國安委：國家核心層中的核心

擁有國家安全委員會基本是國際通例。由于各國國內(nèi)外政治情況不同，國安會的機制和發(fā)揮的作用不盡相同，但基本上都被賦予應(yīng)對危機、整合國內(nèi)安全資源的功能。

在剛剛結(jié)束的十八屆三中全會發(fā)布的公報中，最受關(guān)注的內(nèi)容之一就是決定成立中國的“國家安全委員會”。這引發(fā)了國內(nèi)外熱議，也引起中國民眾對其他國家相應(yīng)機構(gòu)設(shè)置的關(guān)注。其中，美國國家安全委員會是關(guān)注的焦點，甚至有人認為中國新設(shè)置的國安會是以美國國安會為“藍本”。

美國國安會的個人色彩

美國的國家安全委員會是世界上最為典型、發(fā)展得最為成熟的國家安全戰(zhàn)略決策機構(gòu)。該機構(gòu)成立的背景與冷戰(zhàn)密切相關(guān)，在美蘇關(guān)系日益緊張的情況下，當時的美國決策者認為，羅斯福和杜魯門時期的軍事決策方式已經(jīng)跟不上形勢，因此創(chuàng)設(shè)國家安全委員會來協(xié)調(diào)海、陸、空和海軍陸戰(zhàn)隊這些軍事機構(gòu)，以及國內(nèi)情報和其他國家安全機構(gòu)，以便制定統(tǒng)一的外交安全政策。

這個機構(gòu)是在法律的保障下成立的。1947年，美國國會通過了《國家安全保障法》，開始設(shè)立白宮國家安全委員會。1949年，該法得到修訂，根據(jù)機構(gòu)重組計劃，這個委員會并入總統(tǒng)行政辦公室。但是國會當時通過的法律并沒有設(shè)置國家安全顧問這一職位。

在杜魯門和艾森豪威爾執(zhí)政時期，國安會并沒有發(fā)揮實質(zhì)性的作用。肯尼迪時期，國安會發(fā)揮了些許有效的協(xié)調(diào)作用，但仍然有限。真正將國安會提升到國家安全首要地位的人是基辛格。當時他是國家安全事務(wù)助理，兼任國安會主任。1971年他秘密訪華，為中美建立外交奠定了良好基礎(chǔ)；1973年1月，他在巴黎完成了結(jié)束越南戰(zhàn)爭的談判，使美國擺脫了越戰(zhàn)的困境，并因此獲得了諾貝爾和平獎。從此，國家安全事務(wù)助理這一職位的影響力超過了國務(wù)卿，成為美國對外決策的主角。水門事件發(fā)生之后，基辛格的權(quán)力進一步擴大，在1973—1975年期間，他成為美國歷史上第一位兼任國務(wù)卿和國家安全事務(wù)助理兩個職位的人物。與此同時，國安會的人數(shù)也急劇擴大，甚至一度達到200人。

另一個在國安會任職并有影響力的人物是布熱津斯基。雖然他任職期間，卡特總統(tǒng)一度想削弱國安會的權(quán)力，但是布熱津斯基的強勢不但沒有使國安會的地位降低，反而造成了國安會與國務(wù)院的緊張關(guān)系。里根時代，二者爭奪權(quán)力達到白熱化，先是國務(wù)卿黑格提議將國家安全決策的指令權(quán)交給總統(tǒng)顧問米斯，雖然沒有得到里根的直接回應(yīng)，卻導致國安會顧問被置于米斯的管轄之下，失去了直接與總統(tǒng)溝通的機會，大大削弱了其對政策的影響力。里根還曾一度想成立新的協(xié)調(diào)機構(gòu)，替代國安會，但是里根任命的國家安全顧問威廉·克拉克非?；钴S，他改組了國安會，使國安會重新得勢。里根雖然試圖改革國安會，甚至成立了國家安全規(guī)劃小組欲取代之，但是他又對國安會的依賴比較多。據(jù)當時的報道，1983年美軍入侵格林納達和1985年10月美機攔截埃及客機都是國安會主導決策。然而，成也蕭何敗蕭何。1985年國安會因深度卷入“伊朗門事件”而聲名狼藉，權(quán)力也隨之再次受到限制。

鮑威爾主導國安會期間是國安會給人印象較好的時期。鮑威爾注意平衡協(xié)調(diào)，效率高且低調(diào)。1987年處理波斯灣危機和1988年里根-戈爾巴喬夫峰會，都是國安會成功的案例。

