我國(guó)高速公路投融資風(fēng)險(xiǎn)防范與體制改革思考

王 治，劉苾蘭

（長(zhǎng)沙理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410114）

一、我國(guó)高速公路建設(shè)面臨的投融資風(fēng)險(xiǎn)

近年來，我國(guó)高速公路里程持續(xù)增長(zhǎng)。截止2011年底，全國(guó)高速公路通車?yán)锍踢_(dá)8.49萬公里，比上年末增加1.08萬公里。與此同時(shí)，我國(guó)高速公路融資的壓力也越來越大，面臨的投融資風(fēng)險(xiǎn)也越來越突出。

1.受政策影響較大。當(dāng)前我國(guó)高速公路項(xiàng)目建設(shè)受政府獲準(zhǔn)、財(cái)稅政策和貨幣政策影響較大。首先，在我國(guó)，對(duì)于有政府投資類項(xiàng)目，相應(yīng)的政府審批手續(xù)復(fù)雜，如果不能及時(shí)獲得政府對(duì)項(xiàng)目的授權(quán)和許可批準(zhǔn)，整個(gè)項(xiàng)目便有可能面臨工期拖延、成本增加等風(fēng)險(xiǎn)。其次，財(cái)稅政策的變化往往會(huì)對(duì)高速公路項(xiàng)目的融資產(chǎn)生較大影響。如2009年正式實(shí)施的燃油稅費(fèi)改革，使得地方政府籌集公路建設(shè)資金的壓力增大。一方面，改革后形成的交通資金是財(cái)政資金，不能再為公路建設(shè)貸款做擔(dān)保；另一方面，替代公路養(yǎng)路費(fèi)等六費(fèi)的燃油消費(fèi)稅由中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付分配給地方，地方交通主管部門在銀行只能開設(shè)“零余額賬戶”，不再存有大量貨幣資金，削弱了從銀行融資的基礎(chǔ)。［1］此外，稅費(fèi)改革后，養(yǎng)路費(fèi)超收分成資金沒有了，市、縣級(jí)地方配套資金面臨更大的籌措壓力。再次，為抑制通貨膨脹，國(guó)家實(shí)施穩(wěn)健的貨幣政策，連續(xù)加息上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，銀行信貸規(guī)模不斷緊縮，高速公路建設(shè)面臨巨大的融資壓力，許多已簽訂的貸款協(xié)議和信貸額度無法執(zhí)行。從資金到位率來看，2011年公路行業(yè)新開工項(xiàng)目資金到位率為67%，比2010年下降15個(gè)百分點(diǎn)。其中，三季度國(guó)內(nèi)信貸資金到位率僅為16%，去年同期是35%。

2.面臨較高的完工風(fēng)險(xiǎn)。由于項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、初期勘察資料不夠翔實(shí)和準(zhǔn)確，設(shè)計(jì)或施工方案不夠合理，工程事故和項(xiàng)目變更不斷出現(xiàn)，資金不到位，成本超支，項(xiàng)目發(fā)起人和承包商的技術(shù)能力和組織管理水平欠缺等原因，使得高速公路建設(shè)項(xiàng)目無法完工、延期完工或者完工后無法達(dá)到預(yù)期的運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)高速公路網(wǎng)建設(shè)采取“統(tǒng)一規(guī)劃，以省為主”，雖然調(diào)動(dòng)了各地方的建設(shè)積極性，但是各省建設(shè)高速公路時(shí)，都會(huì)以本省省會(huì)為中心來考慮，一些納入國(guó)家高速公路網(wǎng)的省際間貫通項(xiàng)目可能會(huì)被擱置。交通運(yùn)輸部2009年的一項(xiàng)調(diào)查表明，我國(guó)高速公路網(wǎng)中“斷頭路”就達(dá)6130公里，其中東部地區(qū)占23%，中部地區(qū)占14%，西部地區(qū)占63%。2011年下半年以來，已有多條高速公路因資金短缺而停工或半停工，不僅延誤了工期，而且因拖欠農(nóng)民工工資而引發(fā)社會(huì)問題。

