非政府組織參與社會治理的困境及路徑選擇

【摘 要】當今中國，社會治理主體正由一元走向多元，非政府組織已成為社會有效治理不可或缺的力量。但我國非營利組織在法律地位、管理制度、基礎(chǔ)地位等存在問題，妨礙了非盈利組織的發(fā)展。改進和加強非盈利組織在社會治理中的功能作用，既要求我們加快非盈利組織的立法進程，更要求我們創(chuàng)新工作理念，做到統(tǒng)籌規(guī)劃、合理定位、科學(xué)授權(quán)、依法制權(quán)。

【關(guān)鍵詞】非營利組織；社會治理

我國非政府組織是在社會轉(zhuǎn)型過程中剛剛發(fā)育起來的，在單位社會時期被總體性社會構(gòu)造所覆蓋的社會力量目前尚處于弱勢狀態(tài)，政府和社會大眾都未能對非政府組織的發(fā)展給予足夠的重視，沒有在制度安排和社會道義上給以充分的支持和幫助，使非政府組織在社會治理中的積極作用被嚴重抑制。

一、非政府組織參與社會治理的困境

一是法律地位不明確。20世紀80年代末以來，我國相繼出臺了《社會團體登記管理條例》《公益事業(yè)捐贈法》《基金會管理條例》等一系列非政府組織法規(guī)。盡管這些法律法規(guī)共同構(gòu)成了我國非政府組織發(fā)展的法律框架和法制環(huán)境，但是目前這些法規(guī)都只是就某類非政府組織單獨進行規(guī)范，對非政府組織的界定、合法地位、基本權(quán)利和義務(wù)、設(shè)立和管理、法律責(zé)任等缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定。一方面，立法速度跟不上受法律約束的對象的發(fā)展速度，立法具有滯后性；另一方面，現(xiàn)有的立法層次較低，沒有一部系統(tǒng)的非政府組織基本法。法制建設(shè)的滯后是制約我國非政府組織參與社會治理的瓶頸，勢必影響到其參與社會治理的效力。二是管理制度不規(guī)范。改革開放以來，我國各類非政府組織發(fā)展迅速，數(shù)量和質(zhì)量都有很大提高，但現(xiàn)有非政府組織的形成主要是靠政府扶持發(fā)展起來的，大部分非政府組織行政色彩較濃，依賴心理較強，人治意識較重。內(nèi)部缺乏規(guī)范，工作缺乏創(chuàng)新，社會公信力嚴重不足，參與社會治理的各項表現(xiàn)與社會發(fā)展要求不相適應(yīng)。有些非政府組織甚至游離國家法律，成為滋生犯罪的溫床。如一些社區(qū)老年協(xié)會負責(zé)人，為了一私之利，把老年協(xié)會當作自己營利工具，公開招攬賭博，只要向其交納一定費用，三五成群就可以放心開賭。三是與政府職能分工不銜接。社會治理中主體之間的銜接包括政府與非營利組織在社會治理全過程中的權(quán)責(zé)分配、職能分工、任務(wù)承接、治理協(xié)作、資源互補、信息傳遞等方面的無縫對接。我國正處在社會全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，非營利組織正努力嘗試承接政府逐步退出并轉(zhuǎn)交給社會的部分職能，這個過程反映了社會治理結(jié)構(gòu)、方法和觀念的改變。但目前一些政府部門和公務(wù)人員沒有充分認識到這一點，不能明確政府的范疇和角色；對政府公共管理的服務(wù)性、公益性和非營利性認識不足，并最終在思想上將非營利組織置于可有可無的地位。這就使得政府在制定公共危機管理相關(guān)決策時容易出現(xiàn)兩種趨勢：或者政府部門之間互相扯皮和推諉；或者對非營利組織主觀上嚴格管制并導(dǎo)致了在客觀上影響其發(fā)展。政府對非營利組織管理職能的轉(zhuǎn)變不到位，在登記注冊、監(jiān)督管理等諸多環(huán)節(jié)過分強調(diào)管制，指導(dǎo)和服務(wù)意識不足，制度和政策往往不配套、不協(xié)調(diào)，嚴重影響了非營利組織的自身發(fā)展及在社會治理中的能量發(fā)揮。四是組織基礎(chǔ)不牢固。我國非政府組織規(guī)模小，動員社會資源的能力較弱，這導(dǎo)致許多非政府組織資金來源渠道單一且發(fā)展經(jīng)費不足。由于非政府組織沒有形成吸納人才的固定渠道，再加上社會待遇、經(jīng)濟收入等問題的存在，志愿者成為活動主體，造成人力資源開發(fā)能力和專業(yè)化服務(wù)水平較低。非政府組織的自律機制也不健全：一方面，有的非政府組織未經(jīng)批準擅自成立并開展活動，引發(fā)許多隱患；另一方面，有的非政府組織內(nèi)部管理混亂，一些非政府組織內(nèi)部議事制度、財務(wù)管理制度、章程履行制度、工作人員錄用與考核獎懲制度無章可循、有章不循的問題同時存在。非政府組織自身存在的問題損害了其公眾形象，降低了其社會公信力，嚴重阻礙了其參與社會治理的步伐。

