搭建我國(guó)公共服務(wù)的倫理基礎(chǔ)設(shè)施

【摘 要】公共服務(wù)倫理的實(shí)踐程度直接影響著公共服務(wù)的水平。因而借助OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，搭建公共服務(wù)的倫理基礎(chǔ)設(shè)施，有助于確保公務(wù)員做出公眾所期望的公共服務(wù)倫理行為，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的價(jià)值目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】新公共服務(wù)；公共服務(wù)倫理；倫理基礎(chǔ)設(shè)施

公共服務(wù)，是21世紀(jì)公共管理和政府改革的核心理念。公共服務(wù)有其內(nèi)在的倫理價(jià)值訴求。為使這些訴求得以實(shí)現(xiàn)，我們需要為其搭建一個(gè)實(shí)踐平臺(tái)，即公共服務(wù)的倫理基礎(chǔ)設(shè)施。OECD國(guó)家在這方面有著寶貴的經(jīng)驗(yàn)，值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。

一、公共服務(wù)倫理的基本常識(shí)

（1）公共服務(wù)倫理的含義。公共服務(wù)倫理是基于公共服務(wù)的特點(diǎn)和本質(zhì)而對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的諸種關(guān)系的應(yīng)然性的表述，是倫理精神在公共服務(wù)領(lǐng)域的體現(xiàn)，是對(duì)公共服務(wù)提供者（包括組織與個(gè)體）的倫理要求，具體體現(xiàn)為公共服務(wù)的倫理規(guī)范和倫理品格。（2）以公共服務(wù)的倫理基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)的實(shí)踐平臺(tái)。公共服務(wù)倫理必須彰顯其實(shí)踐性。而從價(jià)值層面到實(shí)踐層面，需要一個(gè)可以連接兩端的有效平臺(tái)，保證公共服務(wù)的倫理價(jià)值體系最終轉(zhuǎn)化成為公共服務(wù)倫理行為。因此，搭建公共服務(wù)的倫理“基礎(chǔ)設(shè)施”的重要性日益彰顯。

二、研究公共服務(wù)的倫理基礎(chǔ)設(shè)施的意義

“倫理基礎(chǔ)設(shè)施”（ethics infrastructure）的概念最早是由經(jīng)合組織在1996年的一次報(bào)告中提出的，旨在通過(guò)建立一套機(jī)制，真正促使公共服務(wù)倫理的價(jià)值觀和行為規(guī)范落實(shí)到現(xiàn)實(shí)公共生活領(lǐng)域。經(jīng)過(guò)多年的研究和實(shí)踐，OECD已經(jīng)在這方面取得了大量寶貴的成果。在中國(guó)，公共服務(wù)的“倫理基礎(chǔ)設(shè)施”的研究成果幾乎是空白的。有關(guān)公共服務(wù)的研究往往還停留在應(yīng)該確立哪些公共服務(wù)價(jià)值觀和行為規(guī)范的研究，而對(duì)于如何將價(jià)值訴求轉(zhuǎn)化成倫理行為則缺乏系統(tǒng)的制度性研究，使得公共服務(wù)的倫理實(shí)踐成了一種理想化的、形而上的“虛無(wú)”。因而，研究如何搭建公共服務(wù)的倫理基礎(chǔ)設(shè)施，在中國(guó)依然是個(gè)新穎的課題。

