興平市動(dòng)物防疫體系建設(shè)中存在的問題及建議

劉紀(jì)會(huì)，李云甫

前言

新修訂的《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》自2008年1月1日起執(zhí)行，四年以來，對(duì)興平市動(dòng)物疫病的預(yù)防、控制、撲滅，動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫，畜牧業(yè)的健康發(fā)展和廣大人民的食肉安全起到了積極的促進(jìn)作用。那么，要想更好發(fā)揮《動(dòng)物防疫法》所賦予的各項(xiàng)職能，把防疫工作落到實(shí)處，動(dòng)物防疫體系建設(shè)就顯得至關(guān)重要。經(jīng)過筆者對(duì)興平市動(dòng)物防疫體系建設(shè)情況的調(diào)查研究，結(jié)合工作實(shí)際，現(xiàn)就興平市近年來貫徹執(zhí)行的基本情況及在貫徹實(shí)施中存在的主要問題加以討論，并就進(jìn)一步貫徹落實(shí)《動(dòng)物防疫法》及其相關(guān)法律法規(guī)提出意見和建議。

1 興平市貫徹實(shí)施《動(dòng)物防疫法》的基本情況

新修訂的《動(dòng)物防疫法》頒布實(shí)施以來，興平市政府及興平市畜牧獸醫(yī)局高度重視，并結(jié)合興平市實(shí)際，采取有力措施，依法進(jìn)行動(dòng)物防疫工作，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，取得了一定成效。

1.1 政府重視，依法做好動(dòng)物防疫工作

近年來，口蹄疫、高致病性禽流感、瘋牛病、高致病性豬藍(lán)耳病等重大動(dòng)物疫病在世界各國不斷發(fā)生和蔓延，不僅對(duì)畜牧業(yè)造成重大經(jīng)濟(jì)損失，而且時(shí)刻嚴(yán)重威脅到人類的生命安全［1］，鑒于此情況，興平市政府在動(dòng)物防疫工作中主要做好以下三個(gè)方面的工作：①是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，健全組織，建立健全動(dòng)物防疫領(lǐng)導(dǎo)組織指揮機(jī)構(gòu)，組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好動(dòng)物防疫工作；②是建立健全動(dòng)物防疫各項(xiàng)管理制度及制定應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情；③是搞好防疫物資儲(chǔ)備，增加對(duì)動(dòng)物防疫經(jīng)費(fèi)的投入，為重大動(dòng)物疫病防治提供了資金和物資保障。

1.2 廣泛宣傳，為動(dòng)物防疫工作營造良好的法制環(huán)境

《動(dòng)物防疫法》等法律法規(guī)頒布后，興平市畜牧局做了以下三個(gè)方面的工作：①是及時(shí)組織全系統(tǒng)干部職工認(rèn)真學(xué)習(xí)《動(dòng)物防疫法》；②是利用各種新聞媒體，鄉(xiāng)會(huì)、“科技之春”、春秋兩季防疫等形式集中面向社會(huì)廣泛宣傳，做到動(dòng)物防疫工作家喻戶曉、人人皆知；③是從2008年以來興平市畜牧獸醫(yī)局舉辦培訓(xùn)班16期，對(duì)從事畜禽養(yǎng)殖、屠宰、加工、販運(yùn)等人員戶進(jìn)行重點(diǎn)培訓(xùn)。

1.3 健全完善規(guī)章制度，突出重點(diǎn)，強(qiáng)化執(zhí)法

為了保障《動(dòng)物防疫法》的有效貫徹實(shí)施，結(jié)合興平市實(shí)際，興平市畜牧獸醫(yī)局制定了《村級(jí)動(dòng)物防疫員管理辦法》、《動(dòng)物免疫標(biāo)識(shí)使用管理辦法》、《動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)制度》、《動(dòng)物疫情報(bào)告制度》等10多個(gè)規(guī)范性文件。

