探索推進農(nóng)村低保工作健康可持續(xù)發(fā)展——關于湖南省農(nóng)村低保工作情況的調研報告

●彭曉鴻 歐陽贊友 袁 勛 代 軍

黨的十八大報告指出，要堅持全面覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應流動性、保障可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。自2007年《國務院關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)【2007】19 號）文件實施以后，農(nóng)村居民最低生活保障工作在湖南省已經(jīng)開展了近6年時間。帶著如何進一步促進農(nóng)村貧困群眾基本生活救助工作健康可持續(xù)發(fā)展，規(guī)范農(nóng)村最低生活保障資金管理使用，有效保障農(nóng)村貧困群眾的基本生活等問題，筆者于2012年9月-12月先后深入資興市等12個地區(qū)對2010、2011年度的農(nóng)村低保工作情況進行了調研，此調研報告介紹了湖南省低保工作的現(xiàn)狀，闡述了存在的問題和面臨的困難，提出進一步完善農(nóng)村低保工作的建議。

一、湖南省農(nóng)村低保工作情況的現(xiàn)狀

（一）享受農(nóng)村低保人數(shù)

湖南省屬于中部省份，老少邊窮地區(qū)多，自然災害頻發(fā)，有國家級、省級扶貧開發(fā)重點縣38個，農(nóng)村貧困人口多。根據(jù)（國發(fā)〔2007〕19 號）文件要求，湖南省從2007年開始全面建立和實施農(nóng)村最低生活保障制度。2010年全省共有農(nóng)業(yè)人口5486.01 萬人，年末在冊農(nóng)村低保對象1,098,153 戶共262.78 萬人，占農(nóng)業(yè)人口的4.79%。2011年全省共有農(nóng)業(yè)人口5536.01 萬人，年末在冊農(nóng)村低保對象1,198,297 戶共261.3 萬人，占農(nóng)業(yè)人口的4.72%。各縣市農(nóng)村低保對象占該地區(qū)農(nóng)村人口的比重均在5%左右。

（二）低保資金的補助和配套情況

近幾年中央對湖南省農(nóng)村低保工作予以了大力支持，2010年中央撥付湖南省農(nóng)村低保補助資金11.54 億元，2011年撥付15.35 億元。省級財政在努力爭取中央支持的同時，積極調整支出結構，不斷加大農(nóng)村最低生活保障補助資金投入力度，2010年安排配套資金2.59 億元,2011年安排3.22 億元。

（三）政策落實情況

湖南省連續(xù)六年將農(nóng)村低保納入政府為民辦實事和績效考核項目。所調研的12個地區(qū)近年來均認真貫徹落實黨中央、國務院的各項部署和國家農(nóng)村低保政策，基本上形成了低保申請程序化、資金發(fā)放社會化等一系列較為規(guī)范的工作機制。在省級層面，為提高預算完整性，加快農(nóng)村低保支出執(zhí)行進度。一方面，省財政每年按照當年下?lián)苜Y金的100%的比例提前預撥下一年度的農(nóng)村低保補助資金，另一方面結合財政省直管縣改革，采用因素分配法將資金直接分配到79個省直管縣市，確保資金分配公正、快捷。在市縣層面，各地區(qū)均按照中央和省的有關文件要求，建立健全了一系列的規(guī)章制度，確保了政策的貫徹執(zhí)行。如某縣出臺了最低生活保障申報審查、入戶調查、民主評議、動態(tài)管理、來信來訪接待處理、檔案管理以及低保工作的十個堅持和十個嚴禁等一系列的制度，規(guī)范了農(nóng)村低保工作的申請、審核、審批、監(jiān)督管理和農(nóng)村低保資金發(fā)放程序。

（四）取得的主要成效

一是保障人數(shù)、保障標準和補助水平的不斷提高，以及與物價上漲的聯(lián)動機制的建立切實保障了農(nóng)村困難群眾的基本生活，從根本上解決了260 多萬農(nóng)村低保對象的溫飽問題；如某市從2005年的A 類70 元∕人．月、B 類30 元∕人．月，C 類10 元∕人．月,經(jīng)過三次提標，提高到2012年的A 類130 元∕人．月、B 類80 元∕人．月，C 類60 元∕人．月,并且低保對象可享受在司法、用電、就業(yè)培訓、技術服務、建房等方面給予減免有關費用的優(yōu)惠政策； 二是推動了農(nóng)村社會保障體系的完善。農(nóng)村低保制度的建立，引入了一種新型的救濟方式，為農(nóng)村貧困人口的基本生活構筑了以公共財政為依托的制度性體系，促進了湖南省農(nóng)村社會保障體系的進一步完善； 三是維護了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。農(nóng)村低保維護了貧困人口生存的尊嚴，通過這一再分配機制使他們享受到了部分改革與發(fā)展的成果，體現(xiàn)了社會的公平和正義。各地區(qū)均對低保對象實行了動態(tài)管理，進出有序，確保了農(nóng)村低保的公平公正。如某縣2010年開展社會救助“陽光行動”，目的就是解決社會救助中存在的“人情保”等影響社會救助公平公正和群眾反映強烈的問題，通過全面清理，全縣有2127 戶、4086 人因不符合低保條件被清退，同時，新增符合條件的低保對象2405 戶、5134 人，較好地保證了農(nóng)村低保政策的落實。

