信息型政策工具：中國城市環(huán)境治理的重要手段

鄧集文

（中南林業(yè)科技大學 思想政治理論課教學部，湖南 長沙 410004）

信息型政策工具：中國城市環(huán)境治理的重要手段

鄧集文

（中南林業(yè)科技大學 思想政治理論課教學部，湖南 長沙 410004）

信息型政策工具是指政府在政策制定、執(zhí)行和反饋過程中為實現(xiàn)政策目標而采取的具有信息屬性的手段、方式或途徑。信息型政策工具是環(huán)境治理的一種重要手段，是繼管制型工具和市場經(jīng)濟手段后發(fā)展起來的一項新的環(huán)境治理方法。中國城市環(huán)境治理是環(huán)境治理的一部分，信息型政策工具自然是中國城市環(huán)境治理的一種重要手段。信息型政策工具能夠起到指令性控制手段和經(jīng)濟手段無法起到的重要作用，因而是中國城市環(huán)境治理的一種重要手段。

信息型政策工具；中國；城市環(huán)境治理；重要手段

中國城市環(huán)境治理興起以來，政府、企業(yè)、環(huán)保非政府組織和市民運用多種政策工具治理城市環(huán)境。在政策工具的譜系中，信息型政策工具是中國城市環(huán)境治理的重要手段。為了論證這一點，筆者采取的技術(shù)路線是，首先對信息型政策工具進行界說，然后闡述信息型政策工具是環(huán)境治理的一種重要手段，最后說明信息型政策工具是中國城市環(huán)境治理的一種重要手段。

一、信息型政策工具的內(nèi)涵

政策工具，即政府工具或治理工具，國內(nèi)外學者沒有過多地區(qū)分這三個概念，本文在主要采用政策工具這一概念表達時也不加區(qū)分地使用它們。關(guān)于政策工具的界定，學者們眾說紛紜，莫衷一是。概括而言，國內(nèi)外學者對政策工具的界定大致可以歸納為活動說、手段說、機制說和途徑說等四種觀點。

第一種觀點即活動說。C·胡德指出，工具概念可以通過將其刻畫為“客體”和“活動”，并在對二者加以區(qū)分的基礎(chǔ)上得到更清晰的理解。[1]這樣，一方面，工具可以被當作客體，這是在司法文獻中常見的情況。在司法文獻中，法律和行政命令被稱作工具。另一方面，工具可以被看作活動，這為阿瑟·B·林格林所認同。林格林把“工具”概念描述為：聚焦于影響和支配社會過程的具有類似特征的政策活動的集合。[2]H·A·德·布魯金、H·A·M·霍芬對林格林關(guān)于政策工具的定義作了簡要的討論。他們認為，林格林定義的一個優(yōu)點是，一些非正式的活動也可以被看作政策工具；林格林定義的一個不足之處是，在“政策”概念與“工具”概念之間的界限是模糊的。[2]

第二種觀點即手段說?！豆舱吲c行政國際大百科全書》把政策工具解釋為：實現(xiàn)公共政策目標的手段[3]。H·A·德·布魯金、H·A·M·霍芬在考察了被看作“政策工具”的現(xiàn)象后得出一個初步結(jié)論，該結(jié)論表明他們持手段說。為了進一步說明該結(jié)論，他們拿A·霍格威爾夫的工具定義來作比較。通過比較發(fā)現(xiàn)，霍格威爾夫?qū)嶋H上把政策工具理解成達到具體目標的手段。[2]按照邁克爾·豪利特和M·拉米什的看法，政策工具是政府賴以推行政策的手段。[4]這一界定把政府視為政策工具的主體。毛壽龍也把政府視為政策工具或政府治理工具的主體，指出政府治理工具主要是政府實現(xiàn)其管理職能的手段。[5]陳振明在對政策工具主體寬泛理解的基礎(chǔ)上將政策工具定義為：人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達成一定的政策目標而采用的具體方式和手段。[6]

第三種觀點即機制說。C·胡德除了從活動說的角度來理解工具概念外，還從機制說的角度來界定政府工具。藉由文獻研究，李允杰、丘昌泰認為胡德的觀點屬于機制說。他們自己比較傾向于機制說。歐文·E·休斯同樣倡導機制說。他認為，政府工具是政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機制。[7]羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥奎爾認同這樣的觀點，即政策工具是政府實現(xiàn)公共目標的支配機制或技術(shù)。[8]根據(jù)張成福、黨秀云的見解，政策工具是政府將其實質(zhì)目標轉(zhuǎn)化為具體行動的路途和機制。[9]陳慶云指出，政策工具是把政策目標轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機制。[10]實際上，張成福、黨秀云和陳慶云所見略同。

