風電項目審批權(quán)下放對行業(yè)發(fā)展的影響分析及對策建議

孫建淼

（國華能源投資有限公司，北京 100007）

風電項目審批權(quán)下放對行業(yè)發(fā)展的影響分析及對策建議

孫建淼

（國華能源投資有限公司，北京 100007）

通過回顧我國風電行業(yè)項目審批政策的演變歷程，闡述當前審批權(quán)限下放的行業(yè)背景和目的，從利弊兩個方面分析新政實施對行業(yè)發(fā)展將產(chǎn)生的重要影響，并提出相應(yīng)的對策建議，以促進風電企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

風電；審批權(quán)；下放；影響；對策

0 引言

2013年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》，取消和下放117項行政審批項目。其中明確提出，將企業(yè)投資風電場項目核準由原來的國家發(fā)展改革委下放至地方政府投資主管部門。風電項目為何能進入審批權(quán)限下放名單？審批權(quán)限下放對行業(yè)發(fā)展影響幾何？作為風電開發(fā)企業(yè)應(yīng)如何應(yīng)對？本文將對以上問題進行分析。

1 風電項目審批政策演變

為深刻理解風電項目審批權(quán)限下放的意義和影響，首先需要了解政策提出的背景。回顧近10年來風電項目審批政策的演變歷程，實際上經(jīng)歷了抓大放小、權(quán)限上收和權(quán)限下放三個階段。

1.1 第一階段：抓大放小，促進行業(yè)發(fā)展

為貫徹落實《中華人民共和國可再生能源法》，促進我國可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，2006年1月，國家發(fā)改委出臺《可再生能源發(fā)電有關(guān)規(guī)定》[1]，并明確提出5萬千瓦及以上風力發(fā)電項目，由國家發(fā)改委核準或?qū)徟?。其他項目由省級人民政府投資主管部門核準或?qū)徟?，并報國家發(fā)改委備案。

表1 風電項目審批政策演變歷程

圖1 風電累計裝機容量

國家一系列支持性政策的推出，激發(fā)了風電項目的投資熱情。風電行業(yè)插上飛翔的翅膀，迎來快速發(fā)展機遇期，各路風電開發(fā)商紛紛跑馬圈地，風電項目如雨后春筍般遍地開花，全國各地風電行業(yè)發(fā)展一片繁榮。自2006年以來，連續(xù)4年實現(xiàn)翻番式發(fā)展。至2010年末，風電裝機容量已達到44.73GW，是2005年裝機容量的36倍。這5年裝機量的年均增速達到105%。

在這期間，全國各地出現(xiàn)了行業(yè)特有的“4.95萬千瓦現(xiàn)象”。由于地方政府此前擁有50MW以下風電場的審批權(quán)，一些發(fā)電企業(yè)將大型風電項目分拆成多個小于50MW的小項目(多為49.5MW)進行申報，獲得核準后，形成多個風電場分期接入電網(wǎng)、局部地區(qū)風電接入過于集中的局面。

在快速發(fā)展的同時，風電行業(yè)也暴露出很多潛在的問題。一方面，大量風電場的投建，導致風電設(shè)備供不應(yīng)求，許多整機未經(jīng)試運行就直接批量生產(chǎn)。隨著風場設(shè)備的逐漸投產(chǎn)，產(chǎn)品故障問題也正在顯現(xiàn)，國內(nèi)風電場先后發(fā)生多起大面積脫網(wǎng)事故。另一方面，“4.95萬千瓦現(xiàn)象”的大量出現(xiàn)，導致了“并網(wǎng)難”、“消納難”等一系列問題，局部地區(qū)的棄風限電問題日趨嚴重，風電平均利用小時數(shù)連續(xù)數(shù)年下降，風電并網(wǎng)運行和消納問題已經(jīng)成為制約我國風電持續(xù)健康發(fā)展的重要因素。

1.2 第二階段：權(quán)限上收，調(diào)整項目布局

針對第一階段行業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題，自2011年起，國家能源局對風電行業(yè)開始回收地方審批權(quán)，調(diào)整項目布局。2011年8月，國家能源局出臺了《風電開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》[2]，要求各省核準風電項目前須先向國家能源局上報核準計劃。項目經(jīng)國家能源局備案后，方可享受國家可再生能源發(fā)展基金的電價補貼。

