護(hù)區(qū)江段、集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)和珍稀水生動(dòng)物的棲息繁殖地（水生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)）等區(qū)域。

2.夯實(shí)基礎(chǔ)，強(qiáng)化水功能區(qū)監(jiān)督管理

水功能區(qū)管理是水資源保護(hù)工作的重中之重，也是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，守好水功能區(qū)納污紅線的基礎(chǔ)。在水功能區(qū)監(jiān)督管理方面，重點(diǎn)開(kāi)展了以下四個(gè)方面工作：

一是建立健全水功能區(qū)納污紅線評(píng)估和考核體系。組織完成了長(zhǎng)江片重要水功能區(qū)納污能力核定和分階段限制排污總量控制方案制定，與流域內(nèi)各?。ㄗ灾螀^(qū)）進(jìn)行協(xié)調(diào)后確定了分階段考核的水功能區(qū)名錄和水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率分解工作，完善了水功能區(qū)納污紅線評(píng)估與考核體系。

二是完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化監(jiān)控，夯實(shí)考核基礎(chǔ)。結(jié)合水功能區(qū)納污紅線的考核要求，借助流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)的監(jiān)測(cè)力量，拓展了監(jiān)測(cè)覆蓋面。目前已開(kāi)展監(jiān)測(cè)的重要水功能區(qū)1 100多個(gè)，占流域重要水功能區(qū)的2/3。于2011年實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)江片水質(zhì)監(jiān)測(cè)規(guī)劃的171個(gè)省界水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面全覆蓋監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)頻次也逐步增加，目前80%以上的斷面實(shí)現(xiàn)了按月監(jiān)測(cè)。

三是推進(jìn)省界水體勘界工作。組織長(zhǎng)江流域及西南諸河相關(guān)省（自治區(qū)）就省界水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面逐一進(jìn)行勘定，對(duì)有爭(zhēng)議的斷面通過(guò)三方協(xié)商，最終確定171個(gè)省界控制斷面。開(kāi)展省界緩沖區(qū)確界立碑工作，明確了省界緩沖區(qū)的邊界和管理要求，已累計(jì)完成總工作任務(wù)的70%。為強(qiáng)化省界緩沖區(qū)的管理創(chuàng)造了有利條件，先后據(jù)此受理松滋西河鄂湘緩沖區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖污染水源、唐河豫鄂緩沖區(qū)排污污染水源等多起省界緩沖區(qū)內(nèi)違法排污的舉報(bào)，并及時(shí)赴現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行查處，有效地推進(jìn)了省界水體的監(jiān)督管理，取得較好的社會(huì)效益。

四是建立健全省界水體水質(zhì)通報(bào)制度。對(duì)持續(xù)污染嚴(yán)重的省界水體開(kāi)展針對(duì)性的核查，并向相關(guān)政府通報(bào)。根據(jù)地方政府組織制定的處理方案，及時(shí)對(duì)整治情況進(jìn)行了跟蹤督辦，取得良好效果。

3.把住入口關(guān)，嚴(yán)守限制納污紅線

入河排污口監(jiān)管是控制入河總量、守好水功能區(qū)納污紅線的關(guān)鍵。在強(qiáng)化入河排污口監(jiān)管方面主要從以下方面著手：

一是出臺(tái)有關(guān)規(guī)范文件，細(xì)化入河排污口管理要求。組織編制并頒布實(shí)施了 《長(zhǎng)江委入河排污口監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》《長(zhǎng)江委入河排污口設(shè)置驗(yàn)收辦法》。根據(jù)驗(yàn)收辦法對(duì)新建入河排污口進(jìn)行了試點(diǎn)驗(yàn)收，對(duì)驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)提出整改意見(jiàn)，對(duì)于整改不到位的，不準(zhǔn)啟用新建入河排污口，保證行政審批意見(jiàn)嚴(yán)格落實(shí)。

二是嚴(yán)格入河排污口審批，探索以保護(hù)促發(fā)展的道路。在審批過(guò)程中嚴(yán)格按照水功能區(qū)納污能力和限排要求，對(duì)無(wú)納污容量的區(qū)域?qū)嵭邢夼?。?duì)于具有納污容量的區(qū)域，不僅考慮對(duì)項(xiàng)目污染排放總量的控制，同時(shí)對(duì)污染物排放濃度提出嚴(yán)格的控制指標(biāo)，要求排污企業(yè)采用先進(jìn)的污水處理工藝進(jìn)一步降低污染物排放濃度。對(duì)于保留區(qū)設(shè)置排污口的情況，實(shí)行增產(chǎn)不增污的原則，要求當(dāng)?shù)卣扇p排措施，為新建項(xiàng)目騰出納污容量，如有的地方獲批新建竹漿造紙項(xiàng)目，關(guān)閉老的化學(xué)制漿生產(chǎn)線，產(chǎn)能增加了3倍，而排污量減少了九成。這對(duì)加快淘汰落后產(chǎn)能，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)也起到積極作用，發(fā)揮了水資源保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

