以宏觀審慎視角推進(jìn)新一輪金融改革

◎ 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所課題組

當(dāng)前我國(guó)金融體系受多方因素影響，其潛在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)有所上升，已對(duì)新一輪金融改革提出迫切要求。但上一輪以單個(gè)領(lǐng)域、單個(gè)金融機(jī)構(gòu)改革為重點(diǎn)的微觀審慎改革思路顯然已不能適應(yīng)當(dāng)前金融體系的新特點(diǎn)與新趨勢(shì)，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的不斷累積與演變需要我們以宏觀審慎視角來(lái)推進(jìn)新一輪金融改革。

通過金融結(jié)構(gòu)調(diào)整降低經(jīng)濟(jì)周期與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)金融體系穩(wěn)定的沖擊

我國(guó)融資體系過度依賴銀行信貸渠道，金融結(jié)構(gòu)的失衡不僅使風(fēng)險(xiǎn)高度集中在銀行體系，導(dǎo)致金融體系對(duì)外部沖擊缺乏必要彈性，而且過度依賴間接融資的金融結(jié)構(gòu)也難以滿足和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中各種融資需求和風(fēng)險(xiǎn)特征的變化，不利于結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。

（一）金融穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對(duì)金融結(jié)構(gòu)調(diào)整提出迫切要求

首先，從金融結(jié)構(gòu)與金融穩(wěn)定角度看，通過對(duì)國(guó)際金融結(jié)構(gòu)與金融危機(jī)關(guān)系的研究發(fā)現(xiàn)，如果一國(guó)融資渠道越依賴銀行借貸（即間接融資）且傳統(tǒng)借貸業(yè)務(wù)占該國(guó)銀行體系資產(chǎn)規(guī)模越高，那么該國(guó)金融體系的穩(wěn)健性越低，發(fā)生金融危機(jī)的概率越高；一國(guó)股票市場(chǎng)越發(fā)達(dá)，企業(yè)通過股票市場(chǎng)融資的比重越高，則金融體系穩(wěn)健性越高，發(fā)生危機(jī)的概率越低。但一國(guó)股票市場(chǎng)交易量過高，或投機(jī)成分過高，也會(huì)給一國(guó)金融體系帶來(lái)不穩(wěn)定因素，甚至誘發(fā)金融危機(jī)；一國(guó)債券市場(chǎng)發(fā)展應(yīng)當(dāng)保持適度規(guī)模水平，私人與政府債務(wù)水平過高并不利于一國(guó)金融體系穩(wěn)定。而從我國(guó)情況看，2010年我國(guó)銀行信貸／GDP的比重比世界平均水平高19.89個(gè)百分點(diǎn)，而股票市值／GDP的比重比世界平均水平低25.06個(gè)百分點(diǎn)，私人債券市值／GDP和公共債券市值／GDP的比重均低于國(guó)際平均水平24.23和23.97個(gè)百分點(diǎn)，表明我國(guó)股票市場(chǎng)與債券市場(chǎng)的發(fā)展相當(dāng)滯后，過度依賴銀行借貸融資的金融結(jié)構(gòu)十分不利于我國(guó)金融體系的穩(wěn)定。

