淮安市防汛防旱預(yù)案管理探索與思考

高中衛(wèi) 尚 潔 郭 純

淮安市位于江蘇省北部腹地，淮、沂、沭、泗諸水下游，承泄淮河上中游15.8萬(wàn)km2洪水，80%以上土地面積處于設(shè)計(jì)洪水位線(xiàn)以下，又處于南北氣候過(guò)渡地帶，四季分明，氣候變幅較大，降水量年際間差異懸殊，加之是冷暖氣團(tuán)經(jīng)常交匯和江淮氣旋入海的通道之一，常遭受雨澇、洪水、干旱、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害性天氣襲擊，易成災(zāi)害。多年來(lái)，在抗御水旱災(zāi)害實(shí)踐中，淮安逐步建立和形成了一套較為完善的防汛抗旱減災(zāi)體系，在大力加強(qiáng)防洪抗旱工程建設(shè)的同時(shí)，積極推動(dòng)防汛抗旱非工程措施建設(shè)，提高防汛抗旱應(yīng)急能力，在防汛防旱應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和管理方面進(jìn)行了一些有益探索。

一、預(yù)案編制與管理成效

（一）形成了較完善的預(yù)案體系

2006年《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》發(fā)布實(shí)施，淮安總結(jié)多年防汛防旱經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)該市區(qū)域及災(zāi)害特點(diǎn)，編制完成《淮安市防汛防旱應(yīng)急預(yù)案》、《淮安市防洪預(yù)案》、《淮安市抗旱預(yù)案》、《淮安市防御臺(tái)風(fēng)預(yù)案》、《淮安市城市防洪應(yīng)急預(yù)案》、《淮安市城市突發(fā)性強(qiáng)降雨應(yīng)急排澇搶險(xiǎn)預(yù)案》、《淮安市流域性堤防潰口性險(xiǎn)情搶險(xiǎn)預(yù)案》、《淮安市洪澤湖滯洪區(qū)運(yùn)用預(yù)案》、《淮安市鮑集圩行洪區(qū)運(yùn)用預(yù)案》和《淮安市水源地突發(fā)性污染應(yīng)急調(diào)度預(yù)案》等預(yù)案。同時(shí)積極推動(dòng)各地縣、鄉(xiāng)兩級(jí)預(yù)案編制工作，指導(dǎo)各地結(jié)合自身情況編制防災(zāi)減災(zāi)預(yù)案，已形成較完整的防災(zāi)減災(zāi)預(yù)案體系。

（二）及時(shí)啟用發(fā)揮重要作用

在2007年全流域防洪、2011年特大干旱、2012年防臺(tái)工作中，淮安市防指先后啟動(dòng)防洪Ⅱ級(jí)、抗旱Ⅱ級(jí)和防臺(tái)Ⅱ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，全面落實(shí)各項(xiàng)抗災(zāi)救災(zāi)和防臺(tái)措施。

2007年流域性大洪水中，對(duì)照預(yù)案啟動(dòng)條件，市防指下達(dá)啟動(dòng)防汛應(yīng)急Ⅲ級(jí)和Ⅱ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)命令，并根據(jù)預(yù)案及時(shí)預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)，提前調(diào)度三河閘開(kāi)閘泄洪預(yù)降洪澤湖水位，為上游洪水騰出庫(kù)容，根據(jù)汛情發(fā)展科學(xué)調(diào)度淮河入海水道、新沂河、入江水道等水利工程按照預(yù)案要求及時(shí)行洪錯(cuò)峰，同時(shí)積極組織民力上堤防守、搶排澇水。由于較好地運(yùn)用了防汛防旱應(yīng)急預(yù)案，2007年流域大洪水中，淮安在受災(zāi)范圍、工程出險(xiǎn)數(shù)量和嚴(yán)重程度及災(zāi)害損失等方面，比1991年和2003年淮河流域大洪水災(zāi)害明顯減輕。

2010年汛末到2011年夏，淮安市遭遇了新中國(guó)成立以來(lái)罕見(jiàn)的四季連旱。市防指于6月初啟動(dòng)抗旱Ⅱ級(jí)響應(yīng)，采取抗旱應(yīng)對(duì)措施。市防指成立多部門(mén)組成的6個(gè)工作組赴縣區(qū)檢查指導(dǎo)抗旱，按照水位和流量?jī)身?xiàng)指標(biāo)嚴(yán)格控制各渠首引水流量，成立專(zhuān)門(mén)用水督查組，督查境內(nèi)蘇北灌溉總渠、二河、淮沭河、京杭運(yùn)河等重要輸水河段沿線(xiàn)引水口門(mén)運(yùn)行情況，充分調(diào)動(dòng)各地抗旱服務(wù)隊(duì)抗旱應(yīng)急保障作用，組織開(kāi)展生產(chǎn)自救行動(dòng)。由于提前預(yù)判抗旱形勢(shì)，及時(shí)啟動(dòng)預(yù)案應(yīng)急響應(yīng)，落實(shí)綜合抗旱措施和對(duì)策，保證了大旱之年無(wú)大災(zāi)，確保了全市工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活用水。

