重慶水文分級(jí)管理體制改革的實(shí)踐探索

舒金揚(yáng)，隆雅江

（重慶市水文水資源勘測局，401147，重慶）

一、水文分級(jí)管理體制改革的背景

1.《重慶市水文條例》及相關(guān)文件作出明確規(guī)定

2009年12月1日頒布施行的《重慶市水文條例》，明文規(guī)定了市水文機(jī)構(gòu)、區(qū)縣水文機(jī)構(gòu)的職責(zé)，要求進(jìn)行水文分級(jí)管理體制改革。2010年2月9日，重慶市人民政府辦公廳28號(hào)文件深入貫徹落實(shí)水文條例精神，明確提出“全市各級(jí)政府要將水文管理工作納入同級(jí)水行政主管部門的工作職能，各區(qū)縣（自治縣）水行政主管部門要設(shè)立水文管理機(jī)構(gòu)”。2012年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)展改革委 《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》（國發(fā)〔2012〕12 號(hào)），第九款二十八條明確提出深入推進(jìn)省直接管理縣（市）改革試點(diǎn)工作，成立區(qū)縣水文管理機(jī)構(gòu)正是順應(yīng)了省直接管理縣（市）的改革趨勢。

2.山洪暴雨災(zāi)害造成重慶市大量人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的深刻反省

重慶山陡、河多、溝深，地質(zhì)地貌復(fù)雜，河水陡漲陡落，屬于地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)地區(qū)。近年，受山區(qū)河流特殊自然地理及氣候變化的影響，重慶市山洪暴雨災(zāi)害和中小河流洪澇災(zāi)害呈現(xiàn)多發(fā)趨勢。2009年“6·5”武隆雞尾山堰塞湖、“7·11”潭獐峽山洪、“6·20”奉節(jié)朱依河洪水，2010 年“7·19”城口廟壩堰塞湖，2011 年“9·20”嘉陵江大洪水，及 2012 年“7·5”潼南瓊江連續(xù) 4次大洪水災(zāi)害已成為重慶市洪澇災(zāi)害損失的主體水事件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，重慶市山洪暴雨災(zāi)害和中小河流洪澇災(zāi)害損失約占全市洪澇災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失的80%以上，且重慶市2/3以上的面積屬山洪災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)，2 000余萬人長年受到山洪災(zāi)害威脅，對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。集雨面積50 km2以上的536條中小河流是山區(qū)地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生和人員死亡的主體，由市水文機(jī)構(gòu)直接管理這些河流的預(yù)警預(yù)報(bào)工作是不現(xiàn)實(shí)的，這就暴露出水文部門機(jī)構(gòu)體制不完善的問題。如果有區(qū)縣水文管理機(jī)構(gòu)的參與，災(zāi)害損失和人員傷亡將大幅度降低，應(yīng)急搶險(xiǎn)的實(shí)效性將得到直接的提升。

3.中小河流水文監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)需要良好的體制保障

4.實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度要求以行政區(qū)劃為考核單位

根據(jù)國務(wù)院 《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3 號(hào)）、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》（國發(fā)〔2013〕2 號(hào)）確立了“三條紅線”，建立了水資源管理責(zé)任和考核制度，明確將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系?？h級(jí)水務(wù)局是國家實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的行政主體，水文管理機(jī)構(gòu)作為縣級(jí)水行政主管部門的二級(jí)局，承擔(dān)著縣級(jí)水文監(jiān)測分析任務(wù)，為水資源管理“三條紅線”控制以及水行政決策提供技術(shù)支撐。因此，實(shí)行水文分級(jí)管理體制改革是落實(shí)我國最嚴(yán)格水資源管理制度的體制保障。