其次，從金融結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型角度看，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)突出特點(diǎn)就是創(chuàng)新，創(chuàng)新需要承受高風(fēng)險(xiǎn)、高投入，需要集聚大量生產(chǎn)要素和資源為支撐，因而一個(gè)合理完善的金融結(jié)構(gòu)以及一個(gè)健全成熟的金融市場(chǎng)尤其是資本市場(chǎng)的發(fā)展，無(wú)疑是創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型成功的必要條件。作為優(yōu)化資源配置的重要平臺(tái)，資本市場(chǎng)能夠提供一整套引導(dǎo)資源流動(dòng)的聚集機(jī)制、促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)化的創(chuàng)新機(jī)制、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資的培育機(jī)制、實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的篩選機(jī)制，因而在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展中具有不可替代的作用。國(guó)際上不乏借助資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)成功轉(zhuǎn)型的國(guó)家。例如美國(guó)納斯達(dá)克市場(chǎng)的推出對(duì)美國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了關(guān)鍵的催化作用。在1995～2000年，美國(guó)有3000多家高科技中小企業(yè)通過上市獲得資金，創(chuàng)造出了微軟、蘋果、英特爾等世界500強(qiáng)大企業(yè)。又如“亞洲四小龍”之一的中國(guó)臺(tái)灣，在其上個(gè)世紀(jì)90年代的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中，其資訊科技產(chǎn)業(yè)的興起也得益于臺(tái)灣資本市場(chǎng)的助推。臺(tái)灣資訊科技產(chǎn)業(yè)市值占臺(tái)灣資本市場(chǎng)總市值的比重在1990年僅為2.7%，到1999年該比重達(dá)到52%?，F(xiàn)階段我國(guó)每年科研成果轉(zhuǎn)化為工業(yè)成果的比率僅為l0%～l5%，遠(yuǎn)低于歐美國(guó)家60%～80%的轉(zhuǎn)化率，除資本市場(chǎng)與歐美國(guó)家相比還有很大差距外，缺乏一整套創(chuàng)新孵化、創(chuàng)新加速機(jī)制也是其重要原因。當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，金融結(jié)構(gòu)的調(diào)整具有迫切現(xiàn)實(shí)意義。

（二）金融結(jié)構(gòu)調(diào)整的切入點(diǎn)

通過金融結(jié)構(gòu)調(diào)整降低經(jīng)濟(jì)周期和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)“雙重調(diào)整”對(duì)金融體系穩(wěn)定的沖擊，可以從兩方面著手：

一是對(duì)于“增量”融資需求，應(yīng)通過大力發(fā)展多層次資本市場(chǎng)（包括債券市場(chǎng)與股票市場(chǎng)；包括場(chǎng)內(nèi)與場(chǎng)外市場(chǎng)），提高直接融資比重，改善金融結(jié)構(gòu)。近兩年我國(guó)債券市場(chǎng)發(fā)展提速，但由于市場(chǎng)分割和規(guī)則不統(tǒng)一（如人民銀行管轄的銀行間債券市場(chǎng)、證監(jiān)會(huì)管轄的上市公司債券發(fā)行和交易所債券市場(chǎng)、發(fā)改委管轄的企業(yè)債發(fā)行），在一定程度上增加了交易成本，降低了市場(chǎng)效率；而股票市場(chǎng)受國(guó)際金融危機(jī)影響長(zhǎng)期持續(xù)低迷，其融資功能幾乎喪失，在市場(chǎng)低迷中其制度建設(shè)上的缺陷（如發(fā)行制度、交易制度、信息披露制度）等也充分暴露出來(lái)。因此，直接融資市場(chǎng)的發(fā)展需要按照市場(chǎng)化、法制化的方向進(jìn)一步理順現(xiàn)有監(jiān)管體制，完善和統(tǒng)一相關(guān)制度，提高市場(chǎng)配置資源的有效性。此外，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，大量中小企業(yè)融資需求增加，對(duì)多層次資本市場(chǎng)的發(fā)展提出現(xiàn)實(shí)要求。多層次的資本市場(chǎng)建設(shè)，既包括門檻較高的場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)，也包括門檻相對(duì)較低的各種類型的場(chǎng)外市場(chǎng)；既包括全國(guó)性市場(chǎng)，也包括區(qū)域性、地區(qū)性市場(chǎng)。在多層次資本市場(chǎng)建設(shè)中，關(guān)鍵是要明確監(jiān)管主體，完善監(jiān)管制度、制定科學(xué)透明的交易規(guī)則、加強(qiáng)信息披露與投資者保護(hù)。