三是建立年報(bào)統(tǒng)計(jì)制度，推進(jìn)入河排污口動(dòng)態(tài)管理。實(shí)行了流域機(jī)構(gòu)直管入河排污口的年報(bào)統(tǒng)計(jì)制度，并已建成入河排污口網(wǎng)上填報(bào)系統(tǒng)，還啟動(dòng)了入河排污口計(jì)量監(jiān)測(cè)試點(diǎn)工作，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)入河排污口動(dòng)態(tài)管理。

四是建立共享機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)入河排污口監(jiān)管。在實(shí)現(xiàn)對(duì)流域機(jī)構(gòu)直管入河排污口的全覆蓋監(jiān)督性監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)上，還聯(lián)合地方水行政主管部門(mén)開(kāi)展對(duì)非流域機(jī)構(gòu)直管的重點(diǎn)入河排污口監(jiān)督檢查，并就重點(diǎn)河段或區(qū)域中排污量較大的排污口監(jiān)督性監(jiān)測(cè)信息建立了共享機(jī)制。

五是注重發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，共同推進(jìn)入河排污口管理。組織召開(kāi)流域入河排污口監(jiān)督管理座談會(huì)，與地方水行政主管部門(mén)、排污口設(shè)置單位和排污口論證報(bào)告編制單位共同商討入河排污口監(jiān)管問(wèn)題，進(jìn)一步推進(jìn)了入河排污口規(guī)范化管理。

4.提高水污染事件應(yīng)急響應(yīng)能力，維護(hù)用水安全

流域水資源保護(hù)監(jiān)控中心初步建成，與已建的自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施、長(zhǎng)江“水環(huán)監(jiān) 2000”監(jiān)測(cè)船、移動(dòng)實(shí)驗(yàn)室等監(jiān)控設(shè)施聯(lián)網(wǎng)，將初步實(shí)現(xiàn)流域機(jī)構(gòu)對(duì)主要重點(diǎn)區(qū)域水質(zhì)、水生態(tài)環(huán)境和主要入河排污口的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，增強(qiáng)對(duì)重大水污染事件的應(yīng)急響應(yīng)能力。

開(kāi)展了突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)的水、陸、空三棲合成演練，邁出了依托集成技術(shù)支撐應(yīng)急響應(yīng)的新步伐。成功組織應(yīng)對(duì)多起突發(fā)水污染事件，為保障供水水質(zhì)安全和民心穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

5.積極開(kāi)展優(yōu)化調(diào)度與工程建設(shè)示范，推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)

三峽工程實(shí)驗(yàn)性蓄水運(yùn)行期間，為減少對(duì)四大家魚(yú)自然繁殖的影響，結(jié)合水庫(kù)水位的消落開(kāi)展了生態(tài)試驗(yàn)性調(diào)度。經(jīng)過(guò)近兩年的實(shí)驗(yàn)初步證明，生態(tài)調(diào)度對(duì)四大家魚(yú)自然繁殖產(chǎn)生了促進(jìn)作用。從優(yōu)化三峽水庫(kù)綜合調(diào)度方式、發(fā)揮三峽水庫(kù)綜合效益的角度出發(fā)，還開(kāi)展了以三峽為核心的長(zhǎng)江上游干支流水庫(kù)群綜合調(diào)度——維護(hù)水環(huán)境安全專(zhuān)題研究等。

積極開(kāi)展河湖健康評(píng)估探索，選擇丹江口水庫(kù)、漢江中下游和鄱陽(yáng)湖作為試點(diǎn)地區(qū)，從水生態(tài)系統(tǒng)的物理、化學(xué)和生物完整性方面系統(tǒng)研究了其健康狀況；建立了適合于長(zhǎng)江流域河湖健康的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)估程序，為推進(jìn)長(zhǎng)江流域河湖健康評(píng)估工作奠定了重要基礎(chǔ)。