隨著國家收回項目核準審批權(quán)，行業(yè)的無序發(fā)展得到明顯遏制。國家能源局先后編制了“十二五”時期三批核準計劃，共核準項目65.5GW。其中，核準項目重點區(qū)域調(diào)整到山西、山東、云南等消納條件好、風電利用小時數(shù)高的地區(qū)，而內(nèi)蒙古、吉林等限電嚴重地區(qū)的核準幾乎停滯。經(jīng)歷了高速增長的風電行業(yè)進入緊縮調(diào)整期。自2010年以后，裝機容量增速連續(xù)下滑，到2012年全國風電裝機容量增速僅為21%，創(chuàng)近10年最低[3]。

盡管項目布局得到了調(diào)整，但限電問題不僅未能得到緩解，反而愈演愈烈。2012年度，全國棄風電量超過20TWh，個別?。▍^(qū)）風電利用小時數(shù)下降到1400h左右，嚴重影響了風電行業(yè)的經(jīng)濟效益。2012年,各風電開發(fā)商的盈利能力均出現(xiàn)不同程度的下滑，風電行業(yè)進入深度調(diào)整期。

風電項目開發(fā)的放緩，直接影響到上游的風電設(shè)備制造行業(yè)。根據(jù)各公司的財務(wù)報表顯示，2012年,華銳風電和明陽風電分別虧損5.8億元和3億元，金風科技利潤同比下降76%，眾多小企業(yè)紛紛倒閉。風電設(shè)備行業(yè)遭遇前所未有的困難。

1.3 第三階段：權(quán)限下放，激發(fā)行業(yè)活力

在這種背景下，國家做出了風電項目核準審批權(quán)限下放的決定。一方面，行業(yè)進入深度調(diào)整期，通過簡化審批流程，以提高行政審批效率，激發(fā)行業(yè)活力，促進行業(yè)良性發(fā)展。另一方面，經(jīng)過近10年的發(fā)展，整個行業(yè)趨于成熟，國家再次放開審批權(quán)也是順理成章的。

2 風電審批權(quán)限下放的影響分析

此次將風電項目審批權(quán)下放地方，簡化審批流程，對風電行業(yè)來講是一個重大利好。但也要深刻認識到，新政的實施也將對行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生一些負面影響。

2.1 新政產(chǎn)生的積極影響

（1）簡化審批流程，有利于提高效率。審批權(quán)限下放減少了中央審批的程序，將有效提高風電開發(fā)效率，激發(fā)行業(yè)活力，促進行業(yè)良性發(fā)展。

（2）促進“大項目”、“大基地”的發(fā)展，有利于實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。企業(yè)在開發(fā)風電場時，不再需要將項目分割為若干個50MW的小項目，可以將項目作為一個整體進行開發(fā)、建設(shè)。這與國家建設(shè)“大項目”、“大基地”的導向是一致的。同時，也將進一步降低項目審批時間和審批費用，有利于實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

2.2 新政帶來的負面影響

地方政府擁有項目核準的權(quán)限加大，將可以自主地進行項目核準，政府尋租空間進一步加大。這不僅會影響項目開發(fā)模式，同時也會影響已投產(chǎn)項目的經(jīng)營效益[4]。

一是地方政府尋租空間進一步加大，加重企業(yè)開發(fā)成本。擁有項目的絕對審批權(quán)后，地方政府或?qū)⒋齼r而沽，提出更加苛刻的條件，從而加大項目開發(fā)難度。過去跑項目、倒路條的個別現(xiàn)象，或?qū)⒏訃乐?，并將加重企業(yè)的開發(fā)成本，嚴重干擾市場秩序。特別是在南方風能資源相對豐富、電網(wǎng)條件好、消納能力強的地區(qū)，資源競爭將進一步加劇。對于那些前期已經(jīng)進入，并與地方政府保持良好關(guān)系的企業(yè)來講，將會進一步鞏固其在這些地區(qū)的先發(fā)優(yōu)勢。而后進入的企業(yè)則將面臨較高的進入壁壘。