二、湖南省農(nóng)村低保工作情況存在的問題和面臨的困難

湖南省的農(nóng)村低保制度從全面建立至今，已經(jīng)有6年長的時間，經(jīng)歷了不斷完善的過程，應該說基本上與本省的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，一定程度上能滿足農(nóng)村困難群眾的救助需求，已經(jīng)取得了良好的社會效果，但是仍存在很多急需解決的問題。

（一）政策內涵未深入人心，導致錯誤觀念滋生

從法理上來說，《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病、或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利?！被趹椃ǖ倪@一基本精神，我國建立了廣泛的社會保障體系，由國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權利給予保障。這一體系由社會保險、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置等組成。農(nóng)村低保屬于社會救助的范疇，與城市低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、臨時救濟、社會互助等內容一起構成了社會救助體系。從政策層面上來說，國發(fā)〔2007〕19號文件明確規(guī)定農(nóng)村低保對象是家庭年人均純收入低于當?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標準的農(nóng)村居民，主要是因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。同時還對農(nóng)村低保的申請、審批、資金來源、發(fā)放程序等做出了明確的規(guī)定。然而，在實際調查中通過走訪村民發(fā)現(xiàn)，雖然基層政府對農(nóng)村低保政策進行了一定程度的宣傳，但是仍有部分村民只知道有低保，對享受低保的條件和申請、審批程序等卻并不清楚。這往往是基層政府對國家低保政策宣傳往往不到位，流于形式，只求講了，不求講深、講透，只在會上宣講政策，不到村組落實政策所致。

同時，由于根植在群眾心中的“平均主義”思想，不少村民認為，低保與糧食直補、退耕還林補助、醫(yī)療補助等是一樣的，都是國家給的錢，人人都可以享受；少數(shù)老人甚至認為年齡大的都能享受低保。此外，由于農(nóng)村低保資源有限，且隨著低保對象在子女入學、就醫(yī)、廉租房等方面能享受到相應的優(yōu)惠政策，低保成為了許多人都想爭取的一個優(yōu)質資源，于是“人情?！薄ⅰ瓣P系?！北銘\而生。在這樣一個演變過程中，享受低保就變成是一件光榮的事情，低保變成了“唐僧肉”，都想吃，都要吃；能夠享受到低保是一種能力，是自己有關系的體現(xiàn)；低保是一種福利，一旦享受就是終身的，即使家里經(jīng)濟條件好轉了，也不愿意退出。這些觀念的存在，導致了動態(tài)管理的難以施行，進保容易出保難。

（二）違法成本為零，低保政策被歪曲執(zhí)行

長期以來，缺乏有效的責任追究機制的硬約束，使得政策在執(zhí)行中更易出現(xiàn)異化。低保政策在制定之初，更多地關注于對農(nóng)村居民基本生存權的維護，而對于政策執(zhí)行者違背政策行為、騙保者所獲得的非法收益等，沒有明確的處罰措施，只能是發(fā)現(xiàn)一起糾正一起，卻沒有警示教育作用，這樣使得低保政策在實際過程中，總是被歪曲執(zhí)行。

一是成為了部分人的政治工具。譬如村干部在競選時，為了獲得選票，不管村民是否符合享受低保的條件，都將給予村民低保作為賄選的一種承諾；部分在外的官員，為了體現(xiàn)自己的權力和威望，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的干部打招呼，要求將自己的親友納入低保對象范圍。二是將低保作為一種平衡和補償機制，而不論其是否符合享受低保的條件。在處理村級事務以及分配低保指標的過程中，為了平衡村民之間關系，采用低保作為平衡手段，根據(jù)規(guī)定，低保應以戶為單位實施，但是為了體現(xiàn)所謂的“公平”，往往一戶只保一人，然后幾戶的保障對象合并為一戶，由此形成了“合戶保”現(xiàn)象；有些地方為了安撫信訪對象，開展計劃生育工作，以給予享受低保作為補償條件，還有一些地方，將低保作為了一種生態(tài)補償機制和對失地農(nóng)民的補償機制。也有的地方將低保作為扶植地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種政策，如有些地方為了發(fā)展煙葉生產(chǎn)，就將農(nóng)村低保作為一種交換，只要農(nóng)戶種了符合規(guī)定數(shù)量的烤煙，就給予低保指標，這些違規(guī)行為往往得不到有效的懲戒，從而違背了農(nóng)村低保制度的初衷。

