嘉興市農(nóng)村宅基地退出障礙因素調(diào)研與對(duì)策建議

徐忠國(guó)

(浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院，浙江 杭州 310003)

嘉興市地處我國(guó)東南沿海，長(zhǎng)三角和太湖平原南翼，杭州灣北岸，是最具典型的平原均質(zhì)地區(qū)之一，轄區(qū)土地總面積4 008.75 km2。目前，嘉興市處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，保護(hù)農(nóng)用地特別是耕地形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，建設(shè)用地供需矛盾突出，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的任務(wù)特別艱巨。據(jù)2010年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，建設(shè)用地總面積1 070.50 km2，土地開發(fā)強(qiáng)度26.7%，已超過地區(qū)適宜土地開發(fā)強(qiáng)度上限25% 約2 百分點(diǎn)，遠(yuǎn)超嘉興市土地利用總體規(guī)劃 (2006-2020年)確定的建設(shè)用地總規(guī)模890.49 km2;城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積938.92 km2，也遠(yuǎn)超規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模782.40 km2。實(shí)現(xiàn)控制嘉興市土地開發(fā)強(qiáng)度和城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的土地利用方向，推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化與農(nóng)村宅基地減量化，即農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)人地掛鉤、人減地減，其中很重要的方面就是加強(qiáng)推進(jìn)嘉興市農(nóng)村宅基地的退出。

而嘉興市地處平原均質(zhì)地區(qū)，農(nóng)村宅基地量多面廣，布局分散，呈條帶狀分散分布在河流和公路兩側(cè)，一戶多宅，人均占地超標(biāo)，宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年嘉興市共有940個(gè)行政村，17 300個(gè)自然村落，23 100個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)，58.83 萬(wàn)戶農(nóng)戶，農(nóng)村戶籍人口194.73 萬(wàn)人，占戶籍總?cè)丝?7%，農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積558.65 km2，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的59.49%，人均占地287 m2，遠(yuǎn)超人均120 m2的上限。究其原因，主要是隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)，其中有相當(dāng)一部分農(nóng)民在城鎮(zhèn)已有穩(wěn)定工作和收入，有了自己的住房和各種社會(huì)保障，農(nóng)民的大規(guī)模遷出使農(nóng)村住房大量閑置。另一方面，子女成家后各自新建住房或進(jìn)城購(gòu)房，留守老人投靠子女，父母去世后遺留的房屋無(wú)人居住，造成農(nóng)村大量的空房。探討農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制對(duì)實(shí)現(xiàn)宅基地資產(chǎn)化和提高土地利用效率有積極意義［1］。嘉興市委、市政府推出“兩分兩換”(“兩分”指宅基地與承包田分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，“兩換”指以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換股、換租、增保障，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換農(nóng)民生活方式)和“兩新工程”(“兩新工程”是指現(xiàn)代新市鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)一體新社區(qū)建設(shè)工程)新舉措，主要目的就是要在城鎮(zhèn)化的過程中，實(shí)現(xiàn)遷出農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式真正從鄉(xiāng)村型轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)型，保障城鎮(zhèn)化的徹底性和健康化。在推行的過程中，遇到諸多障礙，使得工作困難重重，為破解工作困局，浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院與嘉興市國(guó)土資源局聯(lián)合組織嘉興市農(nóng)村宅基地退出調(diào)研，以便有針對(duì)性地提出對(duì)策意見，提高政策的有效性。