二是地方政府從短期政績和地方經(jīng)濟增長的角度出發(fā)，盲目上項目，加劇棄風限電。自國家2011年項目審批權(quán)上交以來，“三北”等限電嚴重地區(qū)的項目核準工作幾乎停滯，在這期間積攢了大量的待核準項目。這些地區(qū)風能資源豐富，享受過風電發(fā)展所帶來的地方經(jīng)濟效益。這些地區(qū)政府重獲項目審批權(quán)后，或?qū)⒗^續(xù)核準項目。這就意味著這些地區(qū)風電項目產(chǎn)能將進一步增大，供需矛盾進一步加劇，在電網(wǎng)條件未得到明顯改善的情況下，勢必將對現(xiàn)有項目造成沖擊，從而加劇棄風限電，進一步影響項目的可利用小時數(shù)和經(jīng)濟效益。這不利于問題解決，最終損害整個行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

三是權(quán)力的擴大可能助長本已存在的地方保護主義。非本省企業(yè)不能開發(fā)本省風能資源、非本地制造機組不能在本地風電場使用等都將成為導致產(chǎn)能過剩、劣幣驅(qū)逐良幣的原因，不利于風電產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

四是對風電開發(fā)企業(yè)提出了更高的要求。項目審批管理方式發(fā)生較大變化，為項目開發(fā)帶來不確定性。審批權(quán)限下放以前，風電開發(fā)企業(yè)對宏觀管理部門的職責劃分非常清楚，對辦事的程序、規(guī)則很了解。審批權(quán)限下放后，企業(yè)面臨較大不確定性，各個省級政府部門對項目審批管理提出不同的要求，各省區(qū)內(nèi)部的管理方式和審批程序等各有特點，這就對企業(yè)提出了更高的要求。風電開發(fā)企業(yè)需要針對各省區(qū)的管理方式特點進行相應(yīng)的調(diào)整。

2.3 綜合分析

當然，要對新政實施將促進行業(yè)發(fā)展有充分的信心。這基于兩個主要原因。一方面，風電行業(yè)經(jīng)歷了快速發(fā)展和深度調(diào)整階段以后，各企業(yè)對行業(yè)的認識更加深刻，整個行業(yè)開始趨于成熟，從一味規(guī)模擴張的外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向更加注重發(fā)展質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展。經(jīng)過這幾年過山車式的大起大落后，風電企業(yè)學會了自我調(diào)節(jié)，將更加理性地進行投資決策。另一方面，盡管實施細則尚未出臺，相信國家會在總體層面進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強規(guī)劃工作，提高規(guī)劃的權(quán)威性和約束性。由國家能源局制定全國的風電發(fā)展規(guī)劃，各省在國家規(guī)劃前提下，制定自己的開發(fā)計劃。避免地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟，盲目批準項目，從而導致新一輪產(chǎn)能過剩。在政策層面將加強監(jiān)管，保證風電行業(yè)持續(xù)發(fā)展。綜合來看，審批權(quán)限下放對風電行業(yè)來講，利大于弊，將有力促進行業(yè)良性發(fā)展。

3 風電審批權(quán)限下放的對策建議

作為風電開發(fā)企業(yè)，要理性認識新政實施將對行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的深刻影響，采取有效措施，積極應(yīng)對，借政策的東風，實現(xiàn)企業(yè)自身的健康發(fā)展?？梢圆扇∫韵滤捻椌唧w措施：

3.1 密切關(guān)注實施細則，做好應(yīng)對預案

目前新政實施細則尚未發(fā)布，審批權(quán)具體下放到哪一級政府、國家具體監(jiān)管措施等具體內(nèi)容將對項目開發(fā)模式產(chǎn)生實質(zhì)性影響。風電開發(fā)企業(yè)應(yīng)密切關(guān)注實施細則，同時還要密切關(guān)注電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃、風電并網(wǎng)、消納等相關(guān)政策變化，并提前做好應(yīng)對預案。

3.2 靈活調(diào)整開發(fā)模式，適應(yīng)形勢變化

在繼續(xù)開展傳統(tǒng)項目開發(fā)方式的同時，根據(jù)具體情況，開闊工作思路，采取兼并收購、聯(lián)合開發(fā)等方式，豐富開發(fā)模式，以適應(yīng)形勢變化。