二是對(duì)于“存量”金融資產(chǎn)（主要是信貸資產(chǎn)），應(yīng)通過加快資產(chǎn)證券化試點(diǎn)和完善相關(guān)法律法規(guī)，加快商業(yè)銀行業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高其抗風(fēng)險(xiǎn)能力。從發(fā)達(dá)國(guó)家金融體系看，銀行資產(chǎn)規(guī)模占整個(gè)金融資產(chǎn)規(guī)模的比重高并不一定導(dǎo)致金融體系的不穩(wěn)定，只有當(dāng)銀行業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)過度依賴傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)時(shí)，銀行資產(chǎn)規(guī)模越大越不利于金融體系穩(wěn)定。在銀行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型過程中，存量信貸資產(chǎn)的證券化發(fā)揮了極為重要的作用，例如上世紀(jì)八、九十年代美國(guó)信貸資產(chǎn)證券化的興起。我國(guó)在2005年正式開始信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)，次貸危機(jī)爆發(fā)后有所停滯。2012年5月17日，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（下稱《通知》），重新啟動(dòng)了我國(guó)信貸資產(chǎn)證券化進(jìn)程，此次國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的額度為500億。信貸資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)與目前銀行以存量信貸資產(chǎn)為基礎(chǔ)的理財(cái)業(yè)務(wù)之間最大的區(qū)別在于，信貸資產(chǎn)證券化可以通過特殊目的載體（SPV）與結(jié)構(gòu)安排將銀行資產(chǎn)與證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)進(jìn)行徹底的破產(chǎn)隔離，并大幅提高信貸資產(chǎn)的流動(dòng)性。而目前銀行表外理財(cái)產(chǎn)品對(duì)接的信貸類資產(chǎn)，與銀行表內(nèi)資產(chǎn)并未完全隔離。因此，穩(wěn)步推進(jìn)信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)工作，將目前銀行表外理財(cái)?shù)摹邦愘Y產(chǎn)證券化”活動(dòng)規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，不僅有利于“影子銀行”風(fēng)險(xiǎn)的防范與監(jiān)管，也有利于加快商業(yè)銀行業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與調(diào)整，提高其服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。

防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，需要加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策與金融監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)配合，其重點(diǎn)是構(gòu)建宏觀審慎政策的組織架構(gòu)

無(wú)論從本輪危機(jī)暴露出的現(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)的弊端，還是從危機(jī)后有關(guān)宏觀審慎監(jiān)管框架的討論，以及危機(jī)后歐美等國(guó)對(duì)本國(guó)監(jiān)管架構(gòu)的改革趨勢(shì)看，都說明了建立一套高效的、運(yùn)作順暢的組織架構(gòu)或制度安排是實(shí)現(xiàn)以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為核心的宏觀審慎政策的必要條件。

（一）本輪國(guó)際金融危機(jī)關(guān)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范與化解的啟示

首先，本輪國(guó)際金融危機(jī)給予我們最大的啟示就是現(xiàn)有國(guó)際監(jiān)管體制下，由于沒有一個(gè)單獨(dú)的機(jī)構(gòu)擁有責(zé)任、職權(quán)或權(quán)力對(duì)整個(gè)金融體系進(jìn)行監(jiān)督、識(shí)別潛在的不穩(wěn)定趨勢(shì)，并采取協(xié)同行動(dòng)來(lái)對(duì)此做出反應(yīng)，因而釀成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)不斷積累并最終引發(fā)危機(jī)。

其次，從危機(jī)后國(guó)際上關(guān)于宏觀審慎政策的討論和基本框架看，宏觀審慎政策不僅涉及整個(gè)金融體系跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而需要各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合，而且還涉及中央銀行流動(dòng)性總量調(diào)節(jié)和逆周期調(diào)控與宏觀審慎政策的協(xié)調(diào)，從而需要中央銀行與各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合。

再次，從國(guó)際監(jiān)管改革實(shí)踐看，在危機(jī)爆發(fā)后，各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局在構(gòu)建以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為核心的宏觀審慎政策框架時(shí)，首要任務(wù)是明確其組織安排，并賦予相關(guān)機(jī)構(gòu)明晰的職責(zé)。不過，構(gòu)建宏觀審慎政策的組織架構(gòu)，沒有一個(gè)統(tǒng)一模式，主要還是依據(jù)各國(guó)金融體系現(xiàn)狀和現(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)等進(jìn)行改革，例如美國(guó)、英德、歐盟等，分別建立了不同的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管組織模式。

（二）如何構(gòu)建適合我國(guó)的宏觀審慎政策協(xié)調(diào)機(jī)制與組織架構(gòu)

