結(jié)果導(dǎo)向的政府績(jī)效預(yù)算改革研究

□文/湯 坤

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 安徽·蚌埠）

績(jī)效預(yù)算改革代表著現(xiàn)代財(cái)政管理和政府治理的最新進(jìn)展，對(duì)于落實(shí)政府責(zé)任、改進(jìn)政府績(jī)效、提升政府透明度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。上海市閔行區(qū)政府自2002年實(shí)施部門預(yù)算改革以來(lái)，銳意創(chuàng)新，大膽實(shí)踐，在充分借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)理論和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，站在政府治理變革的高度，積極探索績(jī)效預(yù)算改革的道路，目前已初步建立了一個(gè)符合我國(guó)地方政府實(shí)際情況的績(jī)效預(yù)算框架體系，具有較為重要的示范效應(yīng)和創(chuàng)新意義。

一、閔行區(qū)結(jié)果導(dǎo)向績(jī)效預(yù)算改革實(shí)踐情況

自2007年以來(lái)，閔行區(qū)以責(zé)任政府、效能政府、法治政府建設(shè)為指導(dǎo)，逐步建立了覆蓋整個(gè)預(yù)算周期的、以結(jié)果為導(dǎo)向的全流程績(jī)效預(yù)算管理體系。在具體實(shí)現(xiàn)路徑上，分兩個(gè)層面同步展開：一是以公共預(yù)算審查監(jiān)督制度改革為突破口，在政府治理的宏觀層面理順公共預(yù)算過(guò)程中的立法-行政、政府-社會(huì)等重大關(guān)系，為績(jī)效預(yù)算改革創(chuàng)造有利的制度環(huán)境；二是以績(jī)效評(píng)級(jí)工具（PART）框架為核心，融預(yù)算的編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)為一體，在財(cái)政管理的微觀層面上建立科學(xué)的績(jī)效管理體系。

（一）改革實(shí)踐的基本理念。閔行區(qū)績(jī)效預(yù)算改革在實(shí)踐過(guò)程中形成了一些核心的價(jià)值理念，具體為：（1）結(jié)果導(dǎo)向：公共支出的目標(biāo)是結(jié)果而非投入，公共預(yù)算的編制與執(zhí)行結(jié)果導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)公共福利最大化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展為根本準(zhǔn)則；（2）績(jī)效引領(lǐng)：公共支出要實(shí)現(xiàn)資源配置和使用上的效率，力求整合計(jì)劃與預(yù)算、預(yù)算與績(jī)效、績(jī)效與管理；（3）公開透明：預(yù)算編制、決策、執(zhí)行公開透明，嚴(yán)格的預(yù)算審查、完善的監(jiān)督機(jī)制、有效的公眾參與渠道；（4）全程管理：圍繞預(yù)算周期，進(jìn)行事前、事中、事后的全流程預(yù)算管理。

（二）公共預(yù)算審查監(jiān)督制度改革。自2007年起，閔行區(qū)與財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所和中國(guó)政法大學(xué)憲政中心合作，充分借鑒美國(guó)及其他發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合閔行區(qū)的實(shí)際，研究制定了公共預(yù)算審查監(jiān)督制度改革方案，并于2008年兩會(huì)期間具體試行。其主要內(nèi)容包括以下兩個(gè)方面：

1、建立較為完整的預(yù)算編制全程監(jiān)督機(jī)制。為完善公共預(yù)算審查監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算編制與決策的規(guī)范化、科學(xué)化、民主化：

一是制定實(shí)施了《閔行區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督辦法》。根據(jù)閔行區(qū)的實(shí)際和改革的要求，較為詳細(xì)地規(guī)定了預(yù)算審查監(jiān)督各環(huán)節(jié)的具體要求：明確要求提前介入預(yù)算編制工作，并可采取預(yù)算聽證等方式；明確要求政府的預(yù)算外資金也要納入到人大常委會(huì)的監(jiān)督范圍中；逐步明確建立人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算的制度性初審；在提交人代會(huì)審查之前要做到預(yù)算草案盡可能的細(xì)化。這幾個(gè)方面的工作在2008年都得到了初步實(shí)現(xiàn)。

二是出臺(tái)實(shí)施《閔行區(qū)人民代表大會(huì)預(yù)算修正案實(shí)施辦法》。這就從制度設(shè)計(jì)上完善了人民代表大會(huì)和人大代表的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)，解決了代表對(duì)預(yù)算草案有不同意見卻無(wú)法在審查過(guò)程中進(jìn)行修正的問(wèn)題，雖然在2009年初的人代會(huì)期間沒(méi)有代表提出修正案，但對(duì)進(jìn)一步深化預(yù)算監(jiān)督改革工作具有重要的宣示和實(shí)際意義。

三是舉行預(yù)算項(xiàng)目初審聽證會(huì)。在2008年12月9日，閔行區(qū)人大常委會(huì)成功舉行了“完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平”預(yù)算項(xiàng)目的初審公開聽證會(huì)，并以會(huì)上所形成的報(bào)告作為人大常委會(huì)初審預(yù)算草案的重要依據(jù)進(jìn)而作為常委會(huì)初審意見提交給政府職能部門，區(qū)政府也及時(shí)提出了修改意見。這次聽證會(huì)的舉行可以說(shuō)為推進(jìn)公共預(yù)算的監(jiān)督審查提供了一個(gè)可操作平臺(tái)。