1.3.1 預(yù)防為主，強(qiáng)制免疫 興平市市、鄉(xiāng)兩級(jí)政府和畜牧系統(tǒng)把動(dòng)物免疫作為防疫工作的重點(diǎn)，采取各項(xiàng)措施，提高免疫密度，確保免疫質(zhì)量。①是推行“雙軌防疫責(zé)任制”。市、鄉(xiāng)兩級(jí)政府簽訂《動(dòng)物防疫責(zé)任書》，確保興平市畜禽免疫密度；興平市畜牧獸醫(yī)局和興平市動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）畜牧獸醫(yī)站層層簽訂責(zé)任狀，把好畜禽免疫技術(shù)質(zhì)量關(guān)；②是建立動(dòng)物防疫檔案。實(shí)行一場(chǎng)一檔，一戶一檔，并把免疫檔案作為產(chǎn)地檢疫的重要依據(jù)；③是實(shí)行全方位覆蓋制。按照“村不漏戶、戶不漏畜、畜不漏針”的原則［2］，徹底消除免疫死角。2011年度全市共強(qiáng)制免疫家禽近400萬針次，豬近400萬針次，牛8萬針次，羊近6萬針次，常規(guī)免疫400多萬針次。

1.3.2 加強(qiáng)疫情監(jiān)測(cè)，及時(shí)控制和撲滅疫情 在興平市14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）獸醫(yī)站設(shè)立疫情監(jiān)測(cè)點(diǎn)，每村設(shè)立一名動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)員，并由專人負(fù)責(zé)疫情監(jiān)測(cè)、信息收集、上報(bào)工作。禽流感期間，啟動(dòng)了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)疫情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行疫情日?qǐng)?bào)告和零報(bào)告制度［3］，嚴(yán)格落實(shí)“早、快、嚴(yán)、小”的疫病防控措施。

1.4 加強(qiáng)動(dòng)物防疫隊(duì)伍建設(shè)

1.4.1 興平市基層獸醫(yī)體系的現(xiàn)狀 機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員編制。全市共設(shè)置14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）畜牧獸醫(yī)站，下派鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）站畜牧獸醫(yī)技術(shù)干部共有53人，村級(jí)聘用244名動(dòng)物防疫員。主要負(fù)責(zé)其轄區(qū)范圍內(nèi)動(dòng)物疫病的防治、監(jiān)測(cè)、診斷、控制、撲滅，動(dòng)物產(chǎn)地檢疫等獸醫(yī)公益性職能工作，同時(shí)負(fù)責(zé)養(yǎng)殖技術(shù)指導(dǎo)推廣、畜禽品種改良等畜牧公益職能工作。

1.4.2 加強(qiáng)動(dòng)物防疫體系建設(shè)，提高人員素質(zhì) ①是完善了動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)，建立了基本適應(yīng)興平市動(dòng)物防疫工作需要的疫病監(jiān)測(cè)診斷實(shí)驗(yàn)室。特別是興平市動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心獲得“冷鏈”［4］項(xiàng)目后，實(shí)驗(yàn)室技術(shù)支撐體系已初具規(guī)模。興平市畜牧獸醫(yī)局積極籌措資金，改進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）畜牧獸醫(yī)站工作條件和基礎(chǔ)設(shè)施；②是加強(qiáng)了對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)和考核。2008年以來，興平市畜牧獸醫(yī)局共舉辦法律培訓(xùn)班10多期、技術(shù)培訓(xùn)班50多期；③是加強(qiáng)基層動(dòng)物防疫隊(duì)伍建設(shè)。為了適應(yīng)不斷發(fā)展變化的動(dòng)物防疫新形勢(shì)，興平市在經(jīng)費(fèi)有限的情況下仍擠出部分經(jīng)費(fèi)每年組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）和村級(jí)動(dòng)物防疫員進(jìn)行法律法規(guī)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

1.5 動(dòng)物防疫法律法規(guī)的貫徹實(shí)施效果

1.5.1 有效地控制了重大動(dòng)物疫病發(fā)生和蔓延通過貫徹實(shí)施《動(dòng)物防疫法》，提高了興平市動(dòng)物疫病防控能力和水平。近年來，興平全市有效地防控了牲畜口蹄疫病、高致病性禽流感、豬瘟、雞新城疫等嚴(yán)重威脅畜牧業(yè)生產(chǎn)的重大動(dòng)物疫病，避免了疫情的暴發(fā)流行。由于動(dòng)物疫病控制能力和防治水平的提高，畜禽的發(fā)病率和死亡率逐年降低，有效地促進(jìn)了興平市畜牧業(yè)的發(fā)展。至2011年末興平市雞、豬、牛、羊、禽存欄量分別達(dá)到189萬羽、64.5萬頭、3.2萬頭、2.95萬頭，畜牧業(yè)已成為興平市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民增收和加快小康建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