宏觀經(jīng)濟(jì)政策和金融監(jiān)管政策之間的不協(xié)調(diào)是當(dāng)前我國(guó)金融體系流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管套利風(fēng)險(xiǎn)的主要原因之一。例如在防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的逆周期政策中，既有銀監(jiān)會(huì)根據(jù)巴塞爾III實(shí)施的逆周期資本監(jiān)管政策、前瞻性動(dòng)態(tài)撥備制度、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管要求等，又有人民銀行基于逆周期調(diào)控的差別存款準(zhǔn)備金的動(dòng)態(tài)調(diào)整制度，信貸規(guī)模控制以及其他貨幣政策工具。這兩種逆周期工具，在政策目標(biāo)和傳導(dǎo)渠道上有不少類似地方，只有加強(qiáng)協(xié)調(diào)，才能避免二者的疊加并放大波動(dòng)、或者是二者之間相互抵消形成的政策效果下降。

雖然2012年9月公布的《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》對(duì)“十二五”期間建立健全宏觀審慎政策框架的工作做了明確部署，但其中并未涉及宏觀審慎政策框架建設(shè)中最核心、最關(guān)鍵的組織架構(gòu)安排改革。目前，金融體系跨部門的問題主要靠“一行三會(huì)”之間的部級(jí)聯(lián)系會(huì)議來(lái)協(xié)商，但這種協(xié)調(diào)機(jī)制的弊端越來(lái)越明顯。一是聯(lián)系會(huì)議只是臨時(shí)性的協(xié)調(diào)機(jī)制，其運(yùn)作程序較松散，職責(zé)也不明確，造成監(jiān)管協(xié)調(diào)成本高且效率低；二是會(huì)議簽署的《備忘錄》沒有強(qiáng)制性的效力，聯(lián)席會(huì)議制度并不能制定政策和做出決策，更談不上執(zhí)行；三是現(xiàn)有監(jiān)管體制下監(jiān)管職責(zé)的不明確容易導(dǎo)致跨行業(yè)跨部門金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后部門間相互推卸責(zé)任；四是沒有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估數(shù)據(jù)與模型進(jìn)行整理和開發(fā)。

當(dāng)前，我國(guó)已對(duì)金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)高度重視，并將建立健全宏觀審慎政策框架寫入金融業(yè)“十二五”規(guī)劃中，但在現(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)以及協(xié)調(diào)機(jī)制下是很難真正實(shí)現(xiàn)宏觀審慎政策的目標(biāo)。為此，有必要盡快明確宏觀審慎政策的組織安排。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有實(shí)際情況，建議在現(xiàn)有基于部級(jí)聯(lián)系會(huì)議的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制基礎(chǔ)上，成立宏觀審慎政策委員會(huì)，負(fù)責(zé)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和提示，協(xié)調(diào)監(jiān)管政策、處理監(jiān)管爭(zhēng)端、制定危機(jī)管理機(jī)制。該委員會(huì)主席應(yīng)由國(guó)務(wù)院總理或副總理?yè)?dān)任，其成員包括人民銀行、三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)、財(cái)政部、發(fā)改委等主要監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人。委員會(huì)下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的模型開發(fā)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和識(shí)別，并向委員會(huì)定期匯報(bào)。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管工具的開發(fā)與運(yùn)用、加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，并對(duì)委員會(huì)提出的風(fēng)險(xiǎn)提示及時(shí)作出反應(yīng)。除此之外，還應(yīng)進(jìn)一步明確地方政府的金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)，尤其在地區(qū)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的管理、民間借貸活動(dòng)的合理引導(dǎo)、以及地方債務(wù)管理等方面，加強(qiáng)監(jiān)管意識(shí)和責(zé)任。地方政府也應(yīng)建立相應(yīng)的區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，成立專門的工作小組（辦公室可設(shè)在金融辦），負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并與中央宏觀審慎政策委員會(huì)（及辦公室）建立起相應(yīng)的信息溝通機(jī)制。