第四種觀點即途徑說。從途徑說的角度來界定政府工具的也不乏其人。萊斯特·M·薩拉蒙提出，政府工具是一種可辨認的通過集體行動致力于解決公共問題的方法或途徑。[11]這一界定把政策工具看成是解決社會公共問題的一種途徑。與國外的一些學者一樣，國內(nèi)的一些學者亦把政策工具看成是一種途徑。鄧江波認為，政策工具（也可稱為政府工具）是政府在公共政策的制定和執(zhí)行過程中為實現(xiàn)政策目標而采取的手段、技術(shù)或者途徑。[12]張成福、黨秀云和陳慶云等對政策工具的界定在一定意義上也可以歸屬于途徑說。

以上四種觀點各有合理的地方，給人們厘清政策工具的本質(zhì)提供了有益的啟示。綜合國內(nèi)外學者關(guān)于政策工具的界定，筆者認為，政策工具是指政府在政策制定、執(zhí)行和反饋過程中為實現(xiàn)政策目標而采取的手段、方式或途徑。對于政策工具的分類，國內(nèi)外學界見仁見智。在筆者看來，政策工具主要分為管制型政策工具、經(jīng)濟型政策工具、自愿型政策工具和信息型政策工具等?；谥黝}的考慮，這里只對信息型政策工具進行界說。

信息型政策工具，也可以稱為信息性政策工具或信息工具。關(guān)于信息型政策工具，不乏論述存在，只是相比于政策工具范疇，它較少地為學者所關(guān)注。歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩、珍妮特·威斯和小威廉·T·格姆雷等是國外研究信息型政策工具的重要學者。在蓋爾霍恩那里，行政機構(gòu)的不利信息公開舉措被當作信息工具。他對信息工具的功能、限制和條件等進行了透徹的研究。威斯對信息什么時候是有用的政策工具做過認真的研究。格姆雷等深入地討論了信息工具的效用。中國學者也對信息工具作了一定的探討。應(yīng)飛虎、涂永前認為，在公共規(guī)制中，信息工具是旨在為交易主體或規(guī)制機構(gòu)提供決策信息以改善決策質(zhì)量的規(guī)制工具。他們把這些工具分別稱為平行的信息工具、自上而下的信息工具和自下而上的信息工具。[13]陳江指出，信息工具是政策制定者進行社會干預的一種基本方式。信息工具是指政策制定者運用各種信息傳播方式，使自己成為社會網(wǎng)絡(luò)或者信息連接的中心節(jié)點，引導信息受眾的行為，使其行為符合政策制定者的要求，達到一定的社會目標。信息工具可以分為隱瞞信息的工具、公開傳播信息的工具、發(fā)布特定信息的工具、發(fā)布群體信息的工具與發(fā)布大眾信息的工具。[14]在徐媛媛、嚴強看來，信息性政策工具是政府通過信息平臺由目標群體自由地選擇接受的一種工具類型，它以信息溝通為主，包括信息發(fā)布、聽證、勸誡、教育、行銷、動員、廣告、宣傳、談判、說服和拉攏等。[15]

學者們對信息型政策工具的看法具有參考價值。參考他們的意見，并聯(lián)系前文對政策工具的界定，筆者認為，信息型政策工具是指政府在政策制定、執(zhí)行和反饋過程中為實現(xiàn)政策目標而采取的具有信息屬性的手段、方式或途徑。這里的“信息屬性”既蘊涵“信息收集屬性”，又包含“信息公開或發(fā)布屬性”。故而，監(jiān)測、統(tǒng)計、調(diào)查、信息公開、聽證、信訪、勸誡、教育、宣傳和說服等都是信息型政策工具的重要類型，都是信息型政策工具譜系的組成部分。

二、信息型政策工具是環(huán)境治理的一種重要手段

環(huán)境治理需要采用相應(yīng)的政策工具來實現(xiàn)治理目標，如管制型工具、市場化工具和自愿性工具等。[16]管制型工具也可稱為指令性控制手段或管制性手段，市場化工具亦可稱為市場經(jīng)濟手段或經(jīng)濟手段。這些政策工具或手段都離不開信息的支持。如同托馬斯·思德納所指出的那樣，所有的政策工具都要求信息起作用。[17]環(huán)境治理的管制型工具和市場化工具自然要求信息發(fā)揮作用。