5.區(qū)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展離不開水文部門的直接參與

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和新時(shí)期治水思路的轉(zhuǎn)變，特別是2011年中央1號(hào)文件關(guān)于水利改革發(fā)展的重大決策部署，推動(dòng)了水利大發(fā)展，社會(huì)對(duì)水文的需求不斷加大?，F(xiàn)行水文管理體制與其承擔(dān)的任務(wù)和發(fā)揮的作用不相適應(yīng)，尤其是基層水文機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，難以融入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求相脫節(jié)，影響了基層水文部門更好地為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。建立分級(jí)水文管理體制是促進(jìn)水文融入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然之路。

二、水文機(jī)構(gòu)職能分工及實(shí)施效果

1.市、區(qū)縣兩級(jí)水文機(jī)構(gòu)職能劃分

（1）市級(jí)水文機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)

市級(jí)水文管理機(jī)構(gòu)主要為市政府行政管理及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，主要承擔(dān)流域面積1 000 km2以上河流和涉及跨區(qū)縣的河流、地下水以及市管水功能區(qū)、取水口、入河排污口的水文、水資源監(jiān)測，管理國家基本水文站，開展縣城以上臨河城市的洪旱預(yù)測預(yù)報(bào)，直接為市人民政府及其防汛抗旱指揮部辦公室提供涉水突發(fā)公共水事件水文應(yīng)急監(jiān)測等各項(xiàng)技術(shù)服務(wù)。具體管轄27個(gè)水文站、122個(gè)水位站、829個(gè)雨量站、72個(gè)墑情站、3個(gè)水質(zhì)分析實(shí)驗(yàn)室及省市界、區(qū)縣界水資源監(jiān)測考核水文站點(diǎn)。

（2）區(qū)縣水文機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)

區(qū)縣水文管理機(jī)構(gòu)主要為區(qū)縣人民政府行政管理及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，主要承擔(dān)了流域面積1 000 km2以下河流的水文及水資源監(jiān)測與調(diào)查評(píng)價(jià)工作；開展山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)的水情預(yù)警和區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的洪水預(yù)測預(yù)報(bào)；管理范圍內(nèi)的水功能區(qū)、城鄉(xiāng)飲用水水源地、?。?）型及以下水利工程、重要取水口、入河排污口的水量和水質(zhì)狀況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測與分析評(píng)價(jià)；編制該區(qū)縣水文事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；負(fù)責(zé)區(qū)縣許可的涉水工程和重要規(guī)劃水文資料的使用審查；負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)水文監(jiān)測環(huán)境的保護(hù)、水文執(zhí)法工作和專用水文站的日常管理；負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)除市管以上水文站網(wǎng)外的水文資料匯交工作，收集所在地大中型水庫、水電站、航運(yùn)樞紐等水利工程生產(chǎn)調(diào)度和蓄（泄）水調(diào)度資料。具體管轄176個(gè)水文站、266個(gè)水位站、3 305個(gè)雨量站和35個(gè)水質(zhì)分析實(shí)驗(yàn)室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)界水資源管理水文站。

2.實(shí)施效果

（1）明確了職能職責(zé)

1.2 埃德蒙頓衰弱量表（Edmonton Frail Scale）［9］英國老年醫(yī)學(xué)會(huì)推薦作為擇期老年手術(shù)患者衰弱評(píng)估，適用于非老年醫(yī)學(xué)專業(yè)人員［10］ 量表包括認(rèn)知、健康狀況、功能依賴、社會(huì)支持、用藥、營養(yǎng)、情緒、失禁和功能；總分17分。12～17分為嚴(yán)重衰弱，10～11分為中度衰弱，8～9分為輕度衰弱，6～-7分為明顯脆弱，0～5分為健壯。Dasgupta［11］隨訪了125名70歲以上擇期非心臟手術(shù)患者，Edmonton虛弱評(píng)估量表（EFS）≥7分患者與EFS≤3分患者比較，術(shù)后并發(fā)癥增加近5倍（95%CI：1.55～16.25），出院機(jī)會(huì)減少40%（P＜0.02）。

設(shè)立區(qū)縣一級(jí)水文管理機(jī)構(gòu)，明確市、區(qū)縣兩級(jí)水文部門職能職責(zé)，是重慶基層水文立足市情、充分行使公共職能的切實(shí)需要，確保了區(qū)縣水文機(jī)構(gòu)行使職能職責(zé)有法可依。