三、搭建我國(guó)公共服務(wù)的倫理基礎(chǔ)設(shè)施

（1）公共服務(wù)的倫理基礎(chǔ)設(shè)施的含義。所謂的“公共服務(wù)的倫理基礎(chǔ)設(shè)施”，是指為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的倫理目標(biāo)而建立的一套完整的制度體系，包括相應(yīng)的法律、機(jī)構(gòu)、程序和其他具體制度設(shè)計(jì)等。（2）借鑒OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，搭建公共服務(wù)的倫理基礎(chǔ)設(shè)施。第一，加強(qiáng)公共服務(wù)道德立法。公共服務(wù)的倫理基礎(chǔ)設(shè)施的核心就是公共服務(wù)道德立法。法律內(nèi)在蘊(yùn)含了一定的倫理精神。德國(guó)法學(xué)家博登海默明確指出，有些發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，在行政道德“立法”，推行“行政道德制度化”方面已經(jīng)取得了成效。比如，1978年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《政府道德法案》，1993年美國(guó)政府頒布的《美國(guó)行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》等等。我們應(yīng)以此為鑒，積極加快中國(guó)的公共服務(wù)倫理法制建設(shè)步伐。中共中央頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)提出了公共服務(wù)倫理法規(guī)體系的建設(shè)任務(wù)。第二，建立健全行政信用制度。有怎樣的行政制度，便有怎樣的行政行為。如果信用缺失成為一種普遍現(xiàn)象，那就不是單純的個(gè)體道德問(wèn)題，而是制度的缺失問(wèn)題?？梢?jiàn)，建立健全行政信用制度是搭建公共服務(wù)的倫理基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。一是建立健全行政主體的信用檔案，跟蹤記錄行政主體行政信用狀況，并以此檔案作為公務(wù)員考核、提薪、晉升的重要憑證。二是依法建立公共服務(wù)信用檔案管理的中介組織，對(duì)公共服務(wù)主體的信用檔案進(jìn)行統(tǒng)一管理，并輔以法律保障。三是將信息技術(shù)引入公共服務(wù)的信用制度建設(shè)。要加快“網(wǎng)絡(luò)民主”、“電子政府”的建設(shè)步伐，以增強(qiáng)公共服務(wù)的透明度。第三，設(shè)置專門的公共服務(wù)倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)。專門的公共服務(wù)倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，能夠保證公務(wù)員行為規(guī)范和道德準(zhǔn)則得到有效的貫徹和執(zhí)行。例如在著名的“水門事件”之后，美國(guó)政府設(shè)置了隸屬于人事管理局的道德辦公室，并通過(guò)立法使之成為獨(dú)立機(jī)構(gòu)；1994年英國(guó)成立了“諾蘭委員會(huì)”；同一年，加拿大也成立了政府道德咨詢辦公室。這些機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要特征就是獨(dú)立設(shè)置、獨(dú)立運(yùn)行，他們的職責(zé)在于調(diào)查行政官員的道德?tīng)顩r、培訓(xùn)道德的官員、考察政府資金運(yùn)用、評(píng)估道德法律和條例并提出立法建議等。到目前為止，中國(guó)并沒(méi)有設(shè)立類似的專門獨(dú)立的公共服務(wù)倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)。因而，我們很難形成對(duì)公職人員道德行為有效的評(píng)價(jià)與監(jiān)督，甚至常常出現(xiàn)“法不罰罪、德不責(zé)過(guò)”的怪象。因此，成立獨(dú)立的公共服務(wù)倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)迫在眉睫。第四，建立和完善公共服務(wù)的倫理凈化機(jī)制。具體包括：一是防范機(jī)制。正所謂“預(yù)防勝于治療”，懲罰絕非第一選擇。堅(jiān)決將違背行政倫理要求的苗頭消滅在萌芽狀態(tài)。例如美國(guó)的財(cái)產(chǎn)登記和財(cái)務(wù)公開(kāi)制度；韓國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等。二是發(fā)現(xiàn)機(jī)制。此乃倫理凈化機(jī)制的關(guān)鍵。當(dāng)代公共服務(wù)體系中常見(jiàn)的發(fā)現(xiàn)機(jī)制叫做“內(nèi)幕舉報(bào)機(jī)制”。內(nèi)幕舉報(bào)機(jī)制包括兩個(gè)基本方面：舉報(bào)受理機(jī)制；保護(hù)舉報(bào)人機(jī)制。