（三）收入核定無科學手段，無法準確計算家庭收入

目前，國家沒有統(tǒng)一的對低保戶實際生活水平和經(jīng)濟狀況進行核定的方法。農(nóng)村低保的申請，一般由戶主本人向戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出申請，村民代表會議評議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，縣級民政部門審批。農(nóng)民的收入是確定其是否能享受低保的重要依據(jù)，但農(nóng)民的實際收入很難核定，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是農(nóng)民收入不穩(wěn)定且難以貨幣化。農(nóng)民的主要經(jīng)濟收入依靠農(nóng)產(chǎn)品，而農(nóng)產(chǎn)品的價格常隨著市場波動。自然災害和農(nóng)作物收成的季節(jié)性因素也使得農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量隨時發(fā)生變動，這樣使得將農(nóng)產(chǎn)品用來核算農(nóng)民收入時難以貨幣化，農(nóng)民的家庭收入難以準確統(tǒng)計。二是務工收入難以核實。對外出務工家庭務工收入及隱性就業(yè)、彈性就業(yè)收入難以核實，且收入存在不穩(wěn)定性。三是溝通機制不順，不能實現(xiàn)信息共享。在調研中，各地區(qū)普遍反映，在入戶核查收入和相關財產(chǎn)取證時，由于涉及金融、房產(chǎn)、公安、交通、勞動、人事、稅務、工商、保險等部門，由于沒有建立溝通和信息共享機制，調查取證非常艱難。

（四）人員經(jīng)費有限，服務能力不足

一是基層民政干部少、工作量大的矛盾十分突出。在縣級層面，在調查的12個地區(qū)，民政局低保辦的工作人員為2—5 人不等，而辦結審批手續(xù)的法定時限只有5個工作日，很難做到對申請材料逐一把關。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，低保審批程序的大部分工作都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，而在調研中發(fā)現(xiàn)80%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦，僅有一個民政助理員從事低保工作，并且通常還身兼多職，而其管理服務的農(nóng)村低保對象少則上千人，多則上萬人。同時，村民居住相對分散，交通不便，尤其在部分山區(qū)，一個村可能就在好幾個山頭上，要核實一個組的低保對象情況都需要好幾天的時間。每年對新增對象的入戶調查和年度審核復查需要大量的人力、物力、財力。除了現(xiàn)場的核實工作外，民政干部還需要錄入低保對象信息，整理所有低保對象的檔案資料，龐雜的工作量，使得基層負責低保工作的民政干部不堪重負，因此，由于力量薄弱，低保工作入戶調查、群眾評議等關鍵環(huán)節(jié)很難到位，底子不清、掌握對象不準確、救助不公、兌現(xiàn)不及時等問題就不可避免。在村級層面，大部分的村級組織沒有專門的工作人員，有些低保協(xié)管員缺少專門的業(yè)務培訓，理解和執(zhí)行低保政策水平有限，低保對象的界定隨意性大。如有些村干部沒有把低保存折及時發(fā)放到低保戶手中，給低保工作的規(guī)范管理帶來了負面影響。

二是低保工作沒有專項經(jīng)費，財力上無法得到保障。農(nóng)村低保工作受理申請、入戶調查、組織評議、張榜公布、審核審批、表冊打印、資金發(fā)放等工作需要大量的工作經(jīng)費，在調查中發(fā)現(xiàn)，大部分的縣只有在縣本級安排了一點工作經(jīng)費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級根本就沒有安排任何低保工作經(jīng)費。村低保協(xié)管員入戶調查、上報情況和村里召開的民主評議會等相關工作沒有經(jīng)費保障，嚴重影響到低保工作調查和評議的準確性。如某縣現(xiàn)有低保對象4.2 萬戶，按照規(guī)定，該縣低保工作經(jīng)費按上年下?lián)苜Y金總額的3%安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)費按每名低保對象10 元，社區(qū)（村）工作經(jīng)費按每名低保對象15 元安排，共需救助工作經(jīng)費345 萬元，目前保障的只有150 萬元，缺口為195 萬元。繁重的工作和缺乏保障的經(jīng)費，使得基層從事低保的民政干部工作無法完全開展，這也是有進有出的動態(tài)管理難以做到位的重要原因之一。

