鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選存在的問題及對策分析

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選是目前基層民主政治建設(shè)工作中的一個亮點(diǎn)，但在實(shí)際操作過程中，還有一些問題（如與相關(guān)法律法規(guī)有出入、組織干預(yù)過多等）值得我們的高度重視，否則勢必會嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選的持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記；公推直選；問題；對策

中圖分類號：D62 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0222-02

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選是近些年來某些地方改革和完善基層黨內(nèi)選舉制度改革的探索之舉，也是深化干部人事制度改革、創(chuàng)新干部選拔任用機(jī)制的新舉措，其創(chuàng)新價值和現(xiàn)實(shí)意義得到很多人的認(rèn)同，然而隨著試點(diǎn)的逐漸擴(kuò)大，其暴露出問題不得不引起我們的高度重視，否則勢必會嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選的持續(xù)健康發(fā)展。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選是目前基層民主政治建設(shè)工作中的一個亮點(diǎn)，但是在實(shí)際操作過程中，也還有一些問題需要我們在實(shí)踐中進(jìn)一步研究和完善，下面筆者將對此作出具體分析。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選與黨章和相關(guān)法律法規(guī)有出入

1.與基層黨組織選舉制度的矛盾?！吨袊伯a(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》（以下簡稱《條例》）是1990年6月頒布實(shí)施的，至今已實(shí)行了二十二年之久。該條例第三章第16條規(guī)定：“黨的基層組織設(shè)立的委員會的書記、副書記的產(chǎn)生，由上屆委員會提出候選人，報上級黨組織審查同意后，在委員會全體會議上進(jìn)行選舉?！倍浦边x鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記在實(shí)際操作過程中，其候選人主要由組織推薦、個人自薦和黨員群眾聯(lián)名推薦等方式產(chǎn)生，并且由黨員代表大會或全體黨員大會直接選舉產(chǎn)生。這樣的操作程序與《條例》中的規(guī)定有矛盾。

2.與《黨章》的某些規(guī)定相沖突。如《黨章》規(guī)定：“選舉人有了解候選人情況，要求改變候選人、不選舉任何一個候選人或另選他人的權(quán)利。任何組織和個人不得以任何方式強(qiáng)迫選舉人選舉或者不選舉某個人?！钡卩l(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的公推直選中，要求被推薦的人員應(yīng)當(dāng)服從區(qū)（市）縣委的決定，拒不服從決定或者消極參與的，兩年內(nèi)不得提拔。這種組織上的意圖與《黨章》的規(guī)定明顯相矛盾。致使一些試點(diǎn)單位的候選人存在“被推薦”的現(xiàn)象，個人出于服從組織的需要與競選，從而出現(xiàn)一定的“陪選”現(xiàn)象。再譬如，公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記是黨員群眾直接選舉出來的，黨員群眾之所以選某個人，其重要原因在于他對廣大選民作出了很多承諾，而承諾往往需要時間去兌現(xiàn)。但是《黨章》規(guī)定：“在黨的地方各級代表大會和基層代表大會閉會期間，上級黨組織認(rèn)為有必要時，可以調(diào)動或者指派下級黨組織的負(fù)責(zé)人?！边@種“調(diào)動或指派”使公推直選選出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記經(jīng)常在沒有到期的時候就調(diào)動，使其無法兌現(xiàn)其承諾，失信于民，從而也就容易造成公推直選失信于民，選民不再相信候選人競選時的承諾。候選人在任期頻繁調(diào)動會使選民對黨內(nèi)選舉的權(quán)威性產(chǎn)生質(zhì)疑，也容易造成地方政策的非連續(xù)性，并使部分當(dāng)選的“一把手”有可能喪失責(zé)任感，這就嚴(yán)重影響公推直選的進(jìn)一步發(fā)展。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記當(dāng)選人員與現(xiàn)行的《公務(wù)員法》相關(guān)規(guī)定有矛盾?，F(xiàn)行的《公務(wù)員法》于2006年1月正式頒布實(shí)施?！豆珓?wù)員法》第44條規(guī)定，公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，按照下列程序辦理：民主推薦，確定考察對象；組織考察，研究提出任職建議方案，并根據(jù)需要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行醞釀；按照管理權(quán)限討論決定；按照規(guī)定履行任職手續(xù)。但是試點(diǎn)中參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記競選的必須是副科級以上級別，如果是副科級領(lǐng)導(dǎo)干部通過公推直選成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，則與這一規(guī)定相沖突。另外與現(xiàn)行的公務(wù)員管理制度相矛盾，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記納入國家公務(wù)員系列，要按照法律進(jìn)行職務(wù)升降、獎懲、交流和培訓(xùn)；另一方面，公推直選成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記是直接由選民產(chǎn)生，他們的升降、獎懲等更多地應(yīng)該對選民負(fù)責(zé)，而不是對法律負(fù)責(zé)，這二者之間的沖突是很難免的。