3.受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)影響較大。主要表現(xiàn)為高速公路建設(shè)項(xiàng)目受市場(chǎng)因素影響，建設(shè)維護(hù)成本上升，建成后車流量少，使得其入不敷出，虧損運(yùn)營(yíng)。近年來隨著我國(guó)高速公路建設(shè)逐步向丘陵、山區(qū)推進(jìn)，隧道、橋梁明顯增多，施工難度不斷加大，工程造價(jià)也隨之上升。如廣東省2011年新建的4600公里高速公路都途經(jīng)山區(qū)，項(xiàng)目成本達(dá)每公里1.1億元。中西部項(xiàng)目的建設(shè)成本則更高，如藏區(qū)高速公路建設(shè)，據(jù)川高速概算其成本高達(dá)1.3億－1.5億元每公里?！笆濉逼陂g我國(guó)在建或新建的多條高速公路均通向“山高路遠(yuǎn)坑深”的地區(qū)，投資成本高。此外，許多高速公路特別是新建項(xiàng)目建成后車流量少，虧損嚴(yán)重。根據(jù)交通運(yùn)輸部對(duì)全國(guó)30個(gè)省份收費(fèi)公路摸底調(diào)查結(jié)果，2010年全國(guó)高速公路收費(fèi)總額為2386.28億元，當(dāng)年還貸總額為1451億元，扣除養(yǎng)護(hù)支出、運(yùn)營(yíng)管理支出、稅費(fèi)支出、折舊或攤銷、其他支出等各項(xiàng)支出后，總計(jì)虧損282.68億元。

4.面臨較高的償債風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)正處于新一輪的高速公路建設(shè)投資高峰期，“九五”、“十五”時(shí)期公路建設(shè)貸款已開始進(jìn)入還貸期，使得公路交通建設(shè)部門近期還貸壓力很大。加上近年來原材料價(jià)格上漲、建設(shè)成本提高，后續(xù)建成項(xiàng)目的交通流量下降，一些項(xiàng)目已經(jīng)出現(xiàn)了償債困難的情況，甚至已形成不良貸款，這在一定程度上也加大了銀行系統(tǒng)的金融風(fēng)險(xiǎn)。2011年審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，部分地區(qū)的高速公路處于建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)初期，其收費(fèi)收入不足以償還債務(wù)本息，主要依靠舉借新債償還，全國(guó)高速公路的政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)借新還舊率達(dá)54.64%。［2］2010年，全國(guó)高速公路累計(jì)債務(wù)余額為1.879萬億元，而當(dāng)年全國(guó)高速公路收費(fèi)總額為2386.28億元，收費(fèi)額絕大部分用于還貸。高速公路需要通過收費(fèi)來償還貸款，而高額收費(fèi)會(huì)加大運(yùn)輸成本，直接后果是使“超載問題”愈演愈烈，超載又使高速公路的維護(hù)成本大大增加，也加大了償還銀行貸款的難度。