（2）理順了投資渠道

根據(jù)《重慶市水文條例》規(guī)定，明確將水文事業(yè)發(fā)展納入本級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算并實(shí)行預(yù)算單列，以此理順了投入機(jī)制。

（3）增加了行業(yè)編制

全市38個(gè)區(qū)縣和1個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)均已由編委正式行文批準(zhǔn)成立了專職的區(qū)縣水文管理機(jī)構(gòu)，并落實(shí)了人員編制263人，為區(qū)縣水文專業(yè)隊(duì)伍注入了新鮮血液，在很大程度上化解了基層水文人才資源短缺的難題，有效促進(jìn)了各項(xiàng)水文工作的順利開展。

三、體制改革的主要成效

1.真正實(shí)現(xiàn)了“大水文”發(fā)展模式，全面提高了水文服務(wù)水平

重慶水文穩(wěn)步推進(jìn)水文分級(jí)管理體制改革，確立了 “行業(yè)統(tǒng)籌管理、部門協(xié)調(diào)配合、市縣共同管理”的“大水文”發(fā)展模式。一方面以防汛抗旱經(jīng)費(fèi)和水資源費(fèi)投入為重點(diǎn)，建立了水文長效投入機(jī)制，加大對(duì)水文基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度；另一方面加強(qiáng)了部門協(xié)作，以法律條文明確要求市、區(qū)縣發(fā)改、國土、建設(shè)、環(huán)保、交通、氣象、測繪等有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法配合做好有關(guān)水文工作，形成了統(tǒng)籌發(fā)展、分工協(xié)作、支撐有力的“大水文”發(fā)展局面。

2.建立完善了水文標(biāo)準(zhǔn)化體系，有力促進(jìn)了行業(yè)規(guī)范化管理

為了加強(qiáng)全市水文行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理，出臺(tái)了一系列地方水文技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：經(jīng)國家質(zhì)檢總局備案，市質(zhì)檢局和水利局頒布了《重慶市水文監(jiān)測站網(wǎng)布設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》《重慶市水文技術(shù)裝備標(biāo)準(zhǔn)》等6個(gè)地方標(biāo)準(zhǔn)；以重慶市水利局文件印發(fā)了《重慶市水文建設(shè)工程質(zhì)量評(píng)定規(guī)程》等3個(gè)技術(shù)規(guī)范文件；擬將《重慶市水文監(jiān)測項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程》《重慶市水文監(jiān)測項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量評(píng)定規(guī)程》兩個(gè)規(guī)范性文件升格為地方標(biāo)準(zhǔn)。重慶市水文行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系已基本形成，有力促進(jìn)全市水文行業(yè)建設(shè)的規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化管理。

3.切實(shí)提高了項(xiàng)目管理效能，推動(dòng)了中小河流監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)

（1）順利取得行政劃撥水文測站土地使用權(quán)

由各區(qū)縣水文管理機(jī)構(gòu)開展并已完成了2012—2013年中小河流水文監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目新建站點(diǎn)及巡測基地的選址，全部取得國土、規(guī)劃、環(huán)保等相關(guān)部門許可手續(xù)。

（2）創(chuàng)新項(xiàng)目法人管理模式

各區(qū)縣水文管理機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目法人，具體協(xié)調(diào)落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)配套資金、運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)、水文站建設(shè)用地等事宜，確保了系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（3）落實(shí)了項(xiàng)目建后管理政策保障

在實(shí)施方案批復(fù)中，明確要求公益一類性質(zhì)建立水文測站，每站配備3～5名水文專業(yè)技術(shù)人員，運(yùn)行維護(hù)費(fèi)由區(qū)縣財(cái)政在預(yù)算內(nèi)統(tǒng)籌解決，為項(xiàng)目的建后管理提供了政策保障。目前，全市水文管理機(jī)構(gòu)已全面完成了該系統(tǒng)3 305處雨量站、266處水位站和40個(gè)信息中心站的建設(shè)任務(wù)，建成后的項(xiàng)目在重慶市“7·22”“8·30”等暴雨洪災(zāi)搶險(xiǎn)中發(fā)揮了顯著效益。