與此同時(shí)，該區(qū)還積極拓展政府預(yù)算參與的渠道，邀請(qǐng)公眾代表和院校專家學(xué)者參與到預(yù)算編制和決策中，通過(guò)代表參與、政策咨詢、專家評(píng)估等多種形式，形成了多維度的預(yù)算監(jiān)督體系。

2、提供透明有效的預(yù)算信息，為審議預(yù)算和問(wèn)責(zé)政府創(chuàng)造條件

（1）根據(jù)閔行區(qū)人代會(huì)預(yù)算審議工作要求和人大代表對(duì)預(yù)算信息的需求，秉承“科學(xué)分類、繁簡(jiǎn)適中、明晰易懂、重點(diǎn)突出”的原則，不斷優(yōu)化提交給人代會(huì)審議的預(yù)算報(bào)告體系。2008年區(qū)里向人代會(huì)提交的預(yù)算報(bào)表內(nèi)容長(zhǎng)達(dá)300頁(yè)，雖然是詳細(xì)、全面地反映了政府的支出情況，但是人大代表普遍覺(jué)得專業(yè)性太強(qiáng)、可讀性差。為此，2009年、2010年在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，做了進(jìn)一步的簡(jiǎn)化處理，從提高可讀性和可理解性的角度出發(fā)，將預(yù)算報(bào)表內(nèi)容壓縮到90多頁(yè)，力求更為直觀生動(dòng)地反映政府收支，使代表能夠在較短時(shí)間內(nèi)對(duì)政府預(yù)算草案的基本情況和重點(diǎn)有較為全面的了解，提高審查監(jiān)督實(shí)效。

（2）在人代會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)預(yù)算以后，編寫出一份年度預(yù)算情況介紹，圖文并茂，簡(jiǎn)潔明了，既包括當(dāng)年政府收支情況、基本工作目標(biāo)和相關(guān)財(cái)稅政策，又附有預(yù)算收支變動(dòng)的趨勢(shì)分析、基本收入來(lái)源構(gòu)成和支出去向的圖解，通過(guò)政府官網(wǎng)等媒介向公眾公布，提高預(yù)算的透明度，便于社會(huì)各界對(duì)預(yù)算情況進(jìn)行監(jiān)督。

（三）績(jī)效評(píng)級(jí)工具的運(yùn)用?？?jī)效評(píng)級(jí)工具（PART）是2002年以來(lái)美國(guó)績(jī)效預(yù)算改革的主要工具，其核心在于整合預(yù)算與績(jī)效，實(shí)施全面預(yù)算管理。閔行區(qū)與復(fù)旦大學(xué)公共預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)中心合作，結(jié)合我國(guó)地方政府預(yù)算管理實(shí)際，對(duì)PART進(jìn)行了消化吸收、簡(jiǎn)化和中國(guó)化。

該體系圍繞預(yù)算項(xiàng)目定位、項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目結(jié)果四大模塊，具體由12個(gè)小問(wèn)題組成，涵蓋了項(xiàng)目周期的全過(guò)程，構(gòu)建了一個(gè)申報(bào)部門與審核部門之間就項(xiàng)目績(jī)效信息進(jìn)行交流互動(dòng)的平臺(tái)。PART簡(jiǎn)明易懂、應(yīng)用廣泛，可用于項(xiàng)目預(yù)算的預(yù)評(píng)價(jià)，也可用于預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程管理和預(yù)算結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)項(xiàng)目的申請(qǐng)方（即資金的需求方）而言，PART工具提供了一個(gè)系統(tǒng)化思考預(yù)算的框架，有利于細(xì)化論證、科學(xué)編制；對(duì)于財(cái)政部門（即資金的供給方）而言，PART工具提供了一個(gè)全方位審核預(yù)算的工具，有利于全面平衡、優(yōu)化資源配置；對(duì)于立法部門（即資金運(yùn)行的監(jiān)督方）而言，PART工具提供了“以結(jié)果為導(dǎo)向、透明公開”的預(yù)算信息依據(jù)，從而做到統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)決策。（表1）

2009年預(yù)算編制過(guò)程中，閔行區(qū)財(cái)政運(yùn)用上述評(píng)價(jià)框架，組織相關(guān)專家對(duì)九部門五大類項(xiàng)目（農(nóng)民增收、勞動(dòng)就業(yè)、義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共安全）實(shí)施了預(yù)評(píng)價(jià)，共涉及資金約5億元。評(píng)價(jià)工作對(duì)各相關(guān)部門預(yù)算編制起到了積極的推動(dòng)作用，提升了財(cái)政部門預(yù)算編制管理水平，同時(shí)為立法部門的預(yù)算審查和監(jiān)督奠定了良好的基礎(chǔ)。2010年預(yù)算編制過(guò)程中，閔行區(qū)將上述框架在500萬(wàn)元以上項(xiàng)目中全面推開，要求各部門運(yùn)用PART實(shí)施自評(píng)，并選擇部分項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)。