（二）未能公平保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和普通黨員的競爭資格和被選舉權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的產(chǎn)生，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨員最有資格決定，最好也在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員中產(chǎn)生。按照選舉政治的邏輯，全體黨員都有選舉權(quán)、被選舉權(quán)。但是許多試點(diǎn)單位（如湖北省宜都市、成都市青白江區(qū)福洪江鄉(xiāng)）基本上都要求報名競爭者必須是國家正式干部，并且具有科級或副科級以上等相應(yīng)級別。年齡在45歲以下、文化程度在大專以上。這些規(guī)定自然有其積極意義，但這些對于以農(nóng)民為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員隊(duì)伍來講，競選條件未免有些苛刻，顯然是把農(nóng)民身份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他干部和普通黨員排除在外。而把參與和競爭的機(jī)會給了少數(shù)人，其選任用人的范圍也不免過于狹隘。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記年齡上的要求從農(nóng)村實(shí)際看不盡合理，因?yàn)檗r(nóng)村黨員的年齡普遍偏大。何況在現(xiàn)有黨內(nèi)有關(guān)干部任用的規(guī)范和制度中，并無鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任職的具體年齡規(guī)定。一些年齡稍大但熟悉農(nóng)村情況、具有一定親和力的黨員或村級干部因這一硬性條件被剝奪了被選舉權(quán)，這顯然不符合民主要求，未必真正有利于農(nóng)村工作的發(fā)展。再者文化上高要求與農(nóng)村人口整體受教育水平和農(nóng)村黨員隊(duì)伍文化素質(zhì)普遍偏低這一現(xiàn)狀難以適應(yīng)，更重要的是文化程度與能力并不必然聯(lián)系在一起。

（三）組織干預(yù)過多

在河南某些地區(qū)的試點(diǎn)中，從推薦到候選人的產(chǎn)生共設(shè)了五關(guān)，由于組合子意圖介入過多，造成這種方式提名的結(jié)果是各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正式候選人絕大多數(shù)呈現(xiàn)出“一內(nèi)一外”的割據(jù)，即一個候選人是現(xiàn)任本鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，另一個則是其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)過單位的干部，而且選舉結(jié)果毫無例外是現(xiàn)任本鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部候選人在選舉中獲勝。在這樣的競選格局下，最終的結(jié)果都可以預(yù)料?？梢姡@樣耗費(fèi)大量人力物力、組織群眾推薦測評，選拔的結(jié)果僅僅是黨委的一個參考，這樣的結(jié)果反而引起授權(quán)關(guān)系的紊亂，相當(dāng)程度地造成了“民主不夠，集中也不夠”的現(xiàn)象。

除了上述問題之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選還存在以下問題，如農(nóng)村黨員民主素質(zhì)和能力需進(jìn)一步提高，選舉程序欠科學(xué)，選舉環(huán)境有待于改善、黨員投票是否有效等等，由于篇幅所限就不一一詳加闡述。

二、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選的對策建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選存在的上述問題究竟該如何解決，事關(guān)重大。它不僅關(guān)系到這項(xiàng)改革本身的進(jìn)一步發(fā)展，而且關(guān)系到黨內(nèi)民主的發(fā)展和黨執(zhí)政能力的提高。因此，在探尋解決上述問題的對策，不能僅僅局限于基層黨內(nèi)選舉改革本身的操作細(xì)節(jié)方面，而應(yīng)防到推進(jìn)政治體制改革、加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)和提高黨的執(zhí)政能力的大局中去考察。因此，以下幾個方面的對策對問題的結(jié)局更具關(guān)鍵意義。

