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      推進鹽城農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的若干問題研究

      2012-12-31 00:00:00嚴安
      經(jīng)濟研究導刊 2012年10期

      摘 要:近年來,鹽城市通過創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機制、制定扶持政策、加強載體建設(shè)、構(gòu)建服務網(wǎng)絡(luò)、注重管理協(xié)調(diào)等措施,有力地推動了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn),為全市高效農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)規(guī)?;⒓s化經(jīng)營水平的提高發(fā)揮了積極的促進作用。但在實際運作過程中,也存在著諸如操作程序不規(guī)范、具體管理不到位、扶持政策不完善、角色定位不恰當、土地使用不合法、有實力的投資主體不夠多等不容忽視的問題。進一步推進鹽城農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)應堅持這樣一些基本原則:陽光操作,維護權(quán)益;積極穩(wěn)妥,合理引導;科學規(guī)劃,適度規(guī)模;規(guī)范管理,優(yōu)化服務;多管齊下,培育主體;形式多樣,鼓勵創(chuàng)新。

      關(guān)鍵詞:鹽城市;農(nóng)村;土地流轉(zhuǎn);規(guī)模經(jīng)營

      中圖分類號:F321.1 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2012)10-0044-04

      加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),推進農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營,是新形勢下提高農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營水平和農(nóng)民組織化程度的必然趨勢,也是促進農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、增加農(nóng)民收入、實現(xiàn)農(nóng)村全面小康的重要途徑,更是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、落實科學發(fā)展觀、推動農(nóng)業(yè)科學發(fā)展的內(nèi)在要求。近年來,鹽城市圍繞“打造全省高效農(nóng)業(yè)第一市”的戰(zhàn)略目標,對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行了積極的探索和嘗試,取得了較好成效。但在實際運作過程中,也存在一些不容忽視的問題,必須采取切實措施加以解決。

      一、鹽城市推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要經(jīng)驗

      近年來,鹽城市推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索和嘗試取得了明顯成效,有力地推動了全市高效農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展,其主要做法和成功經(jīng)驗主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

      1.創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機制

      一是建立了土地“預流轉(zhuǎn)”制度。阜寧縣在全省率先建立了土地“預流轉(zhuǎn)”制度,大大加快了農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)。所謂土地“預流轉(zhuǎn)”,就是由村組與土地承包農(nóng)戶預先簽訂流轉(zhuǎn)意向協(xié)議,并向農(nóng)戶預付一定數(shù)額的訂金。在未正式流轉(zhuǎn)前,土地仍由原承包戶經(jīng)營,當有項目進入時再與農(nóng)戶簽訂正式流轉(zhuǎn)合同,流入方按合同每年向農(nóng)民支付租金,以此增加農(nóng)村土地儲備。這一做法,既尊重農(nóng)民意愿,又確保農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中受益,極大地調(diào)動了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。目前全市大部分縣(市、區(qū))都建立了土地“預流轉(zhuǎn)”制度,全市儲備的預流轉(zhuǎn)土地超過20萬畝,為規(guī)模經(jīng)營項目的實施創(chuàng)造了良好條件。二是建立了土地股份合作社。東臺市五烈鎮(zhèn)仙湖土地股份合作聯(lián)社是鹽城市首家土地股份合作聯(lián)合社,由鄭介、三曹、西郊、樂意、大同等五個村土地股份合作社聯(lián)合組成,25天流轉(zhuǎn)土地2 000畝,保證了東臺現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園的順利實施。

      2.制定扶持政策

      目前,鹽城市每個縣(市、區(qū))都制定了鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的補助與獎勵政策,對土地流轉(zhuǎn)形成一定經(jīng)營規(guī)模的,分別對投資經(jīng)營者、流出土地農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)組織者給予補貼和獎勵。亭湖區(qū)對經(jīng)營5座以上標準大棚的,就給予補助。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣(市、區(qū))財政扶持的基礎(chǔ)上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也拿出資金給予土地流轉(zhuǎn)示范典型以適當補助。

      3.加強載體建設(shè)