回顧行業(yè)發(fā)展，風電企業(yè)開發(fā)項目以自建項目為主，兼并收購案例發(fā)生的規(guī)模較少。面對新的項目開發(fā)形勢，企業(yè)可以更多地借助兼并收購方式，實現(xiàn)規(guī)?？焖贁U大。危機為企業(yè)兼并收購和行業(yè)整合提供了最好機會。在行業(yè)低谷時，企業(yè)盈利能力普遍下降，小企業(yè)則受困于較弱的成本控制能力和現(xiàn)金流的下降，普遍出現(xiàn)經(jīng)營困難，勉強支撐。此時，大型企業(yè)雄厚的資金優(yōu)勢得到充分體現(xiàn)。企業(yè)可以通過并購方式，快速擴大規(guī)模。根據(jù)經(jīng)驗，行業(yè)低谷時，企業(yè)估值相對偏低，企業(yè)收購成本相對較低。

此外，針對新的項目開發(fā)形勢，建議更多地采取聯(lián)合開發(fā)的方式挖掘新項目。在合作伙伴選擇上，選擇在品牌、資金、人才、成本控制、資源等方面有互補的合作伙伴，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，實現(xiàn)規(guī)模擴張。

3.3 努力提高管理水平，挖掘項目潛力

加大市場開拓力度，加強與政府有關(guān)部門、電力監(jiān)管機構(gòu)和電網(wǎng)公司的溝通協(xié)調(diào)，努力降低限電比例。提高風電場的精細化管理水平，建立健全各項工作制度，優(yōu)化資源配置，降本增效，努力提升存量資產(chǎn)效益。

風電行業(yè)經(jīng)歷了規(guī)?？焖侔l(fā)展的時代，進入深度調(diào)整期。外部環(huán)境越是復雜多變，越要強身固體，降本增效，提高自身管理能力。風電企業(yè)在管理水平、成本控制能力、運維水平、盈利能力等方面和世界一流水平相比還有較大差距。要全面盤點并深度挖掘企業(yè)效益的影響因素，積極采取措施，挖掘潛能，降本增效。一要建立度電必爭的激勵機制。完善各風電場內(nèi)部對標工作，建立度電必爭日常考核機制，堅持日計劃、旬考評、月兌現(xiàn)，及時溝通、定期評價、以正向激勵為主，對各級人員完成發(fā)電任務(wù)情況進行考核評價，電量目標責任到人。二要加強設(shè)備治理和維護，大力推進安全標準化管理。提高檢修質(zhì)量，減少風電機組設(shè)備故障，避免脫網(wǎng)事故發(fā)生，提高設(shè)備可利用小時數(shù)。三要合理調(diào)整風電場涉網(wǎng)技改工作計劃，優(yōu)化作業(yè)流程。四要科學安排檢修，優(yōu)化生產(chǎn)工藝，減少修理費、材料費支出，通過節(jié)能降耗，壓縮生產(chǎn)成本。五要加強日常經(jīng)營管理，節(jié)約管理費用、銷售費用。六要加強與電網(wǎng)公司的溝通，及時跟進電費結(jié)算進度，加快應(yīng)收帳款回籠工作，提高應(yīng)收帳款周轉(zhuǎn)率，降低資金成本。

3.4 做好前瞻性研究，搶占發(fā)展先機

認真研究低風速、高海拔和海上風電等目前條件仍不成熟，但發(fā)展前景廣闊的領(lǐng)域，做好前瞻性研究，在條件成熟時，及時開拓，搶占發(fā)展先機，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