在環(huán)境治理中，管制型工具要求環(huán)境保護行政主管部門必須掌握若干產(chǎn)生污染的產(chǎn)品與活動的信息。環(huán)境保護行政主管部門掌握環(huán)境污染信息的目的是有效地控制各種類型的污染源排放。監(jiān)控通過信息的存儲和控制來動員行政力量。通過掌握環(huán)境污染信息，環(huán)境保護行政主管部門可以對環(huán)境污染實施有效的管制。但是，在現(xiàn)實社會中大量收集環(huán)境污染信息的難度極大，其費用甚貴，且獲得的信息又具有很大的不確定性，在信息不全的條件下進行決策，就有可能產(chǎn)生超額的社會成本，從而會影響管制的有效性。[18]事實上，由于環(huán)境信息的缺乏，可得到的環(huán)境信息量遠遠不能滿足制定各種標準的需要。解決這一困境的手段是，盡可能收集準確又充分的環(huán)境信息，并將它們以適當?shù)姆绞接枰怨_?？梢哉f，在環(huán)境治理中，管制型工具對環(huán)境信息的要求很高，它要求有相當準確的環(huán)境信息作為支撐。

在環(huán)境治理中，市場化工具或經(jīng)濟手段的運用也離不開信息的支持。環(huán)境管理者若要在最優(yōu)水平上實施調(diào)控，如使邊際控制成本等于邊際損害成本，就必須掌握關(guān)于污染控制或資源保護成本函數(shù)以及環(huán)境損害函數(shù)等方面的信息。對發(fā)展中國家的環(huán)境治理來說，市場化工具或市場經(jīng)濟手段的有效使用需要以下環(huán)境信息：對各種環(huán)境政策費用和效益的理解，以及理解這些政策的受益者和受害者；有關(guān)環(huán)境財產(chǎn)和資源儲存的數(shù)量和質(zhì)量的數(shù)據(jù)，其消耗者，現(xiàn)有及未來消耗的速率；關(guān)于不同技術(shù)和各種制度的評估，以及它們在生產(chǎn)和污染削減中的局限；關(guān)于各種環(huán)境影響較小的替代品和替代方案的信息。[19]可問題是，市場機制在實際污染控制中面對不完全的市場和不完整或不對稱的信息。它們會給環(huán)境治理造成消極影響。信息披露和甄別是對信息不對稱的最佳回應(yīng)。為了充分地利用市場機制，必須對環(huán)境信息進行收集、存儲和傳輸或公開。在市場機制下，環(huán)境方面的價格和供求關(guān)系是影響環(huán)境經(jīng)濟主體的主要因素。環(huán)境治理的經(jīng)濟手段通過影響成本與效益來引導環(huán)境經(jīng)濟主體進行行為選擇，以改善環(huán)境質(zhì)量和有效利用自然資源；通過供求關(guān)系的變化來形成環(huán)境與資源的合理價格機制，以充分發(fā)揮環(huán)保市場的作用和合理配置自然資源。而要引導環(huán)境經(jīng)濟主體進行行為選擇，要形成環(huán)境與資源的合理價格機制，就必須收集、存儲和傳輸或公開環(huán)境方面的價格和供求關(guān)系的信息。所以，在環(huán)境治理中，市場化工具或市場經(jīng)濟手段具有環(huán)境信息需求。

信息對于管制型工具和市場化工具的運用發(fā)揮重要作用。不止于此，信息對公眾開放本身已經(jīng)被視作是一種工具。[17]邁克爾·豪利特和M.拉米什認為，信息是一項政府介入程度居中的工具；信息發(fā)布是一種溫和的工具，它向私人和公司傳遞信息，希望他們按照政府的意愿改變他們的行為。[4]信息工具對于治理是相當重要的；面對問題的復雜性和相互依賴的局面，信息體系已經(jīng)成為治理的主要部分之一。[20]毋庸置疑，在環(huán)境治理領(lǐng)域，信息是一種重要工具。信息型政策工具是環(huán)境治理的一種重要手段。