5.經(jīng)營(yíng)與維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)較高。在高速公路項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)過程中，由于運(yùn)營(yíng)管理模式的選擇不當(dāng)、專業(yè)人員的技術(shù)能力和經(jīng)營(yíng)管理水平不夠等原因，出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失、設(shè)備使用不當(dāng)、服務(wù)質(zhì)量低劣、車流量和收入下降、維護(hù)費(fèi)用增加等經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)把收費(fèi)公路劃分為政府還貸和經(jīng)營(yíng)性公路。兩種公路有著不同收費(fèi)年限，政府還貸公路收費(fèi)最長(zhǎng)不得超過15年，中西部地區(qū)的政府還貸公路收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過20年，經(jīng)營(yíng)性公路則分別為25年和30年。這種分類管理方式使得許多政府還貸公路在收費(fèi)期限將至?xí)r，采取經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等辦法使之成為經(jīng)營(yíng)性公路，從而延長(zhǎng)收費(fèi)年限，由此引發(fā)了稅收征管、權(quán)益分配、權(quán)力尋租、國(guó)有資產(chǎn)流失等問題。表現(xiàn)為：一是用銀行貸款抵頂轉(zhuǎn)讓金。受讓方以被轉(zhuǎn)讓公路作質(zhì)押取得銀行貸款，這不僅未達(dá)到吸引社會(huì)資金參與公路建設(shè)的目的，而且讓一些單位以較低的代價(jià)控制了巨額公路國(guó)有資產(chǎn)，并從中獲取巨額利益。二是經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓程序不合規(guī)。一些項(xiàng)目招投標(biāo)流于形式，不經(jīng)評(píng)估或壓低轉(zhuǎn)讓價(jià)格等對(duì)外轉(zhuǎn)讓，造成國(guó)有資產(chǎn)損失。再就是部分高速公路過路費(fèi)的收取不規(guī)范，特別是長(zhǎng)途客運(yùn)車輛和長(zhǎng)途貨運(yùn)物流集裝箱卡車收費(fèi)流失較為嚴(yán)重。

6.環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)更加嚴(yán)重。我國(guó)高速公路大規(guī)模建設(shè)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生了一定影響，特別是大量土地資源被違規(guī)征用或閑置。2008年審計(jì)署公布的《18個(gè)省市收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》顯示，17個(gè)?。ㄊ校?67個(gè)收費(fèi)公路項(xiàng)目，共征用土地272萬畝，其中違規(guī)審批，未經(jīng)批準(zhǔn)占用，以綠化及服務(wù)區(qū)建設(shè)等名義多征占和閑置土地達(dá)96.2萬畝，占征用總量的35%。且多數(shù)項(xiàng)目未按照“占一補(bǔ)一”原則補(bǔ)償占地?cái)?shù)量，地方政府越權(quán)審批立項(xiàng)和征用土地。這種超越資源承受能力發(fā)展公路的做法，不利于地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。［3］而近年來因高速公路停工導(dǎo)致大量農(nóng)田荒廢。

二、我國(guó)高速公路投融資風(fēng)險(xiǎn)根源于投融資體制改革滯后

經(jīng)過了20多年的投資體制改革，我國(guó)高速公路已基本形成了“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的投融資體制特點(diǎn)，投融資模式也在不斷創(chuàng)新和完善。但制約投融資體制改革的體制障礙依然存在，新的投資調(diào)控體系尚未完全建立，行政力量干預(yù)投資的現(xiàn)象仍然存在，與之相配套的政策法規(guī)尚未完善，與投資相關(guān)的各個(gè)管理部門職能劃分模糊不清，投資領(lǐng)域尚缺乏嚴(yán)格的責(zé)任約束等，［4］由此引發(fā)了當(dāng)前我國(guó)高速公路建設(shè)較高的投融資風(fēng)險(xiǎn)。

1.民間資本進(jìn)退機(jī)制亟待完善

盡管我國(guó)出臺(tái)了一系列政策鼓勵(lì)私人資本投資公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但仍然存在著制約民間投資進(jìn)入的“玻璃門”或“彈簧門”問題，如收費(fèi)年限、捆綁招標(biāo)等，再加上審批程序復(fù)雜時(shí)間長(zhǎng)、進(jìn)入條件苛刻，嚴(yán)重阻礙了民間資本進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域。同時(shí)，一些地方政府為籌集建設(shè)資金，將一些效益好的高速公路項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給私人投資者經(jīng)營(yíng)，卻沒有對(duì)其合理投資回報(bào)加以限制，致使投資者攫取大量的超額利潤(rùn)，損害公共利益。于是又引發(fā)政府對(duì)民營(yíng)資本進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域的擔(dān)憂，如2008年3月，上海市出臺(tái)公文規(guī)定，上海的高速公路將不再面向社會(huì)招商建設(shè)經(jīng)營(yíng)性的公路，全部改為政府收費(fèi)還貸公路。因此，現(xiàn)行投融資體制的行政壟斷和封閉性使得民間資本進(jìn)退高速公路建設(shè)領(lǐng)域存在較大障礙，社會(huì)資本對(duì)公路的融資作用有限。并在一定程度上排斥了資本和產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的作用，不同項(xiàng)目和企業(yè)之間的資產(chǎn)兼并、重組、收購(gòu)和回購(gòu)等障礙重重，股權(quán)的轉(zhuǎn)讓與變現(xiàn)十分困難。這樣的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平必然會(huì)降低初始投資的收益率，而且不能有效地“盤活存量、形成增量”，實(shí)現(xiàn)“投入－運(yùn)營(yíng)－退出－再投入”的投融資良性循環(huán)。