績(jī)效評(píng)級(jí)工具（PART）評(píng)分定級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)如表2所示。（表2）

閔行區(qū)預(yù)算項(xiàng)目的過(guò)程評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)也在上述框架內(nèi)展開，其中過(guò)程評(píng)價(jià)承上啟下，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行管理開展，兼具督促和問(wèn)責(zé)之效，已經(jīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整等工作起到了積極的推動(dòng)作用。

表1 一般項(xiàng)目評(píng)價(jià)的PART框架

表2

二、閔行區(qū)績(jī)效預(yù)算改革中的不足

政府預(yù)算的績(jī)效化改革可以說(shuō)是謀求實(shí)現(xiàn)政府治理模式轉(zhuǎn)變的有益嘗試，這就必然會(huì)涉及到政府部門預(yù)算管理觀念的轉(zhuǎn)變、管理機(jī)制的優(yōu)化、管理體制的調(diào)整、管理模式的創(chuàng)新，在這中間就不可避免地出現(xiàn)了一些不足。

（一）政府計(jì)劃的制定與預(yù)算編制的契合度有待提高。一是政府現(xiàn)行的資金年度規(guī)劃、資金中長(zhǎng)期規(guī)劃與預(yù)算的關(guān)聯(lián)度不高，很大程度上影響了預(yù)算編制的針對(duì)性和有效性；二是政府計(jì)劃的制定與預(yù)算的編制之間存在時(shí)間上的錯(cuò)位，每年政府預(yù)算是在4月份啟動(dòng)，但是政府計(jì)劃卻要到當(dāng)年的年末甚至是到來(lái)年年初方能確定，在事實(shí)上形成了因果的倒置；三是政府計(jì)劃常出現(xiàn)不規(guī)律變更，尤其是政府年度計(jì)劃的頻繁性調(diào)整，使得政府預(yù)算的剛性約束大打折扣。

（二）績(jī)效預(yù)算與各部門傳統(tǒng)管理模式之間存在矛盾。各職能部門管理能力和管理模式離績(jī)效預(yù)算改革的要求尚存在著距離。預(yù)算編制是政府治理的重要組成部分，而政府預(yù)算的績(jī)效化改革所依賴的最重要基礎(chǔ)條件就是要實(shí)現(xiàn)各部門的績(jī)效化管理和運(yùn)作。然而，從目前實(shí)踐的狀況來(lái)看，各部門在推動(dòng)預(yù)算績(jī)效化管理的進(jìn)程上差強(qiáng)人意，無(wú)論是在觀念上還是在具體操作層面，都與改革的目標(biāo)要求存在著差距——“績(jī)效預(yù)算改革誘導(dǎo)政府治理模式嬗變、政府治理模式嬗變帶動(dòng)政府預(yù)算績(jī)效化改革”的良好態(tài)勢(shì)還沒(méi)有形成。

（三）人力資源保障無(wú)法滿足迅速增加的工作量需要。政府預(yù)算的績(jī)效化改革使得有關(guān)部門從事相關(guān)工作的業(yè)務(wù)量大幅度增加，在管理理念和管理模式尚未出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變的情況下，人力資源保障明顯存在不足。首先，政府預(yù)算績(jī)效化改革涉及到一系列的“新理念、新模式、新技術(shù)”，財(cái)政部門和其他職能部門人力配備不足，即便有專家團(tuán)隊(duì)的介入，也難以解決根本問(wèn)題；其次，改革涉及工作量的成倍增長(zhǎng)，具體而言，一則每個(gè)預(yù)算項(xiàng)目要進(jìn)行項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、項(xiàng)目明細(xì)內(nèi)容等三個(gè)層次的細(xì)化；二則要對(duì)績(jī)效預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)描述并編寫績(jī)效預(yù)算報(bào)告；三則要對(duì)申報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行網(wǎng)上公示評(píng)價(jià)等?，F(xiàn)有人手明顯不足，加班加點(diǎn)，承受很大的壓力。這種局面如果無(wú)法改觀，勢(shì)必對(duì)改革的可持續(xù)性造成負(fù)面影響。

（四）立法部門的預(yù)算能力有待提升。立法部門在閔行區(qū)的績(jī)效預(yù)算改革中承擔(dān)了重要角色，但隨著改革的不斷深入，預(yù)算監(jiān)督和審議的能力有待加強(qiáng)。首先，績(jī)效預(yù)算的推進(jìn)強(qiáng)化了行政部門特別是財(cái)政部門對(duì)預(yù)算的控制和管理能力，不斷增強(qiáng)的行政能力需要不斷提高立法監(jiān)督和審議能力，而目前人大在人力保障和技術(shù)支持上都難以滿足要求；其次，預(yù)算透明、預(yù)算參與的不斷推進(jìn)需要設(shè)計(jì)科學(xué)、合理的公共決策與執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制與之相配套，人大在這些方面的能力尚需加強(qiáng)。

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