      鹽城市把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)和農(nóng)業(yè)投資項目作為加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要載體來建設(shè),取得了明顯成效。一是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)帶動流轉(zhuǎn)。目前全市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)已達168個,面積規(guī)模已達59萬畝,輻射帶動面積超過300萬畝,累計投資總額達15.52億元。坐落在鹽城市郊的鹽城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū),有36家企業(yè)入園興業(yè),總投資3億元,開發(fā)面積1萬畝,形成了高檔花卉、園林苗木、特色果蔬立體種養(yǎng)、生態(tài)觀光、優(yōu)質(zhì)稻米等六大功能區(qū),實現(xiàn)銷售4.8億元,當?shù)剞r(nóng)民直接年收益近2 000萬元。二是農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)拉動流轉(zhuǎn)。目前,鹽城已在全市范圍內(nèi)規(guī)劃建設(shè)了13個縣級農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū),規(guī)劃面積5.32萬畝,已完成道路、電力、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施投入2.2億元。同時,50個重點鎮(zhèn)也都在工業(yè)集中區(qū)中規(guī)劃設(shè)立了300畝以上的農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)。三是農(nóng)業(yè)投資項目推動流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的目的是提高農(nóng)業(yè)的效益,增加農(nóng)民的收入,要達到這個目的,就必須把土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)投資項目結(jié)合起來。為此,鹽城市通過政策支持、配套服務和典型引路,鼓勵新型農(nóng)民合作組織、種養(yǎng)大戶尤其是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)前來投資。

      4.構(gòu)建服務網(wǎng)絡(luò)

      全市每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心,有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)立了有形市場。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立村級土地流轉(zhuǎn)服務站,明確信息聯(lián)絡(luò)員。服務中心主要開展土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、項目推薦及引進和流轉(zhuǎn)雙方的中介協(xié)調(diào)等服務工作,引導農(nóng)民委托村組織或通過合同鑒證等方式流轉(zhuǎn)土地,促進土地向大戶(企業(yè))集中,從而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。東臺市梁垛鎮(zhèn)在全市率先建成了高標準的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有形市場,進一步提高了土地流轉(zhuǎn)的服務水平。

      5.注重管理協(xié)調(diào)

      一是完善基礎(chǔ)工作。市有關(guān)部門根據(jù)土地承包的法律法規(guī)和政策規(guī)定,研究制定了五條土地承包規(guī)范化管理的要求,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)遵照執(zhí)行,取得了良好的效果。二是強化糾紛調(diào)處。建立健全了市、縣、鄉(xiāng)、村四級農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解機制,專門制定了“關(guān)于妥善處理農(nóng)村土地承包糾紛的意見”,明確了各級調(diào)解機構(gòu)的責任和工作制度,把矛盾化解在基層。三是進行糾紛仲裁。通過現(xiàn)場觀摩、參與仲裁、研討交流等多種方式推動仲裁工作的深入開展,從而有效減少了信訪量?,F(xiàn)在,東臺、大豐、濱海、射陽已經(jīng)正常開庭仲裁,鹽都、阜寧也已籌備就緒。

      二、鹽城市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

      從總體上看,鹽城市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還是比較平穩(wěn)健康的,但在實際運作過程中也還存在一些不容忽視的問題:

      1.土地流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范

      主要表現(xiàn)在:一是口頭流轉(zhuǎn),隨意性大。雙方出于省事圖方便,通常采取“君子協(xié)議”的方式進行私下流轉(zhuǎn),沒有簽訂正式的流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利義務關(guān)系;二是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范,條款不完善。雙方即使簽訂了所謂的正式合同,其形式和內(nèi)容也都很隨意。概念不清,約定不明,一些內(nèi)容甚至違反法律和政策規(guī)定,致使矛盾不斷;三是大多數(shù)合同未經(jīng)專門機構(gòu)審查、鑒證、備案或公證機關(guān)公證。上述問題的存在,使得流轉(zhuǎn)雙方的利益難以得到有效保障,為以后產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患,影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

      2.土地承包經(jīng)營權(quán)證管理不到位

      在1998年第二輪土地承包時,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村工作做得不夠細,承包經(jīng)營權(quán)證管理的后續(xù)工作沒有跟上,出現(xiàn)了很多矛盾。突出的表現(xiàn)是,以前一些農(nóng)戶轉(zhuǎn)非后,自愿放棄了土地承包經(jīng)營權(quán),而當時村民小組由于疏忽并沒有收回他們的承包經(jīng)營權(quán)證?,F(xiàn)在他們出于種種考慮又要地耕種,可問題是他們放棄的土地已由村民小組重新發(fā)包給別人耕種了,而且還填發(fā)了承包經(jīng)營權(quán)證,這就導致了很多的糾紛,所以,到目前為止,還有部分土地承包經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放沒有到位,這給土地流轉(zhuǎn)帶來了很大的困難和問題,而且解決的難度很大。