信息型政策工具在環(huán)境治理中的作用是巨大的。就政府而言，信息型政策工具能夠?qū)ΜF(xiàn)行環(huán)境管理的改進和完善起到促進作用。環(huán)境信息的收集、存儲和傳輸或公開能夠全面提升環(huán)境保護行政主管部門的業(yè)務(wù)能力，尤其能夠有力促進環(huán)境污染控制、環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)理工作的開展。就企業(yè)而言，信息型政策工具有助于刺激企業(yè)改善環(huán)境行為。信息型政策工具能夠通過市場的導向機制來促進企業(yè)加強對環(huán)境污染的治理。就公眾而言，信息型政策工具能夠?qū)υ鰪姽姷沫h(huán)保意識起到促進作用，能夠?qū)μ岣吖妳⑴c環(huán)境治理的積極性和主動性起到促進作用。[12]擁有更多環(huán)境信息的公眾會更多地參與到環(huán)境治理中來。正因如此，信息型政策工具對環(huán)境治理是相當必要的，它是環(huán)境治理的一種重要手段。

三、信息型政策工具是中國城市環(huán)境治理的一種重要手段

信息是所有治理的基礎(chǔ)[21]，也是治理，包括環(huán)境治理的工具。信息型政策工具是環(huán)境治理的一種重要手段，是繼管制型工具和市場經(jīng)濟手段后發(fā)展起來的一項新的環(huán)境治理方法。城市文明“副產(chǎn)品”[22]使得中國城市環(huán)境治理應(yīng)運而生。中國城市環(huán)境治理是環(huán)境治理的一部分，信息型政策工具自然是中國城市環(huán)境治理的一種重要手段。不止于此，還有進一步的理由可以說明信息型政策工具是中國城市環(huán)境治理的一種重要手段。

環(huán)境治理的管制型工具或指令性控制手段是國家行政機關(guān)運用行政權(quán)力，對開發(fā)利用和保護環(huán)境的活動進行行政干預的措施。在中國環(huán)境管理制度的創(chuàng)立和發(fā)展中，管制型工具或指令性控制手段發(fā)揮了重要作用。然而，管制型工具或指令性控制手段在中國污染控制中存在諸多問題。[23]首先，指令性控制手段有其自身的缺陷。行政距離過長影響到中央調(diào)控能力，管理機構(gòu)的設(shè)置、運行以及機構(gòu)之間的分工不明確又導致監(jiān)測、執(zhí)行費用大幅度增加。同時，指令性控制手段受人為因素的影響程度較大。從政策的制定者到具體措施的實施者，都有主觀臆斷的條件，使得指令性控制手段的有效性往往取決于制定者或?qū)嵤┱叩膫€人素質(zhì)而非客觀規(guī)律。其次，全面施行指令性控制措施已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。強硬的指令性控制手段無法包容市場經(jīng)濟對靈活、效益的要求，而且指令性控制手段的規(guī)章即使細如牛毛，也難以適應(yīng)市場的瞬息萬變和市場主體相互之間利益關(guān)系的龐雜。[24]再次，由于環(huán)境信息不完整，環(huán)境保護行政主管部門可能對環(huán)境污染及責任作出不準確的判斷。環(huán)境責任判斷的不準確性使環(huán)境責任追究難以落實。于是，相關(guān)的指令性控制手段可能失去其應(yīng)有的功能。最后，指令性控制手段或管制手段的命令性和懲罰性特征帶來一定的弊端。一方面，指令性控制手段應(yīng)具有命令性和懲罰性特征，因為沒有懲罰的制度是無用的。另一方面，具有命令性和懲罰性特征的指令性控制手段不能充分調(diào)動社會和企業(yè)本身的積極性，反而容易使它們產(chǎn)生對立的情緒，其實施的效果由此受到影響。

同環(huán)境治理的指令性控制手段相比，環(huán)境經(jīng)濟手段的實施可以實現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置。實現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置就是實現(xiàn)環(huán)境資源的高效利用，就是用盡可能低的費用達到盡可能好的環(huán)境治理效果?？梢杂帽M可能低的費用達到達到盡可能好的環(huán)境治理效果，這對治理資金非常有限的中國來說是一個有效管理手段和途徑。同時，環(huán)境經(jīng)濟手段的應(yīng)用可以減弱政府的直接干涉，有利于實現(xiàn)公正、高效，有利于防止腐敗。但是，環(huán)境經(jīng)濟手段的有效運行需要成熟、完備的外部環(huán)境的支持，而目前中國還難以具備其中的某些關(guān)鍵要素。這在近些年來實施和推廣的排污收費制度及排污權(quán)交易中都得到反映。中國目前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型歷時不長，集權(quán)思想余毒未盡，市場發(fā)育尚處于初級階段，市場靈敏度因過多行政干預的存而受到影響，經(jīng)濟規(guī)律難以真正發(fā)揮作用。中國目前所有制改革走出了明晰產(chǎn)權(quán)的第一步，此領(lǐng)域的立法異?；钴S，但理順關(guān)系方面卻尚待時日。中國目前排污收費標準有待完善，環(huán)境監(jiān)理人員素質(zhì)有待提高。[24]