1 現(xiàn)有研究概況

劉亭等［2］組成聯(lián)合調(diào)研組，到義烏市和松陽(yáng)縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，總結(jié)農(nóng)村宅基地退出存在的問題，主要是村莊建設(shè)資金籌措困難、建設(shè)用地跨村流轉(zhuǎn)缺乏依據(jù)、解決“一戶多宅”等歷史遺留問題難度較大等3個(gè)方面。沈?。?］從嘉興市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、資源狀況、群眾基礎(chǔ)和管理能力等方面對(duì)“兩分兩換”可行性進(jìn)行分析，指出存在的問題主要有:用地布局調(diào)整的局限、宅基地置換周期較長(zhǎng)、資金平衡難度大、承包地流轉(zhuǎn)價(jià)格的政府定價(jià)。張建華［4］在此基礎(chǔ)上指出失地農(nóng)民就業(yè)困難等問題。王明姬［5］把“兩分兩換”中存在的問題概括為6個(gè)“難”:全體農(nóng)戶自愿難、籌集啟動(dòng)資金難、土地指標(biāo)獲取難、土地用途監(jiān)控難、利益公平分配難、法律政策銜接難。盧艷霞等［6］到麗水市蓮都區(qū)、松陽(yáng)縣、縉云縣、海寧市進(jìn)行實(shí)地座談和調(diào)查，總結(jié)實(shí)施中存在的問題主要有整村推進(jìn)還是零星搬遷，先拆后建還是先建后拆，節(jié)約指標(biāo)是賣到村里還是賣到城里，舊宅基地是復(fù)墾為耕地還是因地制宜等。徐保根等［7］認(rèn)為農(nóng)村宅基地退出中資金、土地指標(biāo)、利益分配是關(guān)鍵問題，存在的主要問題有:農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)組織少，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換保障的財(cái)政資金壓力大;需要調(diào)整的基本農(nóng)田和耕地面積大，受到土地利用總體規(guī)劃的限制;宅基地?fù)Q住房受到周轉(zhuǎn)指標(biāo)的影響，且運(yùn)作過程中的資金平衡壓力大。戴燕燕［8］從農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和政府3個(gè)方面總結(jié)宅基地退出的障礙因素:進(jìn)城務(wù)工或遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，由于在城鎮(zhèn)的就業(yè)、居住、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等各方面的權(quán)益得不到有效保障，要鼓勵(lì)其退出，必須為其提供保障;另外，由于現(xiàn)行體制禁止宅基地入市交易，更多農(nóng)民期望通過拆遷獲得高額補(bǔ)償;由于宅基地退出需要大量資金，目前大部分集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)力承擔(dān)費(fèi)用;地方政府財(cái)力有限，在用地指標(biāo)不予確認(rèn)、使用、轉(zhuǎn)讓的情況下，地方政府缺乏積極性。綜上，現(xiàn)有研究揭示的障礙因素可概括為:全體農(nóng)戶自愿難、籌集啟動(dòng)資金難、土地指標(biāo)獲取難、用地布局調(diào)整難、土地用途監(jiān)控難、利益公平分配難、資金平衡難、退地農(nóng)民就業(yè)難、法律政策銜接難等9 大難點(diǎn)。

2 調(diào)研結(jié)果

調(diào)研的主要形式是座談會(huì)，在嘉興市轄的7個(gè)縣 (市、區(qū))，分政府代表和農(nóng)民代表2個(gè)層面，共舉辦了14個(gè)場(chǎng)次。調(diào)研還走訪了退出宅基地的農(nóng)戶，實(shí)地查看了多處農(nóng)民舊村改造點(diǎn)和農(nóng)民安置新區(qū)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)的障礙因素有以下幾個(gè)方面。

2.1 資金缺口大

雖然嘉興各縣 (市、區(qū))農(nóng)村宅基地退出的工作方式各不相同，但總的狀況是推動(dòng)工作的資金缺口太大或資金來(lái)源太少。各縣 (市、區(qū))農(nóng)村宅基地退出的一般的資金渠道或資金來(lái)源是，浙江省財(cái)政補(bǔ)助約每戶0.6 萬(wàn)～1.0 萬(wàn)元，縣 (市、區(qū))財(cái)政補(bǔ)助約每戶2 萬(wàn)～3 萬(wàn)元，其余的則全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來(lái)出，平均每戶約6 萬(wàn)～9 萬(wàn)元。可見，資金的主要來(lái)源還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，當(dāng)然宅基地退出后得到的用地指標(biāo)也主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受益，部分用地指標(biāo)調(diào)劑到縣 (市、區(qū))政府。由于我國(guó)目前的財(cái)稅體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力十分有限，因此，提高宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就受到很大限制。