這是內(nèi)幕舉報(bào)機(jī)制發(fā)揮效用的必要保證。為此許多國(guó)家還制訂了《內(nèi)幕舉報(bào)人保護(hù)法》，堅(jiān)決保護(hù)舉報(bào)人應(yīng)有的權(quán)利。三是懲罰機(jī)制。對(duì)于那些行為不端、違反公共服務(wù)倫理準(zhǔn)則的人員，不但要給予行政、經(jīng)濟(jì)和法律的處罰，而且應(yīng)從道德上進(jìn)行強(qiáng)烈的譴責(zé)，使之受到人們的憎惡、疏遠(yuǎn)、指責(zé)，給其心理造成巨大壓力。第五，專門針對(duì)公共服務(wù)倫理困境而設(shè)置的指導(dǎo)、建議和咨詢機(jī)構(gòu)。在絕大多數(shù)的OECD國(guó)家，直屬的上級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)，有責(zé)任為陷入倫理困惑的公務(wù)員提供指導(dǎo)、建議和咨詢。在某些國(guó)家，提供倫理問(wèn)題的指導(dǎo)、建議和咨詢并非部門領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，而是由專門的中央機(jī)構(gòu)或者委員會(huì)特別負(fù)責(zé)：例如愛(ài)爾蘭的公共委員會(huì)、韓國(guó)的政府職員上訴委員會(huì)就是如此。在另外一些國(guó)家，則會(huì)由專門的個(gè)人來(lái)提供這種指導(dǎo)、建議和咨詢，這些人通過(guò)面談、電話、或者是E-mail來(lái)回應(yīng)公務(wù)員的求助請(qǐng)求。例如在美國(guó)，每個(gè)機(jī)構(gòu)都有一個(gè)或多個(gè)這樣的倫理官員。中國(guó)也應(yīng)該建立類似的機(jī)制，為公務(wù)員的日常業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的倫理困惑提供咨詢和建議，使他們能夠熟練運(yùn)用脫離倫理困境的技巧，從根本上提升其自身的倫理修養(yǎng)和公共服務(wù)品質(zhì)。第六，“公開(kāi)”機(jī)制。政府應(yīng)盡量避免公職人員的公共職責(zé)同其私利之間的沖突。公開(kāi)私人利益信息，預(yù)防公私利益可能的沖突，可以使得決策更加的透明。幾乎所有的OECD國(guó)家都要求公開(kāi)公共部門的私人財(cái)務(wù)狀況。各成員國(guó)要求公開(kāi)的種類和范圍多種多樣。作為一般性的義務(wù)，有些國(guó)家要求所有的公務(wù)員都必須遵守，有些國(guó)家只要求高官或者涉及財(cái)政利益人員或者身處利益沖突敏感領(lǐng)域的人，執(zhí)行這項(xiàng)政策。第七，“透明化”機(jī)制。幾乎所有OECD成員國(guó)都共同關(guān)注“透明化”問(wèn)題，它也被視為確保公務(wù)員責(zé)任感和抵制腐敗的工具。在某些情況下，它的主要意義在于通過(guò)保障公民的知情權(quán)，促進(jìn)公民的民主參與。媒體尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體，在這方面發(fā)揮了獨(dú)特的監(jiān)督作用。公眾和媒體由于獲得了更多的接觸政府信息的機(jī)會(huì)，從而更有效地發(fā)揮了對(duì)公共事業(yè)的監(jiān)督作用。公民也就獲得更多的機(jī)會(huì)，按照平等、公平或者其他的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)“質(zhì)問(wèn)”政府的決策。那些被曝光的丑行或者是不道德行為，都可視為透明化機(jī)制發(fā)揮積極作用的重要標(biāo)志。

總之，在當(dāng)前中國(guó)，搭建公共服務(wù)的倫理基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于公共服務(wù)的提供者和改革者來(lái)說(shuō)，都是一個(gè)新穎的話題。在當(dāng)前中國(guó)政治體制改革相對(duì)落后、改革開(kāi)放的深度和廣度需要進(jìn)一步強(qiáng)化的大背景下，我們需要鼓足勇氣，以全球化的視野，借鑒OECD成員國(guó)成熟的經(jīng)驗(yàn)和作法，結(jié)合本國(guó)國(guó)情，搭建兼具中國(guó)特色和國(guó)際化色彩的公共服務(wù)的倫理基礎(chǔ)設(shè)施，以切實(shí)提升中國(guó)公共服務(wù)的整體質(zhì)量，構(gòu)建長(zhǎng)久而和諧的文明社會(huì)。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]OECD. 2000.Trust in Government：Ethics Measures in OECD Coun

tries.Paris，OECD

[2][美]馬歇爾·薩林斯著.趙丙祥譯.文化與實(shí)踐理性[M].上海：上海人民出版社，2002

[3]張康之著.公共管理倫理學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003