1.5.2 有效地保護(hù)了人體健康 ①是興平市加強(qiáng)對(duì)人畜共患病的監(jiān)測(cè)和預(yù)防，較好地控制了布魯氏菌病、結(jié)核病、狂犬病等人畜共患疫病，有效地保護(hù)了人體健康；②是對(duì)查獲的病死畜禽及檢疫不合格的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品依法進(jìn)行無害化處理，確保消費(fèi)者真正吃上“放心肉”；③是積極引導(dǎo)養(yǎng)殖企業(yè)創(chuàng)造條件通過無公害產(chǎn)品基地認(rèn)證，為社會(huì)提供放心的畜禽產(chǎn)品。

2 貫徹實(shí)施《動(dòng)物防疫法》中存在的主要問題

雖然興平市在貫徹實(shí)施《動(dòng)物防疫法》中做了大量工作，取得了一定成效，但是還存在一些具體問題：有些條款實(shí)施處罰執(zhí)行難，前有規(guī)定后無處罰條款［5］，還有些問題在法律中沒有規(guī)定或根本起不到懲戒作用等等，這些都影響了《動(dòng)物防疫法》的全面貫徹實(shí)施，亟待進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。

2.1 依法防疫意識(shí)有待提高

防疫意識(shí)是依法防疫的基礎(chǔ)，但是在《動(dòng)物防疫法》的實(shí)施過程中普遍存在防疫意識(shí)淡薄的狀況。其表現(xiàn)：①是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，沒有真正盡到“政府保密度”這個(gè)法律賦予的責(zé)任；②是一些畜禽養(yǎng)殖戶認(rèn)識(shí)程度不高。拒絕免疫、逃避檢疫等違法行為時(shí)有發(fā)生。隱瞞疫情，阻礙執(zhí)法現(xiàn)象嚴(yán)重；病死動(dòng)物尸體不能依法無害化處理，傳染源得不到有效控制；同時(shí)許多人還缺乏接受動(dòng)物防疫的自覺性，防疫人員上門防疫被拒現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)圍攻、謾罵動(dòng)物防疫人員的現(xiàn)象。

2.2 基層動(dòng)物防疫隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員素質(zhì)偏低

興平市村級(jí)動(dòng)物防疫員補(bǔ)助費(fèi)于2009年納入財(cái)政預(yù)算（村防疫員1000元／年），但以現(xiàn)今物價(jià)衡量待遇較低，導(dǎo)致部分年富力強(qiáng)的動(dòng)物防疫員流失，雖然從2011年秋季動(dòng)物防疫開始提高待遇（1 200元／年），但是待遇偏低的狀況依然沒有得到改善，導(dǎo)致村級(jí)防疫員的積極性受挫也使得動(dòng)物防疫工作無法正常得到開展。另外，現(xiàn)有的大部分村級(jí)動(dòng)物防疫員文化程度低、年齡偏大、技術(shù)較差、診療水平、防疫水平較低的情況也比較突出，這種情況的存在，致使疫情出現(xiàn)后，得不到及時(shí)診斷和處置，為疫情范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大埋下隱患。

2.3 動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能未能發(fā)揮應(yīng)有的作用

目前，興平市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）畜牧獸醫(yī)站既履行防疫公益職能，又從事診療、治病、飼料獸藥銷售等經(jīng)營性服務(wù)，這種職責(zé)不清的狀況，使得動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用不能正常的發(fā)揮，在一定程度上弱化了動(dòng)物防疫的監(jiān)督職能。