4.高效開展水文應(yīng)急監(jiān)測，有力促進(jìn)了區(qū)縣水文機(jī)構(gòu)參與地方突發(fā)水事件處置工作

2012年汛期，重慶市發(fā)生了12次較大暴雨洪水，其處置得益于各區(qū)縣水文管理機(jī)構(gòu)成立并發(fā)揮了重要作用。例如 7月 21—22日，榮昌縣普降暴雨，該縣啟動(dòng)重大暴雨洪災(zāi)（Ⅱ級(jí)）響應(yīng)；8月 30日—9月2日，該縣再次突降特大暴雨，盤龍、河包等13個(gè)鎮(zhèn)街降雨量均超過250 mm，導(dǎo)致該縣6個(gè)鎮(zhèn)街受災(zāi)嚴(yán)重，當(dāng)?shù)胤姥粗笓]決策部門在每次暴雨洪災(zāi)中根據(jù)縣水文管理機(jī)構(gòu)提供的水文信息和水文預(yù)警預(yù)報(bào)，提前安排，周密部署，連夜轉(zhuǎn)移群眾2萬余人，保護(hù)了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，將暴雨洪水造成的損失降到最低且無任何人員傷亡，充分發(fā)揮了區(qū)縣水文管理機(jī)構(gòu)的重要作用。

四、建 議

1.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水文站

依據(jù)水利部、中編辦、財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步健全完善基層水利服務(wù)體系的指導(dǎo)意見》（水農(nóng)〔2012〕254號(hào)），重慶市水利局、市編辦、市人社局、市財(cái)政局《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見》（渝水〔2012〕58號(hào)）要求，力爭 2013年全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)任務(wù)，按照公益一類事業(yè)單位爭取區(qū)縣編辦批準(zhǔn)設(shè)立水文測站，每個(gè)測站落實(shí)3～5個(gè)水文專業(yè)畢業(yè)生的人員編制，爭取區(qū)縣財(cái)政落實(shí)運(yùn)行維護(hù)及辦公經(jīng)費(fèi)。

2.建設(shè)區(qū)域巡測基地

根據(jù)重慶市發(fā)改委和水利局《關(guān)于中小河流水文監(jiān)測系統(tǒng)武隆水文巡測基地和市水文應(yīng)急演練基地項(xiàng)目實(shí)施方案的批復(fù)》（渝發(fā)改農(nóng)〔2012〕1488 號(hào)），遵循“共建、共管、共用”的原則，將建成武隆、合川、永川、墊江、巫山等5個(gè)區(qū)域水文巡測基地，具體承擔(dān)Ⅱ、Ⅲ級(jí)涉水事件的水文應(yīng)急監(jiān)測及巡測任務(wù)。

3.統(tǒng)一基層水文機(jī)構(gòu)名稱

重慶市將適時(shí)爭取市編辦發(fā)文統(tǒng)一各區(qū)縣水文機(jī)構(gòu)名稱，更準(zhǔn)確、更真實(shí)地反映水文局承擔(dān)的職能職責(zé)，樹立良好的水文形象。

4.加強(qiáng)人才隊(duì)伍培訓(xùn)

由重慶市水利部門和人力資源部門聯(lián)合每4年舉辦一屆水文勘測業(yè)務(wù)技能競賽，全面提高水文行業(yè)業(yè)務(wù)技術(shù)水平；開展水文應(yīng)急監(jiān)測（巡測）技術(shù)、水情預(yù)報(bào)和水質(zhì)化驗(yàn)專題培訓(xùn)，爭取用5～10年時(shí)間，全面提高全市水文行業(yè)職工的業(yè)務(wù)技術(shù)水平，以適應(yīng)水文科技發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步的需求。