（一）建立健全相關(guān)配套制度

如果配套制度跟不上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選必然難于深入開展。雖然黨的十六屆四中全會決定和十七大報告已經(jīng)為公推直選改革提供了強(qiáng)有力的政策支持，但《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》因嚴(yán)重滯后于基層黨內(nèi)選舉改革的實(shí)際，又使公推直選處于違法違規(guī)狀態(tài)。當(dāng)然規(guī)章制度滯后于政策指導(dǎo)下的改革是不可避免的，但長期滯后不利于公推直選改革的順利進(jìn)行。另外還應(yīng)進(jìn)一步健全選舉監(jiān)督制度、罷免制度、完整任期制、激勵保障制等。如在任期制度上，嚴(yán)格規(guī)定在任期內(nèi)不準(zhǔn)隨意調(diào)動，如確實(shí)需要調(diào)動的，需嚴(yán)格規(guī)定以下程序：第一，調(diào)任的黨委書記必須提出辭職申請，提交全體黨員大會批準(zhǔn)；第二，召開全體黨員大會，一方面對組織上的調(diào)動向黨員群眾進(jìn)行通報，并對其原因進(jìn)行解釋，另一方面要在程序上進(jìn)行投票表決，批準(zhǔn)其提出的辭職請求。而與《公務(wù)員法》第44條規(guī)定存在矛盾的，建議將公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)限定為公務(wù)員晉升縣級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這樣可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的公推直選留下實(shí)踐和操作空間。

（二）統(tǒng)一參選起點(diǎn)，促進(jìn)公平競爭

保證參選人公平地參與競爭是民主選舉的基本要求。在試點(diǎn)過程中，筆者發(fā)現(xiàn)由于各種因素，本地參選干部往往比外地參選干部占有優(yōu)勢，這是造成參選干部起點(diǎn)不一致的根本原因。要解決參選起點(diǎn)不一致的方法可以采取以下措施。

1.職位空缺是起點(diǎn)。只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記換屆或書記職位出現(xiàn)空缺時，公推直選才能進(jìn)行。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記職位出現(xiàn)空缺，如果在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職時間較長的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長公推直選，那么在直選環(huán)節(jié)，本地干部心存顧慮，參與競爭實(shí)際上也是應(yīng)景而為，而外地干部則在起點(diǎn)上就處于劣勢。對此，筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記職位出現(xiàn)空缺，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長職位和黨委書記職位同時出現(xiàn)空缺時，如果本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)有兩名以上副科級領(lǐng)導(dǎo)干部能夠勝任黨委書記職務(wù)，那么采取公推直選效果最好。如果本鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有黨委書記職務(wù)合適人選時，那么采用雙推直選（群眾推薦、票決推薦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員大會或黨代會直接選舉）的選任方式，更能充分體現(xiàn)公平、公正的原則，能最大限度地使參選人處在同一起點(diǎn)上。

2.加強(qiáng)宣傳推介是關(guān)鍵。廣大黨員干部能否積極參與，對搞好公推直選工作非常重要，在教育黨員群眾正確對待本地干部和外來干部的同時，要積極探索黨員群眾和參選人相互了解、彼此知情的多種途徑。譬如可以將選舉人的各種情況作成宣傳資料，通過電視媒體、報刊雜志使農(nóng)村黨員干部群眾對候選人有一個深入的了解。另外還可以提前安排介入工作。在公推直選之前，事先進(jìn)行必要的人事調(diào)整，將一些年輕干部、后備干部及在一地任職時間較長的干部，提前調(diào)整安排有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職、掛職或參與縣委、縣政府在這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點(diǎn)推薦工作，這樣做既能讓他們熟悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況，又能讓廣大黨員群眾熟悉他們的個人情況，以減少在公推直選過程中的盲目性和隨意性。

（三）弱化組織意圖

政黨的一個重要功能就是政治錄用，黨管干部是我們黨的一個組織優(yōu)勢，但為了保證選舉的公正性，我們應(yīng)該弱化組織意圖，避免“安排性選舉”。具體來說，可以從兩個方面來理解：一是改變上級領(lǐng)導(dǎo)的“權(quán)力意識”，使上級組織部門的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變觀念，推進(jìn)黨內(nèi)民主；二是弱化組織提名，強(qiáng)化黨員自我提名和群眾推薦提名。

總之，總體看來，公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記應(yīng)該肯定，廣大黨員在這一制度下引發(fā)的參與熱情，必然不斷推進(jìn)公選制度的深入發(fā)展，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選作為基層黨內(nèi)民主建設(shè)和黨內(nèi)選舉改革的創(chuàng)新之舉，其暴露出的問題必須引起我們相關(guān)部門和人員的重視，以推進(jìn)黨委書記公推直選的更加持續(xù)健康地發(fā)展。 [責(zé)任編輯 王曉燕]