另一方面，從農(nóng)民對(duì)宅基地退出補(bǔ)償?shù)钠谕祦?lái)看，一般的想法是拆掉老住房后能到安置點(diǎn)建一棟新住房，政府給的補(bǔ)助應(yīng)該足夠建一棟新住房，最好是還能有點(diǎn)節(jié)余，日后可以搞點(diǎn)農(nóng)副業(yè)，或解決以后的再就業(yè)或房屋裝修問題。按農(nóng)民的想法，拆一棟老住房應(yīng)該要補(bǔ)償10 多萬(wàn)元，半成新的住房最好能補(bǔ)償20 多萬(wàn)元，新建的住房至少要補(bǔ)償30 多萬(wàn)元，新建沒幾年、式樣像別墅的住房至少要補(bǔ)償50 萬(wàn)元以上。2 方面對(duì)比，每戶住房拆除的資金缺口在4 萬(wàn)～45 萬(wàn)元。宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民的期望值相差太大，農(nóng)民就沒有搬遷意愿或動(dòng)機(jī)。如不找出一條合適的途徑加以解決，將難以推動(dòng)宅基地退出工作的順利開展。

2.2 中心村建設(shè)“調(diào)地難”

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的新社區(qū)規(guī)劃點(diǎn)大部分是農(nóng)用地，且絕大部分已承包到戶。農(nóng)戶打算到新社區(qū)規(guī)劃點(diǎn)建房，必須先自行與承包地的農(nóng)戶商量調(diào)地。但在實(shí)際操作中，有相當(dāng)一部分承包戶不愿意將土地調(diào)給建房戶，跨村、跨組調(diào)地尤為困難。原因是多方面的，按農(nóng)村的“熟人”文化，一般要想調(diào)地成功，必須2 家原有人際關(guān)系比較熟或比較親近，建房戶最好能賠償承包戶因?yàn)檎{(diào)地而帶來(lái)的種種不便，還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部做大量的組織、思想說服工作，調(diào)地才能成功。調(diào)地中涉及的所有權(quán)問題也相當(dāng)棘手，如果調(diào)地涉及不同的村組、行政村，因?qū)ν恋厮袡?quán)的爭(zhēng)議，要實(shí)現(xiàn)調(diào)地就更為困難，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部具有很好的群眾基礎(chǔ)?！罢{(diào)地難”成為推進(jìn)中心村建設(shè)的首要障礙，由此引發(fā)的建房難問題相當(dāng)突出。

2.3 農(nóng)民的意見難統(tǒng)一

座談會(huì)反映，農(nóng)民拆遷安置的意愿很難統(tǒng)一，基本上可以歸納成以下幾種情況。從年齡看，40 歲以上的大齡人或老年人不愿意房子被拆遷，主要原因一方面是對(duì)自己親手建起來(lái)的住房有感情，另一方面是習(xí)慣了農(nóng)村的生活方式，鄰里關(guān)系也非常好，有濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié);40 歲以下的青壯年認(rèn)為只要補(bǔ)償合理，就能夠接受拆遷，原因主要是一方面他們有改善居住條件和環(huán)境的愿望，另一方面也希望到城鎮(zhèn)找到更好的就業(yè)機(jī)會(huì)。從農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)條件來(lái)看，家庭比較富裕的不愿意拆遷，他們認(rèn)為現(xiàn)有的農(nóng)村生活方式比城鎮(zhèn)好，健康、生態(tài)，獨(dú)家獨(dú)院的居住，生活比較自由，就像住在別墅里一樣，如果要拆遷，也愿意接受宅基地安置的方式;經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較弱的農(nóng)戶比較能夠接受拆遷，主要想法是用政府的補(bǔ)償改善居住條件和環(huán)境，如果拆遷，更喜歡公寓房的安置方式，這樣可以一套住房自住，另外的住房出租或轉(zhuǎn)讓，他們希望安置房的區(qū)位條件好，基礎(chǔ)設(shè)施配套。因?yàn)槊總€(gè)行政村、村組的情況千差萬(wàn)別，所以采用統(tǒng)一的方式安置拆遷農(nóng)戶比較困難。