在防御2012年第10號(hào)臺(tái)風(fēng)“達(dá)維”和第11號(hào)臺(tái)風(fēng)“?？边^(guò)程中，市防指及時(shí)根據(jù)臺(tái)風(fēng)動(dòng)向及可能對(duì)該市的影響啟動(dòng)防臺(tái)Ⅲ級(jí)和Ⅱ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化預(yù)警防御，落實(shí)重點(diǎn)區(qū)域安全措施，強(qiáng)化安全管理。通過(guò)全方位措施落實(shí)，最大程度減輕了臺(tái)風(fēng)災(zāi)害損失。

（三）做好預(yù)案修訂完善工作

市防辦定期組織專(zhuān)人根據(jù)工情、水情及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，對(duì)預(yù)案進(jìn)行修訂完善。2012年汛后，淮安市防汛防旱指揮部辦公室組織專(zhuān)人對(duì)所有預(yù)案進(jìn)行了一次全面修訂，匯編成冊(cè)，并報(bào)請(qǐng)市政府應(yīng)急辦組織相關(guān)部門(mén)進(jìn)行集中審查，提出修改意見(jiàn)。通過(guò)逐年的修訂完善，內(nèi)容逐步完備，防汛抗旱責(zé)任更加明確，工程設(shè)施狀況更加清楚，預(yù)案的針對(duì)性、實(shí)用性和操作性更強(qiáng)。

二、預(yù)案管理重點(diǎn)環(huán)節(jié)

（一）深入開(kāi)展基礎(chǔ)研究，提高預(yù)案管理科學(xué)性

在預(yù)案編制、修訂等管理過(guò)程中，從水旱災(zāi)害發(fā)生和預(yù)防的過(guò)程環(huán)節(jié)開(kāi)展基礎(chǔ)研究。重點(diǎn)從淮安市旱澇急轉(zhuǎn)規(guī)律、防汛抗旱應(yīng)急管理方式、洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、洪水資源利用技術(shù)等方面，加強(qiáng)與流域、省級(jí)預(yù)案的理論和措施銜接，結(jié)合流域和本地工情、水情等特點(diǎn)，使預(yù)案更加符合淮安實(shí)際，提高市級(jí)預(yù)案的科學(xué)性。在編制和修訂《淮安市防汛防旱應(yīng)急預(yù)案》、《淮安市防洪預(yù)案》、《淮安市洪澇水和灌溉水源調(diào)度方案》過(guò)程中，重點(diǎn)研究國(guó)務(wù)院《關(guān)于淮河防御洪水方案的批復(fù)》（國(guó)函〔2007〕48號(hào)）中相關(guān)方案調(diào)整及上中游地區(qū)治淮工程實(shí)施和投入運(yùn)行后可能對(duì)下游防洪調(diào)度管理工作造成的影響，在保證與流域、省級(jí)預(yù)案保持原則的同時(shí)，重點(diǎn)研究流域性河道行洪后對(duì)該市排澇影響，如淮河入江水道行洪對(duì)白馬湖及寶應(yīng)湖周邊排澇、分淮入沂啟用對(duì)淮沭河以西地區(qū)排澇、淮河入海水道的啟用對(duì)該市主城區(qū)防洪排澇等影響，通過(guò)研究討論，使各類(lèi)水旱災(zāi)害事件分析明確具體，從解決因洪致澇問(wèn)題著手，使預(yù)案更具科學(xué)性。