二、非政府組織參與社會治理的路徑選擇

一要鼓勵扶持非營利組織發(fā)展。政府必須轉(zhuǎn)變觀念，認識到非政府組織“不應(yīng)是接受機構(gòu)精簡人員和離退休人員的場所，而是承接政府部門社會職能的組織，不是政府職能轉(zhuǎn)變形式化的工具，而是公民社會最活躍的公共部門，不是與政府爭權(quán)，而是在幫助政府治理社會”。非政府組織的產(chǎn)生和興起可以彌補政府能力不足，非政府組織以其貼近社會大眾和發(fā)動社會力量的優(yōu)勢，對政府的公共服務(wù)形成了重要補充，能夠起到政府所起不到的作用，讓政府從繁雜的社會事務(wù)中解脫出來。盡管非政府組織的運作離不開政府的扶植和支持，但非政府組織絕不是政府的附屬機構(gòu)和創(chuàng)收實體，而是平等參與社會公共治理的合作伙伴，共同致力于促進社會的文明和進步。政府當應(yīng)為非政府組織參與社會治理創(chuàng)造更好的條件，為非政府組織的生存發(fā)展提供更大的空間。二要科學(xué)合理分類。要在加大立法進程、完善法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，由政府有關(guān)部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和非政府組織的現(xiàn)狀，從科學(xué)管理和方便服務(wù)的原則出發(fā)，依法對非政府組織進行科學(xué)合理分類。根據(jù)法律地位，可將非政府組織區(qū)分為法人社團和非法人社團。根據(jù)利益導(dǎo)向，可將非政府組織劃分為公益性組織和互益性組織。法人社團、公益性組織，其在社會治理中的責(zé)任更大，對法人社團，對公益性組織，政府在審批、監(jiān)管方面要從嚴把關(guān)，但在政策支持和資金扶助上要給予更大的優(yōu)惠，確保其在社會治理中能夠發(fā)揮更大的作用。三要依法進行監(jiān)督。要明確政府監(jiān)管職能。政府職能部門應(yīng)當依法對非政府組織的日?；顒舆M行監(jiān)管，督促非政府組織依法、規(guī)范、有序地承接和履行政府轉(zhuǎn)移的職能，避免和防止非政府組織違背社會公益，促進非政府組織健康發(fā)展。要加大日常監(jiān)管力度。一方面，要健全信息公開制度。明確非政府組織信息公開的時間、地點、方式和內(nèi)容，特別是對社會捐助、政府捐助資金使用，對涉及與公眾切身利益密切相關(guān)的大事，必須按規(guī)定程序和要求向社會公開；另一方面，要建立獎勵懲戒機制。對誠信守法、公益突出、作用明顯、社會認可的非政府組織及其工作人員，給予一定形式的獎勵。對在運作過程中出現(xiàn)問題的非政府組織，視情節(jié)給予警告、限期改正或撤銷等處理。四要提高自身能力。非政府組織要強化服務(wù)觀念，樹立自律管理意識和風(fēng)險責(zé)任意識，還要建立一系列內(nèi)部質(zhì)量控制機制，如建立健全決策機構(gòu)和民主決策機制，建立財務(wù)監(jiān)督制度和績效評估制度等。在加強自律的基礎(chǔ)上，非政府組織必須拓展自我發(fā)展的能力：一要解決資金缺乏障礙。在積極爭取政府財政資助的同時加強公關(guān)工作，提高自身的知名度和公信力，建立專門勸募機構(gòu)，提高民間捐贈收入的比重。非政府組織也可以發(fā)展一些收費服務(wù)，包括技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓、信息技術(shù)咨詢等。二要加強人才隊伍建設(shè)。加強從業(yè)人員（包括志愿者）的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，并建立起激勵機制、競爭機制及有利于人才開發(fā)和使用的管理機制。三要重視并處理好與政府的關(guān)系。一方面，要防止成為政府的附庸；另一方面，要防止與政府產(chǎn)生不必要的對立。非政府組織要積極配合政府的工作，并在與政府的合作中不斷增強自己的活動能力，要充分利用政府和市場提供的機會，更好地執(zhí)行自己的職能，履行自己的使命。

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