2.資金來源結(jié)構(gòu)仍較單一，銀行貸款比例過高

從建設(shè)資金構(gòu)成結(jié)構(gòu)來看，我國(guó)公路建設(shè)資金主要由四部分構(gòu)成：國(guó)家投資、國(guó)內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金。雖然銀行貸款、資本市場(chǎng)發(fā)行股票和債券、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、BOT等多種融資方式應(yīng)用越來越多，但總體結(jié)構(gòu)比例并不合理。一是國(guó)家財(cái)政的投入偏少。我國(guó)公路建設(shè)資金中的國(guó)家投資來自國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金和車購(gòu)稅，其中主要來自于車購(gòu)稅。表1顯示，2006年國(guó)家投資只占到位資金的10.5%，其中車購(gòu)稅占到位資金的9%，2011年國(guó)家投資占到位資金的比例提高到20.2%，其中車購(gòu)稅占到位資金的18.6%。但與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在較大差距（見表2）。美國(guó)聯(lián)邦政府及州政府的資金投入約占公路建設(shè)全部資金的88%，由中央政府資助地方建設(shè)，建成后交地方管理，采取9：1的比例資助各州建立高速公路。［5］我國(guó)地方自籌占了較高比例，2011年地方自籌占到位資金的比例為31.5%。稅費(fèi)改革使地方政府籌集公路建設(shè)資金面臨更大壓力。二是銀行貸款比例過高。截止2010年底，全國(guó)30個(gè)省份高速公路建設(shè)投入的銀行貸款總額占累計(jì)投資總額的比重達(dá)到66%。由于高速公路本身就存在著建設(shè)期限長(zhǎng)，收益滯后的特點(diǎn)，這就使得高速公路面臨較高的償債風(fēng)險(xiǎn)。三是利用外資比例低且呈逐年下降的趨勢(shì)。2006年外資占公路建設(shè)到位資金的比重為0.9%，到2011年這一比例下降到0.5%。

3.項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制欠規(guī)范，建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理主體不明確

我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理模式大致可分為兩種類型：一類是事業(yè)型管理模式。即集高速公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理于一體，高速公路管理局為事業(yè)單位，直屬交通運(yùn)輸廳管理，目前我國(guó)大多數(shù)省份收費(fèi)還貸型的高速公路管理屬于這種模式。隨著高速公路建設(shè)管理任務(wù)日益繁重，高管局肩負(fù)建設(shè)和管理兩大重任，勢(shì)必影響管理效率和管理質(zhì)量。并且由于投資決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)相對(duì)集中，缺乏投資風(fēng)險(xiǎn)和競(jìng)爭(zhēng)壓力，導(dǎo)致管理單位內(nèi)部機(jī)制缺乏活力，難以建立起投資風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制和責(zé)任約束機(jī)制，在一定程度上形成了“重建輕管”、“建管脫節(jié)”的局面，不利于及早收回投資。另一類是企業(yè)型管理模式。我國(guó)經(jīng)營(yíng)型高速公路的管理屬于這種模式，一般采取高速公路集團(tuán)公司形式，即在政府監(jiān)督下，組建高速公路公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理。這種公司一般是對(duì)高速公路管理局進(jìn)行集團(tuán)化改制后所形成的國(guó)有獨(dú)資有限責(zé)任公司，而原有的各路段收費(fèi)經(jīng)營(yíng)公司則成為這類公司的子公司。但這種“一路一公司”容易導(dǎo)致多頭經(jīng)營(yíng)，缺乏統(tǒng)一管理，造成規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)不一、寬嚴(yán)不準(zhǔn)、松緊失當(dāng)，各高速公路公司自行管理，自成體系，重復(fù)配置，造成浪費(fèi)。