（二）優(yōu)化預(yù)警啟動(dòng)條件，提高預(yù)案運(yùn)用針對(duì)性

各類(lèi)預(yù)案按照災(zāi)害嚴(yán)重程度和范圍，預(yù)警等級(jí)劃分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級(jí)，應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)也對(duì)應(yīng)分為四級(jí)，各級(jí)響應(yīng)行動(dòng)按照災(zāi)害等級(jí)和防御重點(diǎn)不同，責(zé)任主體、職責(zé)要求、措施部署、任務(wù)目標(biāo)不同，因此預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)條件等級(jí)指標(biāo)的確定是預(yù)案修訂的研究重點(diǎn)。市防辦根據(jù)不斷變化的工情、水情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況作出相應(yīng)調(diào)整。如在《淮安市防御洪水預(yù)案》編制和修訂中，考慮到當(dāng)前農(nóng)村可參加防汛搶險(xiǎn)的勞動(dòng)人力嚴(yán)重不足，流域性河道堤防經(jīng)過(guò)多年建設(shè)防洪能力有了較大提升，抗洪搶險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)化機(jī)械化程度大幅提高，結(jié)合目前淮安市防洪工程及搶險(xiǎn)救災(zāi)能力現(xiàn)狀，根據(jù)防御洪水實(shí)際需要，調(diào)整流域性河道堤防巡查、防守和搶險(xiǎn)突擊隊(duì)人員配置方案，保證方案合理可行。在《淮安市抗旱預(yù)案》編制和修訂中，洪澤湖蔣壩水位是判斷淮安水源條件的一個(gè)重要指標(biāo)，最初編制時(shí)有專(zhuān)家提出預(yù)案不宜頻繁啟動(dòng)，響應(yīng)條件確定較為保守。但隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化大范圍普及，農(nóng)灌用水高峰時(shí)段越來(lái)越集中，工農(nóng)業(yè)用水矛盾突出，洪澤湖調(diào)蓄能力降低，社會(huì)對(duì)用水保障要求越來(lái)越高。為提高抗旱工作效率，經(jīng)專(zhuān)題討論研究，進(jìn)一步細(xì)化洪澤湖蔣壩水位指標(biāo)，適當(dāng)提高洪澤湖相應(yīng)水位下響應(yīng)等級(jí)，從Ⅳ級(jí)到Ⅰ級(jí)對(duì)應(yīng)水位為 11.30～11.50m、11.00～11.30m、10.50～11.00m和 10.50m以下，使之更具針對(duì)性。

（三）明確細(xì)化預(yù)案措施，提高應(yīng)急保障能力

預(yù)案修訂要在責(zé)任落實(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)災(zāi)害的嚴(yán)重程度不同，明確提出差異化的對(duì)策措施，避免應(yīng)急搶險(xiǎn)措施與需求脫節(jié)。例如防臺(tái)預(yù)案中，規(guī)定氣象部門(mén)負(fù)責(zé)預(yù)測(cè)預(yù)警，根據(jù)防臺(tái)階段不同，規(guī)定預(yù)報(bào)頻次和途徑不同；房管和住建部門(mén)負(fù)責(zé)各類(lèi)在建建筑的加固防范，交通、海事等部門(mén)負(fù)責(zé)船只回港避風(fēng)，園林部門(mén)負(fù)責(zé)城市林木的檢查支護(hù)，國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)地質(zhì)災(zāi)害防范等，要求各級(jí)各部門(mén)在自身職責(zé)范圍內(nèi)制定并執(zhí)行相應(yīng)工作措施，并根據(jù)機(jī)構(gòu)調(diào)整，及時(shí)調(diào)整部門(mén)職能及響應(yīng)措施。

（四）協(xié)調(diào)各級(jí)各部門(mén)預(yù)案，提高應(yīng)急處置效率

市政府專(zhuān)門(mén)成立市應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組，以黨委和政府分管領(lǐng)導(dǎo)為首，數(shù)個(gè)職能部門(mén)組成突發(fā)事件工作組，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的有效整體，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市各類(lèi)突發(fā)事件應(yīng)急處置。在預(yù)案修訂時(shí)，重視與其他部門(mén)預(yù)案、職能等方面銜接，從工作機(jī)制、災(zāi)害定性、防御重點(diǎn)到具體響應(yīng)措施等，通過(guò)會(huì)商、發(fā)函征求意見(jiàn)等多種方式協(xié)商協(xié)調(diào)，提高預(yù)案一致性，明確各部門(mén)權(quán)責(zé)。

三、存在的主要問(wèn)題

（一）社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，預(yù)案需持續(xù)完善

由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工情、水情變化大，在預(yù)案的具體執(zhí)行過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)啟動(dòng)的對(duì)照條件涵蓋范圍不夠全面，條件不夠細(xì)化，預(yù)案編制的前瞻性、預(yù)見(jiàn)性不是很強(qiáng)，影響預(yù)案啟動(dòng)的及時(shí)性和效果。同時(shí)部分預(yù)案之間相似內(nèi)容多、部分內(nèi)容繁冗，指導(dǎo)性不夠。特別是縣鄉(xiāng)級(jí)預(yù)案存在針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。

（二）應(yīng)急隊(duì)伍和物資保障不足，部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制需進(jìn)一步改善