通過建立和完善相關(guān)法律法規(guī)體系，規(guī)范“影子銀行”活動(dòng)，化解其潛在風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)影子銀行的發(fā)展既有金融體系結(jié)構(gòu)失衡、金融管制過多等原因，也有金融創(chuàng)新、市場(chǎng)多元化發(fā)展等客觀規(guī)律驅(qū)動(dòng)因素，因此不能因?yàn)槲鞣絿?guó)家“影子銀行”出問題就對(duì)我國(guó)“影子銀行”的發(fā)展全盤否定。然而，由于影子銀行體系自身在風(fēng)險(xiǎn)防范中存在先天缺陷，再加之我國(guó)影子銀行發(fā)展中也存在諸多規(guī)避監(jiān)管、不規(guī)范發(fā)展等問題，近幾年其快速發(fā)展勢(shì)頭導(dǎo)致潛在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不斷累積上升。但與西方國(guó)家影子銀行過度創(chuàng)新、過度發(fā)展不同，我國(guó)影子銀行的發(fā)展更多反映的是現(xiàn)有金融管制過多、金融法律框架改革滯后等體制上的問題。因此，應(yīng)通過建立和完善相關(guān)法律法規(guī)體系，統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，放松金融管制等措施，規(guī)范影子銀行活動(dòng)，化解其潛在風(fēng)險(xiǎn)。

首先，要盡快啟動(dòng)金融立法修改工作，填補(bǔ)法律空白。一是盡快研究和梳理各類理財(cái)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)法律體系，界定各類理財(cái)業(yè)務(wù)的法律性質(zhì)。目前各類理財(cái)業(yè)務(wù)的監(jiān)管法規(guī)由不同監(jiān)管部門制定，基礎(chǔ)法律關(guān)系認(rèn)定模糊。例如對(duì)于銀行、券商、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)開展的理財(cái)業(yè)務(wù)，其基礎(chǔ)法律關(guān)系到底應(yīng)歸屬為委托代理關(guān)系還是信托關(guān)系需要進(jìn)一步明確，因?yàn)閮煞N法律關(guān)系下的業(yè)務(wù)運(yùn)作模式、風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制存在較大差異。若屬于“信托”關(guān)系，那么《信托法》的部分條款則應(yīng)作出修改；若屬于“委托代理”關(guān)系，那么相關(guān)理財(cái)業(yè)務(wù)的運(yùn)作模式應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。二是清理目前已經(jīng)出臺(tái)的有關(guān)信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化、金融衍生品交易管理的一系列規(guī)范性文件，提升立法層級(jí)，促使其在法律框架下健康發(fā)展；三是加快對(duì)《貸款通則》的修改，完善民間金融法律法規(guī)體系，促進(jìn)和保障民間金融規(guī)范化發(fā)展。

其次，對(duì)于同一屬性影子銀行業(yè)務(wù)，應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的監(jiān)管要求。目前各監(jiān)管部門對(duì)于各自管轄范圍內(nèi)金融機(jī)構(gòu)開展的理財(cái)業(yè)務(wù)（其中部分具有影子銀行屬性）出臺(tái)了不同的監(jiān)管要求，容易導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管套利。因此，應(yīng)針對(duì)同一屬性影子銀行業(yè)務(wù)，制定統(tǒng)一的監(jiān)管要求。例如針對(duì)公開發(fā)行或非公開發(fā)行、保本或非保本等不同產(chǎn)品或業(yè)務(wù)屬性，在流動(dòng)性、期限錯(cuò)配、信用風(fēng)險(xiǎn)、杠桿率、信息披露、交易對(duì)手風(fēng)險(xiǎn)、投資者保護(hù)等方面，分別出臺(tái)系統(tǒng)全面統(tǒng)一的監(jiān)管要求，防止監(jiān)管套利，規(guī)范金融創(chuàng)新。

分業(yè)監(jiān)管組織架構(gòu)下需加快監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一，梳理、整合和完善金融法律體系，并逐步推動(dòng)監(jiān)管體制從機(jī)構(gòu)性監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變