2.4 動(dòng)物防疫經(jīng)費(fèi)投入不足

在興平市，動(dòng)物防疫經(jīng)費(fèi)的投入嚴(yán)重不足，其表現(xiàn)為：①是經(jīng)費(fèi)沒有保障。由于縣級(jí)財(cái)政困難等原因，根本保證不了經(jīng)費(fèi)的投入；②是基礎(chǔ)設(shè)施差。大部分基層獸醫(yī)站檢測(cè)設(shè)備匱乏，診療靠膽，檢疫靠眼，治療憑經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)象普遍存在，使得檢疫、診斷、治療的準(zhǔn)確性難以保證。

2.5 動(dòng)物防疫監(jiān)督管理工作尚不到位

在興平市，普遍存在基層執(zhí)法人員素質(zhì)不高，不敢執(zhí)法、不善執(zhí)法的問題，因而出現(xiàn)對(duì)拒免、拒檢的違法行為不能及時(shí)處理，使存在安全隱患的動(dòng)物及其產(chǎn)品流入市場(chǎng)。同時(shí)由于對(duì)檢疫工作認(rèn)識(shí)不足，個(gè)別養(yǎng)殖戶、畜禽販運(yùn)者不主動(dòng)報(bào)檢，或者故意刁難檢疫人員和暴力抗檢。更可悲的是檢疫工作還難以取得其他執(zhí)法部門的通力協(xié)助，最終導(dǎo)致檢疫工作困難重重。

2.6 法律、規(guī)范有待完善

《動(dòng)物防疫法》第十三條規(guī)定，國家對(duì)嚴(yán)重危害養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)和人體健康的動(dòng)物疫病實(shí)施強(qiáng)制免疫。第六十六條第二款規(guī)定，因依法實(shí)施強(qiáng)制免疫造成動(dòng)物應(yīng)激死亡的，給予補(bǔ)償。但對(duì)于強(qiáng)制免疫而帶來損失的畜主補(bǔ)償費(fèi)用嚴(yán)重偏低的問題，從而導(dǎo)致畜主拒絕免疫現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。《動(dòng)物防疫法》沒有把如寵物防疫納入動(dòng)物防疫范圍。對(duì)農(nóng)村獸醫(yī)人員從事動(dòng)物診療活動(dòng)如何規(guī)范尚無具體規(guī)定，使動(dòng)物診療管理秩序始終無法建立和維持［5］?！秳?dòng)物防疫法》對(duì)大量存在的違法行為處罰力度過低或無處罰措施［2］。處罰力度太低，對(duì)違法行為人的處理起不到震懾的作用?！秳?dòng)物防疫法》對(duì)個(gè)人瞞報(bào)動(dòng)物疫情的違法行為處理過輕，使得一些獸醫(yī)員隱瞞動(dòng)物疫情，擾亂動(dòng)物防疫工作秩序，造成動(dòng)物疫病地?cái)U(kuò)散、流行。對(duì)謾罵、侮辱、毆打動(dòng)物防疫員的違法行為在《動(dòng)物防疫法》中也沒有明確指出應(yīng)該怎么進(jìn)行處理［6］，使得動(dòng)物防疫員的人身安全難以保證。

3 進(jìn)一步貫徹落實(shí)動(dòng)物防疫法律法規(guī)的建議

3.1 加強(qiáng)法制宣傳教育，提高全社會(huì)對(duì)動(dòng)物防疫工作重要性的認(rèn)識(shí)

近年來重大動(dòng)物疫病在世界各地頻繁發(fā)生和流行，促使國內(nèi)外越來越重視畜產(chǎn)品質(zhì)量安全。為了適應(yīng)國內(nèi)外市場(chǎng)的需要，堅(jiān)決克服“重養(yǎng)輕防”的錯(cuò)誤思想，堅(jiān)持“兩手抓”：即一手抓畜牧業(yè)發(fā)展不動(dòng)搖，一手抓動(dòng)物防疫工作不放松。同時(shí)各級(jí)政府和畜牧部門要充分利用各種宣傳渠道，采取靈活多樣的方法和形式，廣泛宣傳《動(dòng)物防疫法》及其相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化養(yǎng)殖、經(jīng)營等人員的防疫意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，提高動(dòng)物防疫執(zhí)法人員依法防疫、科學(xué)防治的能力和水平［7］。