在環(huán)境治理方面，中國的指令性控制手段和市場經(jīng)濟手段存在許多弊端，需要一些新的方法和手段加以補充。在城市環(huán)境治理方面亦然。從中國現(xiàn)有的國情來看，完全依靠政府或完全依靠市場都難以完成城市環(huán)境保護目標，需要引入一些新的工具或手段克服指令性控制手段和市場經(jīng)濟手段造成的偏差及政策失誤、補充與完善現(xiàn)有的城市環(huán)境治理體系。信息型政策工具正是這些新手段中重要的一種。作出如此論斷的理據(jù)在于信息是使其他工具發(fā)揮作用的不可或缺的工具，在于信息型政策工具能夠起到指令性控制手段和市場經(jīng)濟手段無法起到的作用，從而可以彌補它們的若干缺陷。前文已為這些理據(jù)書上了厚重的一筆。相對于指令性控制手段和市場經(jīng)濟手段來說，信息型政策工具是中國城市環(huán)境治理的一種新手段。

環(huán)境管理的信息手段被稱為人類污染控制史上繼指令性控制手段和市場經(jīng)濟手段后的第三次浪潮。歷史地講，信息型政策工具是中國城市環(huán)境治理的一種新手段。20世紀90年代以來，作為指令性控制手段和市場經(jīng)濟手段的彌補手段，信息型政策工具在中國城市環(huán)境治理中得到廣泛應(yīng)用。目前，信息型政策工具是中國城市環(huán)境治理的一種重要手段。信息型政策工具在中國城市環(huán)境治理中具有重要作用使然。

信息型政策工具的運用使得中國城市公眾對環(huán)境保護行政主管部門的工作、企業(yè)的污染排放以及處理利用情況有充分的了解，有利于中國城市公眾參與環(huán)境監(jiān)督，進而有利于推動城市環(huán)境治理的開展。信息型政策工具的應(yīng)用使得中國城市決策者能夠正確確定污染控制的優(yōu)先領(lǐng)域，有助于提高污染控制和環(huán)境保護的效率。信息型政策工具的使用有助于提高中國城市環(huán)保參與者的環(huán)境意識，促進其改變環(huán)境行為。信息型政策工具不僅能使指令性控制手段和市場經(jīng)濟手段發(fā)揮作用，還能起到它們無法起到的作用。所以，信息型政策工具是中國城市環(huán)境治理的一種重要手段。

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Information-typed Policy Tools: Important Means to Urban Environment Governance in China

DENG Ji-wen

(Teaching Department of Ideological and Political Theory, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Information-typed policy tools are some means or ways with information attribute which governments take in order to achieve policy goals in the process of policy formulation, execution and feedback. They are one of important means to environment governance, and are a new method to environment governance after control and market tools. Urban environment governance in China is a part of environment governance, and of course information-typed policy tools are one of important means to urban environment governance in China. Information-typed policy tools play important roles that mandatory control means and economic means can not do, and thus are one of important means to urban environment governance in China.

information-typed policy tools; China; urban environmental governance; important means

G203

A

1673-9272(2013)06-0079-04

2013-09-15

國家社會科學基金項目：“中國城市環(huán)境治理的信息型政策工具研究”（編號：10BZZ034）；湖南省社會科學基金項目：“長株潭城市群環(huán)境治理信息型政策工具應(yīng)用的實證研究” （編號：12YBB293）；湖南省科學技術(shù)廳軟科學研究計劃項目：“湖南省城市環(huán)境治理信息型政策工具應(yīng)用的實證研究——以長株潭城市群為對象”（編號：2012ZK3104）；湖南省情與決策咨詢課題研究項目：“‘兩型社會’建設(shè)中長株潭城市群環(huán)境治理信息型政策工具的優(yōu)化研究”（編號：2013BZZ48）。

鄧集文（1971-），男，湖南隆回人，中南林業(yè)科技大學思想政治理論課教學部教授，博士，北京師范大學博士后研究人員，研究方向：政治理論與公共管理。

[本文編校：徐保風]