表1 2006－2011年我國(guó)公路建設(shè)到位資金來源構(gòu)成

4.規(guī)劃實(shí)施缺少制度保障，法規(guī)政策有待完善

在國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃中，并沒有十分清晰地劃分中央與地方的權(quán)責(zé)，中央政府對(duì)國(guó)家高速公路投資的標(biāo)準(zhǔn)、方式?jīng)]有統(tǒng)一。在規(guī)劃實(shí)施中，國(guó)家高速公路與地方高速公路的建設(shè)時(shí)序、資金支持、線位選擇等方面時(shí)常出現(xiàn)沖突。此外，我國(guó)公路投融資法律法規(guī)還有很大的完善空間。我國(guó)目前僅有《公路法》、《公路經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》和一些由部門頒布的專項(xiàng)政策規(guī)定，還沒有形成－套完整的公路投融資政策法律體系，這就導(dǎo)致了在實(shí)際操作中缺乏政策性指導(dǎo)以及法律的保障。一是法律法規(guī)一些原則性陳述缺乏相應(yīng)的實(shí)施性規(guī)定。二是存在法律空白，高速公路建設(shè)缺乏穩(wěn)定可持續(xù)的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)。一些公開上市或轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)的高速公路，雖然投資成本早已收回并取得了巨額利潤(rùn)，但是現(xiàn)有法規(guī)既難以約束其降低標(biāo)準(zhǔn)或停止收費(fèi)，又使行業(yè)統(tǒng)貸統(tǒng)還喪失了財(cái)務(wù)基礎(chǔ)。三是法律法規(guī)條文之間存在不一致。統(tǒng)貸統(tǒng)還是提高高速公路還款能力、降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提高融資能力的重要工具。但《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》沒有提出實(shí)施統(tǒng)貸統(tǒng)還的操作措施，相反是限制了這一做法。條例強(qiáng)化了按照單個(gè)項(xiàng)目、單個(gè)站點(diǎn)核定收費(fèi)期限的原則，這就使得地方政府在安排高速公路建設(shè)資金時(shí)難以做到以豐補(bǔ)歉，偏遠(yuǎn)地區(qū)、車流量低的路段面臨較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。［6］

三、改革高速公路投融資體制防范投融資風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

1.大力推行特許經(jīng)營(yíng)制，積極吸引民間資本進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域

當(dāng)前應(yīng)通過國(guó)家政策的支持，大力推行特許經(jīng)營(yíng)制，吸引民間資本進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域。一是通過政府補(bǔ)助的方式使財(cái)務(wù)效益不好的項(xiàng)目對(duì)民間資本具有吸引力，同時(shí)也可以一定程度緩解民營(yíng)資本“進(jìn)門難”的問題。如北京地鐵四號(hào)線建設(shè)就已經(jīng)采用了這種方式并取得了不錯(cuò)的效果。該項(xiàng)目總投資153億元人民幣，其中政府投資107億元的土建工程，項(xiàng)目公司投資46億元的設(shè)備購(gòu)置。二是可以適當(dāng)延長(zhǎng)一些財(cái)務(wù)效益不好的高速公路的收費(fèi)期限，尤其是在偏遠(yuǎn)地區(qū)。如美國(guó)有的特許經(jīng)營(yíng)道路的期限長(zhǎng)達(dá)99年，我國(guó)可借鑒此類方法吸引資金投入到高速公路建設(shè)。同時(shí)政府也要制定相關(guān)的法律法規(guī)，既要保護(hù)國(guó)家與社會(huì)公眾的利益，又要使投資者有利可圖。