（五）縣市資金壓力增大，無法做到應保盡保

農(nóng)村低保制度建立之初，國家便明確農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，中央財政對困難地區(qū)給予適當補助。隨著低保人數(shù)的逐年增加，低保標準的不斷提高，資金的支出規(guī)模越來越大。2011年，湖南省月人均補差標準比2010年提高21 元達到76 元，省本級投入資金達3.02 億元，比上年增加1.19 億元；2012年，省政府再次提標，全省月人均補差標準提高22 元達到98 元，省本級投入達4.52 億元，比上年增加1.5 億元。對于縣市，配套的壓力更加巨大，經(jīng)濟欠發(fā)達的部分縣市逐步出現(xiàn)低保資金缺口，而工業(yè)相對發(fā)達的縣市則由于工業(yè)品價格的持續(xù)走低導致財稅收入減少而形成與不斷增加的低保資金之間的矛盾。

由于目前低保資金有限，還無法實現(xiàn)應保盡保，在實際過程中，采取將有限的指標在村級之間按人口比例進行分配的辦法，于是就出現(xiàn)了同樣的家庭經(jīng)濟狀況，在甲村能享受到農(nóng)村低保，在乙村卻不行的情況。同時導致難以達到 “以戶”為單位的低保政策規(guī)定，出現(xiàn)“合戶”、“并戶”現(xiàn)象。

三、進一步推進湖南省農(nóng)村低保工作的對策和建議

如何以高度的責任感和使命感繼續(xù)完善制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，健全機制，規(guī)范管理，強化監(jiān)督，確保湖南省農(nóng)村低保工作穩(wěn)步、健康、可持續(xù)發(fā)展，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定，將成為今后一段時期不斷推進農(nóng)村低保工作的重要任務。

（一）加強立法，完善制度，建立責任追究機制

我國于2010年10月28日通過了《社會保險法》，并于2011年7月1日實施，但是至今對于社會救助領域缺乏統(tǒng)一權威的法律規(guī)范。對農(nóng)村低保領域規(guī)范，都是一些通知式的文件，如《國務院關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國發(fā) 〔2007〕19 號），《財政部民政部關于加強農(nóng)村最低生活保障資金使用管理有關問題的通知》（財社[2007]106號），還有民政部印發(fā)的《農(nóng)村社會保障體系建設指導方案》和《關于加快農(nóng)村社會保障體系建設的意見》、《最低生活保障審核審批辦法(試行)》等，地方則根據(jù)這些指導性文件再制定相應的實施細則。由于剛性法律法規(guī)的缺失，農(nóng)村低保政策歪曲執(zhí)行、動態(tài)管理難實行、真實收入難確定等問題繼續(xù)存在。

因此，從國家立法層面上來講，應盡快制定全國性的法律，專門對農(nóng)村低保各相關方的權利、義務進行明確的規(guī)范。對于農(nóng)村低保中的違法違規(guī)行為，運用法律手段予以懲戒。對于不應享受而實際享受了低保的對象，通過法律手段予以追回，并處以一定比例的罰款，從而為農(nóng)村低保工作提供有力的政策依據(jù)。同時，還要探索農(nóng)村困難群眾的《臨時救助辦法》，為農(nóng)村困難群眾遭遇到突發(fā)性、臨時性困難提供救助，從而為更好地發(fā)揮農(nóng)村低保的救助功能創(chuàng)造良好環(huán)境。

（二）宣傳政策，夯實力量，提升經(jīng)辦機構服務能力

當前惠農(nóng)政策多而繁雜，農(nóng)村低保資金通過惠農(nóng)一卡通發(fā)放，客觀上也容易誤導農(nóng)民將低保誤解為普惠的惠農(nóng)政策。建議可以編制惠農(nóng)政策小手冊，將國家對農(nóng)村的各種政策整編為一本小冊子，里面詳細羅列所有的政策，對各個政策的目的、宗旨、原則、享受條件等進行詳細的說明。同時，還可以充分運用廣播、電視、報紙等媒介，對政策進行解說，圖文并茂，便于廣大農(nóng)民群眾理解。

在加大對政策宣傳，提高農(nóng)民群眾思想意識的同時，也要夯實民政工作力量，要在人、財、物上給予充分保障。在目前基層民政專干有限的情況下，則需要發(fā)揮村級組織的積極作用，充分利用大學生村官等優(yōu)質資源為農(nóng)村低保工作服務。財政部門要將低保工作經(jīng)費足額納入預算，民政部門的上級主管部門可以引入考核機制，對低保差錯率小、群眾滿意度高、信息錄入較完善、檔案資料整理規(guī)范的下級機構給予適當獎勵，調動工作人員的積極性，提升服務水平。