近年來(lái)淮安市先后成立了一個(gè)國(guó)家級(jí)和多個(gè)市、縣級(jí)防汛抗旱搶險(xiǎn)機(jī)動(dòng)隊(duì)，在歷年的抗御洪水和干旱災(zāi)害斗爭(zhēng)中，發(fā)揮了抗災(zāi)先鋒隊(duì)作用。但由于大多數(shù)搶險(xiǎn)隊(duì)單位性質(zhì)為差額撥款或自收自支事業(yè)單位，財(cái)政保障不足，搶險(xiǎn)服務(wù)隊(duì)依靠自身很難做到良性發(fā)展。防汛物資器材設(shè)備也存在老化、無(wú)經(jīng)費(fèi)更新等問(wèn)題。同時(shí)，各成員單位之間在預(yù)案編制和執(zhí)行過(guò)程中的聯(lián)動(dòng)仍存在薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)生災(zāi)害時(shí)應(yīng)對(duì)和處置效果不理想，需進(jìn)一步加大協(xié)調(diào)力度。

（三）滯洪區(qū)建設(shè)滯后，啟用難度大

淮安市洪澤湖滯洪區(qū)和鮑集圩行洪區(qū)涉及盱眙、洪澤、淮陰三縣（區(qū)），24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，124個(gè)行政村，耕地面積50多萬(wàn)畝，人口近30萬(wàn)。1954年至今沒(méi)有啟用過(guò)，2003年大洪水期間提前組織洪澤湖行滯洪區(qū)內(nèi)5.02萬(wàn)人撤離。目前行滯洪區(qū)內(nèi)撤退道路、保莊圩等安全設(shè)施及避洪設(shè)施嚴(yán)重不足。規(guī)劃的撤退道路尚未實(shí)施，部分鄉(xiāng)、村道路標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差、路面窄，撤退轉(zhuǎn)移艱難。預(yù)警通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)滯后，通訊系統(tǒng)和預(yù)警網(wǎng)絡(luò)不健全。無(wú)管理機(jī)構(gòu)，缺管理設(shè)施。行滯洪區(qū)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，日常管理工作無(wú)人問(wèn)津，已建的撤退道路無(wú)人管理和養(yǎng)護(hù)，路面損壞嚴(yán)重；缺乏防汛撤退指揮、搜救船只等基礎(chǔ)設(shè)施。一旦滯洪，群眾生命財(cái)產(chǎn)得不到有效保障。同時(shí)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，分洪區(qū)人口和群眾財(cái)產(chǎn)以及區(qū)域建設(shè)情況變化很大，分洪能力、淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)范圍及經(jīng)濟(jì)損失等統(tǒng)計(jì)和評(píng)估工作量大，蓄滯洪區(qū)運(yùn)用預(yù)案編制和修訂難度大，應(yīng)對(duì)措施方案確定和實(shí)施難。

四、建議措施

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制建立

市應(yīng)急管理部門(mén)要強(qiáng)化市應(yīng)急辦公室的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌職能，對(duì)各級(jí)各部門(mén)職能進(jìn)一步明確和梳理，推進(jìn)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，形成政府主導(dǎo)、多方聯(lián)動(dòng)、共同參與的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（二）明確資金渠道，建立強(qiáng)有力的人財(cái)物保障

防汛抗旱搶險(xiǎn)隊(duì)是防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)的重要組成部分，是預(yù)防和處置突發(fā)事件的主體力量，但目前物資和隊(duì)伍的資金來(lái)源仍不足。各級(jí)政府要建立強(qiáng)有力的人、財(cái)、物保障，明確經(jīng)費(fèi)渠道列入財(cái)政預(yù)算，保證搶險(xiǎn)隊(duì)日常管理、器材設(shè)備和防汛物資儲(chǔ)備和及時(shí)更新，滿(mǎn)足應(yīng)急搶險(xiǎn)需求。

（三）加強(qiáng)技術(shù)論證，建立支撐減災(zāi)模型

要加強(qiáng)災(zāi)情評(píng)估、流域和中小河流洪水預(yù)報(bào)、洪水風(fēng)險(xiǎn)、河道（水庫(kù)）調(diào)度、蓄滯洪區(qū)撤退等方面的技術(shù)論證，建立和完善減災(zāi)效益等相關(guān)模型。加強(qiáng)與高?？蒲性核献?，加大科技投入，用科學(xué)數(shù)據(jù)來(lái)支撐預(yù)案的編制和修訂，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)效益最大化。

（四）加大宣傳力度，普及應(yīng)急防災(zāi)知識(shí)

通過(guò)開(kāi)放宣傳預(yù)案促進(jìn)應(yīng)急防災(zāi)知識(shí)普及，減少人員傷亡。通過(guò)宣傳教育，讓群眾了解災(zāi)害發(fā)生的原因，掌握避險(xiǎn)應(yīng)急知識(shí)，提高群眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，主動(dòng)配合政府實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理■