目前，我國風能開發(fā)主要集中在風能資源豐富的高風速區(qū)域。此類區(qū)域風能資源雖然豐富，但由于經(jīng)濟相對欠發(fā)達，無法消納足夠的風電，出現(xiàn)嚴重的棄風限電現(xiàn)象。且目前風電開發(fā)僅集中在風能資源豐富區(qū)和較豐富區(qū)，這部分區(qū)域分別占全國面積8%和18%，主要集中在“三北”地區(qū)和東南沿海等地，可開發(fā)地區(qū)面積較小。因此，幅員遼闊的低風速區(qū)域逐漸進入開發(fā)商視野。目前，所謂的“低風速地區(qū)”在國內(nèi)一般被認為是國家氣象局發(fā)布的我國風能三級區(qū)劃指標體系中第三級區(qū)域，即為風能可利用區(qū)。全國范圍內(nèi)風能可利用區(qū)面積約占全國面積的50%。與高風速區(qū)域相比，低風速區(qū)域開發(fā)風電存在以下優(yōu)勢[5]：一是可開發(fā)面積廣，開發(fā)潛能巨大，二是接近用電負荷中心，不存在遠距離送出問題，降低送出成本。電網(wǎng)條件好，低風速風電既可以并網(wǎng)，也可離網(wǎng)就地使用，運行方式靈活方便，三是低風速風電運行維護費用低，度電成本低，且低風速風電單位造價也會隨著推廣規(guī)模的不斷擴大而降低。四是電價高，增大了開發(fā)商盈利空間。值得一提的是，各地方響應(yīng)國家號召進行新能源產(chǎn)業(yè)的布局，很多地方如山東、湖北等地，在標桿電價基礎(chǔ)上還有財政補貼。低風速風電開發(fā)將有望成為風力發(fā)電未來的熱點。

目前我國已開發(fā)的風電場項目中，90%集中在非高海拔地區(qū)。但在國家能源局下發(fā)的“十二五風電擬核準計劃”項目清單中，高海拔風電項目的比例逐漸上升。主要設(shè)備廠商紛紛加大高海拔機組的研發(fā)力度，取得了長足進步。高海拔風電開發(fā)將日益受到重視。

我國海上風能資源豐富，且沿海地區(qū)靠近用電負荷中心，為海上風電發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。當前制約海上風電發(fā)展的因素還很多，海上風電的開發(fā)、建設(shè)和運維環(huán)境都比陸上要復雜，海上風電技術(shù)還不成熟，設(shè)備可靠性和耐腐蝕性需要進一步的驗證，且海上風電的投資成本相對較高，開發(fā)商盈利能力相對較差[6]。這些因素交織作用，影響了開發(fā)商對海上風電的投資熱情。但值得注意的是，以龍源、大唐為代表的企業(yè)著眼于未來發(fā)展，提前布局，積極開展海上風電示范項目，積累項目開發(fā)運營經(jīng)驗。隨著技術(shù)的發(fā)展成熟，成本進一步下降，海上風電行業(yè)未來將有廣闊的發(fā)展空間。作為風電開發(fā)商，目前要密切關(guān)注技術(shù)發(fā)展前沿和產(chǎn)業(yè)政策動態(tài)，在適當?shù)臅r候參與潮間帶或近海的風電場示范項目，深入了解海上風電場的成本結(jié)構(gòu)，為布局海上風電產(chǎn)業(yè)積累開發(fā)、建設(shè)和運維經(jīng)驗。

[1] 國家發(fā)展和改革委員會.可再生能源發(fā)電有關(guān)規(guī)定[R].2006,1.

[2] 國家能源局.風電開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法[R].2011,8.

[3] 中國可再生能源協(xié)會風能專業(yè)委員會. 2012年中國風電裝機容量統(tǒng)計[J]風能. 2013(3):37-41.

[4] 秦海巖.放權(quán)之后的隱憂[J].風能,2013(5):1.

[5] 張小雷,高崇倫,吳愛國.大型低風速風電場運行分析 [J].風能, 2013(4):66-69.

[6] 卞恩林.我國海上風電發(fā)展前景與制約因素分析[J].風能,2013(4):58-60.

The Impact and Countermeasure Suggestions on Industry Development for the Decentralization of Wind Power Project Authority Approval

Sun Jianmiao
（Guohua Energy Investment Co.,Ltd., Beijing 100007, China）

this paper reviewed the three stages of examination and authority approval policies on wind power project, explained the industry background and motivation of wind power project authority approval delegation. It also analyzed both positive and negative impact of new policy on industry development, and put forward to some suggestions for wind enterprises to accelerate their healthy, sustainable development.

wind industry; examination and authority approval; decentralization; impact; suggestions

TM614

A

1674-9219（2013）11-0064-05

2013-08-22。

孫建淼（1981-），工程師，博士， 2010年畢業(yè)于北京科技大學管理科學與工程專業(yè)，現(xiàn)就職于國華能源投資有限公司企業(yè)管理部，主要從事政策研究、戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營計劃和經(jīng)營分析工作。