2.4 農(nóng)民觀念難轉(zhuǎn)變，不愿意轉(zhuǎn)變現(xiàn)有生活方式

農(nóng)民代表們反映，大部分的農(nóng)民都反對(duì)大規(guī)模、成片地開展農(nóng)村建設(shè)用地整理。主要的原因是農(nóng)民十分適應(yīng)現(xiàn)有的生產(chǎn)、生活環(huán)境，對(duì)現(xiàn)在的生產(chǎn)方式和生活方式感覺十分舒適。再加上近十來(lái)年黨的惠農(nóng)政策，農(nóng)村的道路都鋪成了水泥路，自來(lái)水、生活用電、有線電視、電話都通到了村，在農(nóng)村里就能夠享受到現(xiàn)代文明，對(duì)于老年人來(lái)說，生活舒適度甚至比城鎮(zhèn)還好，農(nóng)民總體不愿意改變現(xiàn)有的生活方式。由此看來(lái)，要把農(nóng)民從農(nóng)村的生產(chǎn)、生活習(xí)慣轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)的生產(chǎn)、生活習(xí)慣，還需要做很多的思想教育工作。

2.5 搬遷后再就業(yè)困難

農(nóng)民代表們反映，現(xiàn)在在農(nóng)村居住的大多是40 歲以上的老人和18 歲以下的小孩，青壯年勞動(dòng)力基本上都出去打工了。如果對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行大規(guī)模整理，影響最大的就是“4050”年齡段的農(nóng)民，他們只會(huì)干農(nóng)活，要其學(xué)新的技術(shù)比較困難，要在城里、鎮(zhèn)里找到新工作也很困難，出去就業(yè)根本就沒有競(jìng)爭(zhēng)力。現(xiàn)在大學(xué)生就業(yè)都那么困難，更不要說他們這個(gè)年齡段的人。如果搬遷后就業(yè)沒有保障，生活就沒有來(lái)源，游手好閑的人多了，社會(huì)的不穩(wěn)定因素將會(huì)增加。

2.6 搬遷后承包地難處置

農(nóng)民代表們反映，他們十分在意搬遷后承包地的處理。一般來(lái)說搬遷后居住地就會(huì)離承包地很遠(yuǎn)，如果自己種，離得那么遠(yuǎn)，則十分不方便，還不如不搬;如果自己不種，將承包地出租，又沒有人要，即使有人要，租金也很低。政府現(xiàn)在推行的“兩分兩換”政策雖然很好，農(nóng)戶每年能從政府拿到1 萬(wàn)～1.2 萬(wàn)元·hm-2租金，但就怕政策不穩(wěn)定，時(shí)有變化。承包地是農(nóng)民的最后保障，政府要認(rèn)真地考慮對(duì)他們搬遷后承包地的處置問題。

3 對(duì)策建議

3.1 根據(jù)村莊類型確定搬遷安置方式

調(diào)研的結(jié)果表明，嘉興市大部分的農(nóng)民不想改變目前的生產(chǎn)和生活方式，只有在補(bǔ)償?shù)轿坏那闆r下，才勉強(qiáng)能夠接受拆遷。限于政府的財(cái)力，按農(nóng)民期望的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)推進(jìn)宅基地退出也不現(xiàn)實(shí)。因此，綜合兩方面因素考慮，建議根據(jù)村莊類型確定不同的搬遷安置方式，以使宅基地退出工作切實(shí)可行。對(duì)于處于城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)需要拆除的村莊，稱為拆遷安置型村莊，這類村莊的復(fù)墾宜采用公寓房安置的方式，主要原因有2個(gè)，一是公寓房安置可以更節(jié)地，二是更適應(yīng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份，融入城鎮(zhèn)，適應(yīng)城鎮(zhèn)生活的需要。城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外需拆除的村莊，可分為自然搬遷型、中心村建設(shè)型2種。自然搬遷型是指不大片推進(jìn)農(nóng)村住房拆除工作，而是選擇一處聚居處，當(dāng)村民因分戶、翻新等原因需要新建住房時(shí)，自然集中到規(guī)劃聚居地。中心村建設(shè)型是指選擇中心村作為規(guī)劃聚居地，大片推進(jìn)農(nóng)村住房拆遷工作，以實(shí)現(xiàn)置換用地指標(biāo)。根據(jù)農(nóng)民的意愿，建議在城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外主要采取自然搬遷、順帶采取中心村建設(shè)的方式推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出工作，農(nóng)村居民搬遷后主要采用宅基地安置、兼采用住房安置的方式來(lái)安排住房。這樣可以給農(nóng)民更多選擇，以適應(yīng)不同人群的需要。