2.建立公路建設(shè)專項(xiàng)資金，多種融資方式并存，形成穩(wěn)定的高速公路建設(shè)資金來源

國(guó)外高速公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的來源主要是通過公路稅收建立專門基金、發(fā)行債券和公路收費(fèi)。［8］我國(guó)公路建設(shè)的專項(xiàng)資金僅來源于車輛購(gòu)置稅這一稅種，很難保證公路建設(shè)的資金需求。可以適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大公路建設(shè)專項(xiàng)基金的來源：一是借鑒國(guó)外公路稅種設(shè)計(jì)，適當(dāng)降低購(gòu)置環(huán)節(jié)的稅費(fèi)，完善保有和使用環(huán)節(jié)的稅種，如車胎稅、重車使用稅、行駛里程稅等，從而構(gòu)建起多稅種的公路稅收體系，增強(qiáng)政府對(duì)高速公路的投資能力。二是可將一些和公路發(fā)展聯(lián)系緊密的稅種如汽車配件銷售稅、土地增值稅等也納入到專項(xiàng)基金中，為公路建設(shè)提供穩(wěn)定的資金收入。三是開辟新能源的稅種來彌補(bǔ)資金缺口。

表2 中美公路建設(shè)資金對(duì)比

充分利用發(fā)行公路債券融資方式。當(dāng)前一是要保持一定比例國(guó)債資金的投入，提高公路項(xiàng)目的融資能力及帶動(dòng)社會(huì)資金向公路建設(shè)的集中。二是為保證地方配套資金及時(shí)足額到位，地方政府在當(dāng)年財(cái)力不足的情況下，可以適度發(fā)行公路建設(shè)債券，募集的資金用途只能是國(guó)家財(cái)政投資地方項(xiàng)目的配套工程，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政與中央投資項(xiàng)目的同步配套。

推進(jìn)收費(fèi)公路資產(chǎn)證券化。通過資產(chǎn)證券化可吸引中小投資者和國(guó)外資金進(jìn)入高速公路行業(yè)。國(guó)家應(yīng)該加快資產(chǎn)證券化融資的立法工作，規(guī)范各主體的行為，使資產(chǎn)證券化操作有法可依、有章可循，為資產(chǎn)證券化融資提供法律保障。

建立公路產(chǎn)業(yè)投資基金。公路產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)由政府設(shè)立的特定部門作為國(guó)有資產(chǎn)的代表進(jìn)行控股，同時(shí)廣泛吸納包括保險(xiǎn)基金在內(nèi)的機(jī)構(gòu)投資者和社會(huì)資金投資于公路建設(shè)。因其具有專家理財(cái)?shù)奶攸c(diǎn)，可以避免項(xiàng)目投資的盲目性和重復(fù)性。并且使用公路產(chǎn)業(yè)投資基金在項(xiàng)目建設(shè)中不必集中償還大量本息，有利于降低項(xiàng)目的負(fù)債率，達(dá)到降低項(xiàng)目融資成本的目的。

3.實(shí)行“投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管”四分開，明確管理主體和層級(jí)間職責(zé)