3.2 加快動(dòng)物防疫體系建設(shè)步伐，強(qiáng)化執(zhí)法主體監(jiān)督檢查職能

對(duì)現(xiàn)有的動(dòng)物防疫隊(duì)伍進(jìn)行整合，盡快把鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫體系建立健全起來，及時(shí)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）畜牧獸醫(yī)站職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督職能，積極進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站的改革［8］，把經(jīng)營性和公益性職能分開，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）畜牧獸醫(yī)站動(dòng)物防疫監(jiān)督的職能作用。

3.3 建立完善動(dòng)物防疫經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)把動(dòng)物防疫工作作為公益事業(yè)進(jìn)行支持和保障。①是要依法把動(dòng)物防疫經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，并及時(shí)撥付，確保把動(dòng)物疫病的監(jiān)測(cè)、預(yù)防、控制、撲滅、檢疫和監(jiān)督管理等所需經(jīng)費(fèi)落到實(shí)處；②是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。做到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）畜牧獸醫(yī)站有地方辦公，有地方住宿，有地方吃飯，有地方化驗(yàn)，盡快達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，確保動(dòng)物防疫工作的需要；③是改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線防疫工作人員的福利待遇，充分發(fā)揮他們的工作積極性。

3.4 加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高動(dòng)物防疫執(zhí)法水平

執(zhí)法隊(duì)伍是開展動(dòng)物防疫、檢疫、監(jiān)督的基礎(chǔ)。因此要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)教育，樹立服務(wù)意識(shí)、全局意識(shí)，增強(qiáng)責(zé)任心和使命感；要提高干部職工對(duì)重大動(dòng)物疫病的監(jiān)測(cè)、預(yù)防、控制和撲滅等能力和水平；要加強(qiáng)制度建設(shè)，完善內(nèi)部管理制度，落實(shí)動(dòng)物防疫責(zé)任制，以制度約束人，以制度管理事；要進(jìn)一步加大動(dòng)物防疫執(zhí)法力度，對(duì)發(fā)現(xiàn)和查處的各類違法案件，依法進(jìn)行嚴(yán)厲懲處，確?！秳?dòng)物防疫法》的有效貫徹和實(shí)施。

3.5 進(jìn)一步完善動(dòng)物防疫法規(guī)和規(guī)章

①是合理確定動(dòng)物強(qiáng)制撲殺補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)養(yǎng)殖戶的利益；②是進(jìn)一步規(guī)范動(dòng)物糞便及墊料的處理，改善農(nóng)村人居生活環(huán)境；③是加大對(duì)拒絕檢疫、拒絕強(qiáng)制免疫、瞞報(bào)、謊報(bào)疫情等違法行為的處罰力度，提高執(zhí)法權(quán)威；④是對(duì)《動(dòng)物防疫法》中未涉及到的違法行為或者處罰過輕等問題進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

3.6 提高基層村級(jí)防疫員的待遇

村級(jí)防疫員承擔(dān)著一線的動(dòng)物防疫、疫情監(jiān)測(cè)等工作，工作量大，工作環(huán)境差，待遇偏低。為提高他們的工作積極性，應(yīng)該給他們一個(gè)合理的工作待遇［9］，以吸引熱愛畜牧事業(yè)，有專業(yè)技術(shù)知識(shí)的畜牧獸醫(yī)人才扎根動(dòng)物防疫第一線，全面提升鄉(xiāng)村動(dòng)物防疫隊(duì)伍的素質(zhì)，確保畜牧業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，確保人民群眾身體健康。

4 結(jié)論

通過對(duì)興平市動(dòng)物防疫體系建設(shè)情況的調(diào)查研究，可以看出盡管《動(dòng)物防疫法》的出臺(tái)有力地促進(jìn)了動(dòng)物防疫工作的開展，但由于缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，配套的規(guī)章制度遲遲未能跟進(jìn)，造成在落實(shí)過程中還存在很多問題。在今后一段時(shí)間內(nèi)，需要不斷強(qiáng)化基層動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)，壯大一線動(dòng)物防疫隊(duì)伍，依法建立起完善的動(dòng)物防疫體系。

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