（三）加強溝通，信息共享，引入收入核查機制

目前，由于收入的難以貨幣化、隱性收入難以計量等原因，對于低保對象收入的核實是一個全國性的難點問題，但是對于某些能明顯證實低保對象不符合條件的情況，卻還是存在一定的途徑。如某市在對農(nóng)村低保對象的核查中，將低保人員的信息先后與人社部門、交管部門、房管部門、工商部門的數(shù)據(jù)信息進行比對，通過此舉，清退了一千多名領取退休金、擁有車輛、住房、在工商部門進行了登記并從事工商業(yè)等不符合條件的低保享受對象。因此建立一個統(tǒng)一的信息平臺對于加強收入核查，確認低保對象顯得尤為重要。因此，應由民政部門牽頭、有關部門配合，依托“金保工程”，建立一套縱向上省、市、縣鄉(xiāng)互聯(lián)互通，橫向上民政、財政、金融、公安、工商、稅務、人社、住建、保險等部門信息共享的網(wǎng)絡化信息管理系統(tǒng)，從而實現(xiàn)低保工作的信息共享，大大的減輕調查取證的困難。

（四）多方籌措資金，多制度相結合，推動農(nóng)村工作發(fā)展

一是積極爭取中央財政繼續(xù)加大對湖南省農(nóng)村低保資金的投入和支持力度，在政策上予以傾斜，提高低保資金補助額度，減少或者免除部分貧困縣市的配套資金。同時積極探索民間資本進入救助行業(yè)，在社會上開展社會公益捐贈活動，廣泛動員鼓勵民營企業(yè)、社會慈善組織、團體和個人為農(nóng)村低保提供資助和捐贈，形成多元化籌資渠道。

二是建立多種保障機制，共同構筑農(nóng)村安全網(wǎng)。農(nóng)村問題紛繁復雜，貧困的成因也千差萬別，有歷史的頑疾，也有現(xiàn)實的因素，計劃生育、失地農(nóng)民、上訪等都需要有相關的制度予以化解。低保制度保障的是農(nóng)民最基本的生活需求，不是解決上述這些問題的手段，而由于其具備一定的經(jīng)濟補償功能，往往成為了最常使用的化解問題的工具。因此，要使得低保制度回歸其本質，就應針對農(nóng)村不同問題，探討不同的制度措施，共同構筑起農(nóng)村的安全網(wǎng)。

三是繼續(xù)推動農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)的有效銜接。這兩項制度都是以農(nóng)村貧困人口為扶持對象。目前，我國已經(jīng)開始試行這兩項制度相銜接的試點，并逐步擴大試點范圍。對于農(nóng)村低保對象，要力爭做到應保盡保，按照政策規(guī)定發(fā)放最低生活保障金； 對于扶貧對象，要根據(jù)不同情況，享受專業(yè)扶貧和行業(yè)扶貧等方面的扶持政策，采取產(chǎn)業(yè)開發(fā)、扶貧異地搬遷、雨露計劃培訓、危房改造、扶貧經(jīng)濟實體分紅等形式，確保扶貧對象收益。實際工作中，對這兩項制度所涉及的對象要同步進行調整，定期了解所涉及對象的基本情況，清出已脫貧致富者，納入新的需要保障和扶貧開發(fā)的對象，推動兩項制度有序運行。

（五）強化監(jiān)督，狠抓落實，確保低保資金安全運行

各級政府及主管部門要加大對農(nóng)村低保工作的監(jiān)督檢查力度，定期聽取農(nóng)村低保工作情況匯報，研究和解決農(nóng)村低保工作中存在的困難和問題。各級審計和財政監(jiān)督等職能部門，要定期或不定期開展對農(nóng)村低保資金的專項檢查。一是要完善農(nóng)村金融網(wǎng)點建設，建立低保資金專用賬戶，?？顚Ｓ茫乐购投沤^低保資金撥付遲緩，避免低保資金出現(xiàn)不安全的隱患。二是要建立嚴格的低保資金撥付和監(jiān)督公示制度，切實保證低保資金能及時足額地發(fā)放到特困群眾手中。三是要建立低保舉報制度。各級政府要建立農(nóng)村低保的長期舉報制度，公布舉報電話、舉報郵箱等方式，拓寬監(jiān)督渠道。四是要堅持“誰主管，誰負責”的原則，認真執(zhí)行農(nóng)村低保責任追究制度，從而使農(nóng)村貧困人口能夠得到及時足額的救助，共享改革發(fā)展的成果?！?/p>