3.2 著力解決中心村建設(shè)中的土地產(chǎn)權(quán)問題

要推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)集聚，加強(qiáng)中心村建設(shè)，必須解決好2個(gè)問題。第一，做好中心村布點(diǎn)規(guī)劃，使之符合老百姓的意愿，中心村建設(shè)要環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施配套，對(duì)老百姓有吸引力。第二，解決好中心村建設(shè)中涉及的土地產(chǎn)權(quán)問題。中心村的土地產(chǎn)權(quán)問題沒解決好，推行中心村建設(shè)將非常困難。根據(jù)嘉興的實(shí)際，可采用以下措施:按當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)賠償涉及的承包田，出資方式可以是政府單方面出資，也可由政府、建房戶共同出資，以政府為主，建房戶為輔;允許中心村規(guī)劃用地涉及的農(nóng)戶參加當(dāng)?shù)乇徽鞯剞r(nóng)民基本生活保障，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和享受標(biāo)準(zhǔn)按其當(dāng)?shù)匾?guī)定自由選擇，以保障其失地后的生活出路問題;中心村建設(shè)涉及的承包地的所有權(quán)不發(fā)生變化，但辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用和供地手續(xù)后的集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)歸于建房戶;鼓勵(lì)擬被占地承包戶與建房戶自行協(xié)商調(diào)換土地的方法，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織配合作好說服協(xié)調(diào)工作。

3.3 建立合理的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，協(xié)調(diào)相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作積極性

目前嘉興市宅基地退出的資金，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資，部分資金由縣、省財(cái)政補(bǔ)助，得到的用地指標(biāo)也主要是當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府受益。因當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，建設(shè)用地指標(biāo)在本地實(shí)現(xiàn)，會(huì)因地價(jià)不高而收益很少，使得整項(xiàng)工作資金缺口很大，尤其是用地指標(biāo)大部分使用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地上時(shí)，資金缺口會(huì)更大。建議建立一種重點(diǎn)鎮(zhèn)和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的共建共享的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，在縣 (市、區(qū))政府的組織下，把一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過宅基地退出得到的用地指標(biāo)，通過公共平臺(tái)交易給重點(diǎn)鎮(zhèn)或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，用地指標(biāo)在重點(diǎn)鎮(zhèn)或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)通過招拍掛出讓，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。通過這樣的土地經(jīng)營(yíng)以實(shí)現(xiàn)整項(xiàng)工作的資金平衡。這種共建共享經(jīng)濟(jì)機(jī)制的建立，需要注意用地指標(biāo)在工業(yè)項(xiàng)目和房地產(chǎn)項(xiàng)目之間的平衡，主要原因是房地產(chǎn)用地經(jīng)濟(jì)效益高，而工業(yè)用地經(jīng)濟(jì)效益低，為平衡資金的收支，需要對(duì)此兩項(xiàng)用途作出合理的安排。

3.4 制定合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

從調(diào)研的情況來(lái)看，在補(bǔ)償不到位，沒有符合農(nóng)民的預(yù)期的情況下，要推動(dòng)工作十分困難。建議參考城市拆遷辦法，制定農(nóng)村住房拆遷試行辦法，確定合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以提高農(nóng)村住房拆遷的規(guī)范性。建議拆一棟20 世紀(jì)80年代及以前老住房補(bǔ)償7 萬(wàn)～8 萬(wàn)元，拆遷一棟20 世紀(jì)90年代半成新的住房補(bǔ)償15 萬(wàn)～20 萬(wàn)元，拆遷一棟2000年及以后的新建住房補(bǔ)償25 萬(wàn)～30 萬(wàn)元，對(duì)于那種新建不久、式樣像別墅的住房最好不拆遷，一則費(fèi)用太大，二則浪費(fèi)社會(huì)資源。具體拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)各地實(shí)際，經(jīng)過調(diào)查研究后確定，并向社會(huì)公示，具體評(píng)估和實(shí)施按農(nóng)村住房拆遷試行辦法的程序辦理。