我國(guó)高速公路項(xiàng)目建設(shè)往往投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)甚至監(jiān)管不分，這種項(xiàng)目運(yùn)作體制不利于專業(yè)分工，容易造成效率低下。因此，要將項(xiàng)目建設(shè)的四個(gè)環(huán)節(jié)分開，對(duì)于投資，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)三個(gè)環(huán)節(jié)，以公司的形式存在，明確各自的責(zé)、權(quán)、利。監(jiān)管環(huán)節(jié)由政府行使，投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)分開運(yùn)作后，有利于政府監(jiān)管和開展資本經(jīng)營(yíng)，如進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等。通過深化改革、加快改制，加速高速公路由“收費(fèi)還貸型”向“企業(yè)經(jīng)營(yíng)型”轉(zhuǎn)變，最終形成以政府宏觀調(diào)控、專門機(jī)構(gòu)管理、企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的模式。高速公路管理局應(yīng)作為專業(yè)管理機(jī)構(gòu)具體實(shí)施對(duì)高速公路的行業(yè)管理。主要貫徹落實(shí)國(guó)家宏觀產(chǎn)業(yè)政策方針和規(guī)劃、法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。高速公路管理局應(yīng)擔(dān)當(dāng)政府管制者的角色，從市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、投資預(yù)算、服務(wù)質(zhì)量等方面對(duì)高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)和指導(dǎo)，從而達(dá)到維護(hù)社會(huì)效益的目的。通過業(yè)主招標(biāo)制、特許經(jīng)營(yíng)制、養(yǎng)護(hù)公司制等措施的實(shí)施，在高速公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)等領(lǐng)域充分開展競(jìng)爭(zhēng)，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)高速公路行業(yè)調(diào)控的作用，從而實(shí)現(xiàn)高速公路行業(yè)“人、財(cái)、物”的有效配置和充分利用。

4.加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控，完善我國(guó)公路建設(shè)領(lǐng)域的法律體系

高速公路網(wǎng)作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施歸國(guó)家所有，由國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和宏觀管理，而不論其由誰出資建設(shè)。其中，國(guó)家重要干線公路的規(guī)劃，相關(guān)法律、規(guī)范、發(fā)展政策等的制定，以及管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)由國(guó)家交通主管部門組織實(shí)施。從體制機(jī)制建設(shè)給予資金、審批相應(yīng)的制度保障，確保國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃目標(biāo)有序、如期地實(shí)現(xiàn)。隨著省管縣體制的推進(jìn)，應(yīng)落實(shí)各級(jí)地方政府的建設(shè)主體責(zé)任，明確干線公路建設(shè)的職責(zé)分工。修訂完善公路投融資法律法規(guī)，提高其可實(shí)施性。在《公路法》的基礎(chǔ)上，出臺(tái)一些相關(guān)法律法規(guī)，在遵循靈活、適宜的原則下允許各地方政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定符合實(shí)際的地方性法規(guī)及融資政策，充分發(fā)揮地方積極性，確保公路事業(yè)的發(fā)展。完善高速公路定價(jià)機(jī)制，建立收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，從而能夠及時(shí)調(diào)整使用者的通行費(fèi)負(fù)擔(dān)，提高消費(fèi)者對(duì)收費(fèi)公路的接受度。在項(xiàng)目招標(biāo)方案中明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和超常收益的分配機(jī)制，并通過相應(yīng)的治理安排，給特定條件下調(diào)整經(jīng)營(yíng)期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和處置風(fēng)險(xiǎn)、收益留下一定的靈活性，以平衡投資方、政府和公眾的利益，減少利益失衡帶來的資源浪費(fèi)。

［1］郭建生.公路建設(shè)投融資機(jī)制的思考［J］.交通財(cái)會(huì)，2010（6）：25－29.

［2］審計(jì)署.全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果［R］.中華人民共和國(guó)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告，2011年第35號(hào).

［3］審計(jì)署.18個(gè)省市收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果［R］.中華人民共和國(guó)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告，2008年第2號(hào).

［4］張世文，劉小明.我國(guó)高速公路投融資體制改革實(shí)施效果評(píng)述［J］.綜合運(yùn)輸，2008（6）：26－30.

［5］劉瑞波，趙寧.歐美國(guó)家高速公路融資模式及其借鑒［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇，2008（4）：119－124.

［6］聶育仁，董靜.我國(guó)高速公路投融資：存在問題和原因分析［J］.新金融界，2009（1）：57－59.

［7］王譯，周國(guó)光.中國(guó)公路建設(shè)投融資體制思考［J］.社會(huì)科學(xué)家，2011（8）：55－58.

［8］申燕.美國(guó)公路稅收的發(fā)展趨勢(shì)和對(duì)我國(guó)的啟示［J］.改革與戰(zhàn)略，2010（3）：164－166.