老布什上臺之后，對國安會進行了大幅度改組，并任命基辛格班底中的布倫特·斯考克羅夫特作為國家安全事務(wù)助理。斯考克羅夫特保持了與總統(tǒng)的密切關(guān)系，與國務(wù)卿詹姆斯·貝克關(guān)系較好，與其他部門的協(xié)調(diào)也相當高效順利，因此，這一時期，盡管發(fā)生了蘇聯(lián)解體、德國統(tǒng)一、海灣戰(zhàn)爭等重大事件，美國的外交政策基本沒有出現(xiàn)危機。這其中，國安會發(fā)揮了很好的作用。

克林頓執(zhí)政時期，國安會再次得以擴大，并且加強了在經(jīng)濟安全領(lǐng)域的作用。財政部長、總統(tǒng)經(jīng)濟政策助理和常駐聯(lián)合國代表都被擴大為成員，甚至連司法部長都被邀請參加會議。國安會處理的問題也日益廣泛復雜。

小布什時期，反恐成為國家第一安全要務(wù)，在財長奧尼爾的回憶錄中，美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭的計劃就是在第一次國安會會議上開始的。奧巴馬上臺之后，就曾試圖大刀闊斧改建國家安全委員會，使這一國家安全決策機構(gòu)更大、更強、更具靈活性。不過，他的改革至今未見創(chuàng)造性的效果。

縱觀美國國安會的發(fā)展歷程，我們可以看出，美國國安會的發(fā)展和運作具有較強的個人色彩。有的總統(tǒng)上任后根據(jù)個人偏好來定位國安會在國家安全決策過程中的角色；有時候國安會負責人或與總統(tǒng)關(guān)系密切，或具有個人的強勢風格，也加強了國安會對決策的影響。

其他國家：名稱不同，功能類似

雖然美國的國安會為世界矚目，其發(fā)展日臻成熟，英國、法國、意大利和德國等歐洲國家也與美國一樣，設(shè)有法律保障下的國家安全委員會。其他地區(qū)的國家如俄羅斯、日本、印度等國在世界安全局勢日益復雜的情況下，也無不重視綜合性安全協(xié)調(diào)機構(gòu)的建設(shè)。

俄羅斯的相應(yīng)機構(gòu)是俄羅斯聯(lián)邦國家安全委員會。其前身是大名鼎鼎的“克格勃”。1991年10月，蘇聯(lián)解體前夕，總統(tǒng)戈爾巴喬夫撤銷了蘇聯(lián)國家安全委員會。后來，俄羅斯重建了自己的安全力量，成立了俄羅斯聯(lián)邦國家安全委員會，由總統(tǒng)任主席，成員包括總理、聯(lián)邦安全局長、外交部長、內(nèi)務(wù)部長、國防部長、總參謀長、緊急情況部長等。

日本曾于1956年正式設(shè)立“國防會議”，1986年，中曾根康弘內(nèi)閣把“國防會議”改為“安全保障會議”。 2013年6月，安倍政府提出將之改為“國家安全保障會議”目的是仿效美國，成立類似機構(gòu)。 與美國一樣，日本在法律保障的前提上設(shè)立這個機構(gòu)，相關(guān)法案是在最近才獲得通過。按照預定安排，其編制約60人，由首相、外務(wù)大臣、防衛(wèi)大臣和內(nèi)閣官房長官“四大臣”主導，每月舉行兩次會議，負責制定日本中長期的外交和安全保障戰(zhàn)略，并制定大規(guī)模災(zāi)害等突發(fā)事件的應(yīng)對措施。

1998年，為應(yīng)對內(nèi)外安全的新局勢，印度成立了由總理領(lǐng)導的國家安全委員會。不過，該機構(gòu)沒有權(quán)威性，也沒起到協(xié)調(diào)和推進國家戰(zhàn)略的作用。另外，南美洲的巴西也有類似美國國安會的機構(gòu)，由于巴西在南美洲面臨的安全局勢的獨特性，該機構(gòu)也沒有引起世人關(guān)注。

總之，橫向看來，擁有國家安全委員會基本是國際通例。由于各國國內(nèi)外政治情況不同，國安會的機制和發(fā)揮的作用不盡相同，但基本上都被賦予應(yīng)對危機、整合國內(nèi)安全資源的功能。作為日益走向成熟的大國，中國成立并運轉(zhuǎn)具有高度權(quán)威性的國家安全委員會是時勢所趨，更是國家治理的需要。