3.5 以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份化的形式解決土地流轉(zhuǎn)問題

農(nóng)戶搬遷后承包地的處理是一件十分棘手的事情，對(duì)農(nóng)戶搬遷意愿的影響很大，需謹(jǐn)慎處理。目前，嘉興市委、市政府推行的“以土地?fù)Q保障”的改革，從短期和局部來(lái)看或許可行，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局來(lái)看，由于農(nóng)業(yè)比較效益太低，土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出過低，難以支撐起被拆遷戶的社會(huì)保障。因資金缺口過大，在全市范圍推開，各級(jí)政府將背起一個(gè)沉重的財(cái)政包袱。勞動(dòng)和社保部門反映，目前政府財(cái)政負(fù)擔(dān)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民基本生活保障就已十分窘迫，多年來(lái)資金賬戶都是空轉(zhuǎn)，資金到位率并不高，現(xiàn)在再加上在農(nóng)村推行“以土地?fù)Q保障”，各級(jí)財(cái)政將難以承受?；谝陨犀F(xiàn)實(shí)，建議對(duì)搬遷后的承包地進(jìn)行以下政策安排:出臺(tái)鼓勵(lì)承包地流轉(zhuǎn)的政策和規(guī)范性文件，按照中央的精神，保護(hù)農(nóng)民對(duì)承包地的處置權(quán)。由農(nóng)辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各級(jí)組織牽頭建立農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社，劃撥一定的管理經(jīng)費(fèi)，推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份化改造;農(nóng)戶手中的土地全部集中到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社中來(lái)，由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，出租給外來(lái)人員或農(nóng)業(yè)公司耕種，農(nóng)戶根據(jù)手中的股份參與年終收益分紅，當(dāng)土地被征收或征用時(shí)，根據(jù)股權(quán)參與征地補(bǔ)償款的分配;農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社后，有監(jiān)督其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的權(quán)利，并根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，行使股東的決策權(quán)。

3.6 制定鼓勵(lì)措施，促進(jìn)拆遷農(nóng)戶的就業(yè)

需采取有力措施促進(jìn)拆遷戶就業(yè)，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。從地方實(shí)際來(lái)看，可采用的措施有:減免搬遷后農(nóng)戶從事工商活動(dòng)的相關(guān)稅費(fèi)，切實(shí)解決事業(yè)初創(chuàng)期的困難;由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門對(duì)拆遷農(nóng)戶進(jìn)行職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，培訓(xùn)要有針對(duì)性，要貼近勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求以及農(nóng)戶的實(shí)際;在開發(fā)區(qū)和工業(yè)功能區(qū)對(duì)相關(guān)企業(yè)提出要求，規(guī)定他們要提供一定數(shù)量的符合農(nóng)民能力的工作崗位，通過公開招聘的方式在被拆遷戶中進(jìn)行選聘;對(duì)于提供給拆遷農(nóng)戶工作崗位的企業(yè)，或給予經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，或給予稅費(fèi)減免。

3.7 合理解決拆遷農(nóng)戶的有關(guān)社會(huì)保障問題

為解決農(nóng)戶搬遷后對(duì)失去土地保障的后顧之憂，從政策上要留有他們參加社會(huì)保障的渠道。在城鎮(zhèn)公寓房安置的，應(yīng)允許其參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，并給予其相關(guān)稅費(fèi)減免，享受下崗職工有關(guān)待遇。在中心村中以宅基地安置的，應(yīng)允許其參加被征地農(nóng)民基本生活保障，但參保經(jīng)費(fèi)應(yīng)主要由其本人負(fù)擔(dān)，或由承包地股份化后的年收益抵押負(fù)擔(dān)，并辦理好相關(guān)法律手續(xù)。

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