“十五”期間，針對(duì)城市初期雨水徑流污染城市水體的問(wèn)題，利用“源-流-匯”組合工藝，建設(shè)了武漢市桃花島城市面源污染控制與生態(tài)修復(fù)示范工程，不僅是一個(gè)新型城市面源污染控制與雨水資源化的展示區(qū)，而且已經(jīng)成為公共娛樂(lè)區(qū)和生態(tài)公園。

“十一五”期間，針對(duì)水庫(kù)型飲用水水源地水質(zhì)安全保障的迫切需要，以庫(kù)周小流域?yàn)閱卧岢隽朔謳ПＷo(hù)思路，集成了小流域生態(tài)環(huán)境綜合整治模式，建設(shè)的丹江口五龍池核心示范區(qū)成為南水北調(diào)中線工程水源區(qū)小流域綜合治理的樣板，為丹江口庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善和農(nóng)民增收提供了科學(xué)依據(jù)。

三、生態(tài)文明建設(shè)視野下保護(hù)長(zhǎng)江的新思考

在生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略地位突顯的新形勢(shì)下，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)遵循“嚴(yán)守一條紅線，強(qiáng)化兩個(gè)管理，突出三個(gè)重點(diǎn)，推進(jìn)四項(xiàng)建設(shè)”的新思路，即全面落實(shí)水功能區(qū)限制納污紅線制度；強(qiáng)化水功能區(qū)管理和入河排污口管理；著力加強(qiáng)省界水體、三峽水庫(kù)和丹江口水源地的監(jiān)管；積極推進(jìn)流域水資源保護(hù)的法規(guī)體系、監(jiān)測(cè)能力、信息化以及水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)示范工程建設(shè)。切實(shí)守好流域水生態(tài)安全的第一道防線，維護(hù)健康長(zhǎng)江，促進(jìn)人水和諧。

為適應(yīng)水生態(tài)文明建設(shè)的新要求，長(zhǎng)江水資源保護(hù)工作要加快推進(jìn)四個(gè)轉(zhuǎn)變。

一是在保護(hù)的重點(diǎn)上，要加快從以水質(zhì)保護(hù)為主向水質(zhì)、水生態(tài)保護(hù)并重轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)江的水污染問(wèn)題還沒(méi)有解決，水生態(tài)破壞的問(wèn)題又凸顯出來(lái)，開(kāi)發(fā)與保護(hù)的矛盾也更為突出，要有效應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)，必須兩手一起抓。

二是在規(guī)劃思路上，要從被動(dòng)保護(hù)向主動(dòng)保護(hù)轉(zhuǎn)變。被動(dòng)的保護(hù)往往以保護(hù)為約束，是在實(shí)現(xiàn)水資源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)的同時(shí)減免環(huán)境影響的補(bǔ)救行為。貫徹節(jié)約保護(hù)優(yōu)先的原則，應(yīng)實(shí)行主動(dòng)的保護(hù)，則應(yīng)將保護(hù)納入規(guī)劃的目標(biāo)，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和水資源可持續(xù)利用的前提下，統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水。

三是在監(jiān)測(cè)布局上，要加快從常規(guī)斷面監(jiān)測(cè)向水功能區(qū)和入河排污口監(jiān)測(cè)轉(zhuǎn)變。根據(jù)水功能區(qū)納污紅線管理的需要，進(jìn)一步完善長(zhǎng)江流域（片）水質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)布局，形成駐點(diǎn)監(jiān)測(cè)、巡回監(jiān)測(cè)和自動(dòng)檢測(cè)互為補(bǔ)充、融為一體的現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)格局。著力提高水功能區(qū)監(jiān)督監(jiān)測(cè)、入河排污口的計(jì)量監(jiān)測(cè)、飲水安全保障的應(yīng)急監(jiān)測(cè)以及維護(hù)河湖健康的生態(tài)監(jiān)測(cè)能力，構(gòu)建最嚴(yán)密的水資源保護(hù)監(jiān)控體系，為實(shí)施最嚴(yán)格的管理提供有力支撐。

四是在管理模式上，要從以控制污水排放為目標(biāo)導(dǎo)向朝水質(zhì)改善為目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。水功能區(qū)限制納污紅線管理的最終成效應(yīng)體現(xiàn)在水環(huán)境質(zhì)量改善上。必須在嚴(yán)守 “納污紅線”的基礎(chǔ)上，切實(shí)發(fā)揮水資源保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，以入河排污口設(shè)置管理“倒逼”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)走上科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的道路，為從根本上改善水環(huán)境質(zhì)量、防控水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。