從國(guó)際看，金融綜合經(jīng)營(yíng)已成為國(guó)際金融體系發(fā)展的主流趨勢(shì)，而各國(guó)金融綜合經(jīng)營(yíng)快速發(fā)展的前提離不開金融監(jiān)管體制和立法體系的改革和重塑。在金融全球化、自由化和混業(yè)化的過程中，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的商品類、機(jī)構(gòu)類監(jiān)管向?qū)Α敖?jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)、金融功能相同”的金融商品進(jìn)行統(tǒng)一的功能性監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變往往伴隨各國(guó)金融立法體系的重大調(diào)整，并在各國(guó)金融發(fā)展中發(fā)揮了歷史性重大影響。例如英國(guó)l986年出臺(tái)的《金融服務(wù)法》和2000年出臺(tái)的《金融服務(wù)于市場(chǎng)法》；美國(guó)1999年出臺(tái)的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》；德國(guó)2002年開始實(shí)施的《金融服務(wù)監(jiān)管法》；日本從l996年至2007年完成并實(shí)施的《金融商品交易法》；韓國(guó)2007年公布的《資本市場(chǎng)整合法》等。這些法律的出臺(tái)都被認(rèn)為是各國(guó)金融體系的“大爆炸”，其共同點(diǎn)都是整合了原有大量分散的法律法規(guī)，將具有統(tǒng)一屬性的“金融服務(wù)"或“金融商品”作為監(jiān)管對(duì)象，避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空，從而最大限度保護(hù)投資者利益。

反觀我國(guó)，我國(guó)金融綜合經(jīng)營(yíng)從2005年開始試點(diǎn)，分為以金融控股公司為代表的股權(quán)型和以資產(chǎn)管理為代表的契約型。近幾年，伴隨銀行表外同業(yè)業(yè)務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展以及部分監(jiān)管當(dāng)局加快放松管制，以資產(chǎn)管理為突破的金融綜合經(jīng)營(yíng)快速發(fā)展，對(duì)當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管架構(gòu)以及政出多門的法律法規(guī)體系提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。例如對(duì)同一性質(zhì)的金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一，導(dǎo)致監(jiān)管套利和跨行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)上升；分割的金融市場(chǎng)下金融商品發(fā)行和交易制度不統(tǒng)一，導(dǎo)致市場(chǎng)交易成本上升和效率下降，監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)也容易產(chǎn)生博弈風(fēng)險(xiǎn)；各個(gè)監(jiān)管部門分別成立消費(fèi)者保護(hù)局，但在金融綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下，一項(xiàng)金融業(yè)務(wù)可能涉及到多個(gè)部門，增加了消費(fèi)者投訴成本，也容易產(chǎn)生監(jiān)管當(dāng)局責(zé)任推卸和相互扯皮。由此可見，當(dāng)前我國(guó)金融法律體系建設(shè)和改革已嚴(yán)重滯后于金融體系發(fā)展現(xiàn)狀，這對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解以及金融體系自身的健康持續(xù)發(fā)展都十分不利。

首先，應(yīng)盡快梳理現(xiàn)有各類金融機(jī)構(gòu)開展的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則，明確其法律屬性，統(tǒng)一相同監(jiān)管規(guī)則?？煽紤]在修改《信托法》基礎(chǔ)上，出臺(tái)統(tǒng)一的《信托業(yè)法》，對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)開展的信托業(yè)務(wù)從業(yè)務(wù)分類、運(yùn)作模式、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息披露等環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

其次，出臺(tái)對(duì)金融控股集團(tuán)（公司）的統(tǒng)一審慎監(jiān)管要求，建立有效“防火墻”機(jī)制，提高并表監(jiān)管的有效性。

第三，整合現(xiàn)有多個(gè)金融監(jiān)管部門關(guān)于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的職能，成立統(tǒng)一的、獨(dú)立于監(jiān)管部門之外的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，出臺(tái)統(tǒng)一的法律制度。

第四，應(yīng)著手根據(jù)金融服務(wù)或金融產(chǎn)品基本功能屬性，梳理現(xiàn)有法律體系和監(jiān)管規(guī)則，啟動(dòng)新一輪立法改革的研究論證工作。在充分論證基礎(chǔ)上，由國(guó)務(wù)院或全國(guó)人大常委會(huì)組織專門立法班子，正式起草統(tǒng)一的《金融服務(wù)法》，并逐步推動(dòng)現(xiàn)有監(jiān)管體制從按機(jī)構(gòu)類型劃分監(jiān)管職能向按金融產(chǎn)品不同功能劃分監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變。