      3.土地流轉(zhuǎn)過程中的鄉(xiāng)村組織角色定位不恰當

      一些地方在搞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或發(fā)展規(guī)模高效農(nóng)業(yè)時,不顧客觀實際,不尊重農(nóng)民意愿,把政府引導變成行政干預,強制推行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),侵害了農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)。一些鄉(xiāng)村組織在土地流轉(zhuǎn)中,不是充當組織協(xié)調(diào)者,而是直接充當土地流轉(zhuǎn)的主體,成為土地買賣的直接參與者。他們隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同,集中土地對外招商,強迫承包農(nóng)民集中流轉(zhuǎn),形成事實上的土地兼并。有的把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段,或者作為突出地方政績的形象工程,損害農(nóng)民利益。一些地方過分熱衷于搞“反租倒包”,由于流轉(zhuǎn)的動機和做法各異,在操作中曲解甚至違背土地政策,如有的強行反租,有的租金補償過低,有的明著“反租”,暗著“倒包”,土地租金的收益分配缺乏透明度。

      4.土地流轉(zhuǎn)后的使用不合法

      隨著城市的擴張,城區(qū)土地與城郊農(nóng)村用地的界限在不斷變化,大量城市商業(yè)性用地也打著公益性的名義非法侵占農(nóng)用耕地,隨意轉(zhuǎn)變土地的性質(zhì)和用途,且給農(nóng)民的補償標準極低,土地交易的巨大收益落入他人之手。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府急于招商引資,不經(jīng)農(nóng)戶同意便與外來企業(yè)簽訂土地包租合同,并代企業(yè)先行墊付土地租金;有的企業(yè)成片租賃土地后,改變土地用途,把耕地用于非農(nóng)開發(fā),擅自在耕地上建造永久性固定建筑物,有的甚至干脆租用耕地辦廠,破壞了耕地的固有屬性,即使土地能夠到期收回,農(nóng)民也難以再行耕種,已從根本上改變了土地的農(nóng)業(yè)用途。

      5.鼓勵土地流轉(zhuǎn)的扶持政策不完善

      雖然各級政府都出臺了對土地流轉(zhuǎn)的扶持政策,但是與一些兄弟市相比,扶持力度偏小。另外,扶持的門檻也比較高,不少地方規(guī)定只有流轉(zhuǎn)規(guī)模達到上百畝成片的,才能得到補助。而當?shù)剞r(nóng)民因經(jīng)營規(guī)模較小,無法得到補助,大量的財政扶持資金進入了外地客商的口袋,廣大農(nóng)民沒有真正從中受益,這在一定程度上抑制了當?shù)剞r(nóng)民發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的主動性和積極性。

      6.有實力的農(nóng)業(yè)投資主體不夠多

      農(nóng)業(yè)投資的比較效益不高,存在自然和市場的雙重風險。所以,真正愿意并有較強實力參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的大企業(yè),并不是很多。這就造成這樣一種狀況:許多農(nóng)民有土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求,卻由于缺乏有實力的農(nóng)業(yè)投資主體,難以真正實現(xiàn)有效流轉(zhuǎn),甚至出現(xiàn)無償也流轉(zhuǎn)不出去的現(xiàn)象,導致拋荒和棄耕現(xiàn)象時有發(fā)生。

      三、進一步推進鹽城農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)的政策建議

      農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅關(guān)系到農(nóng)民的切身利益,而且對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定都具有重要意義。它政策性強、涉及面廣,且矛盾糾紛多。因此,對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須思想重視、堅持原則,積極引導、規(guī)范管理,扎實工作、穩(wěn)步推進。

      1.陽光操作,維護權(quán)益

      土地流轉(zhuǎn)是一項法律法規(guī)要求特別嚴格的工作,所有環(huán)節(jié)一定要依法辦事,陽光操作。要堅持公開、公正、公平原則,切實維護農(nóng)民的土地權(quán)益。黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出:“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”土地承包關(guān)系“長久不變”,實際上已賦予農(nóng)民物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)。這種承包權(quán)是“準所有權(quán)”,應享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的土地權(quán)利。任何組織和個人都無權(quán)隨意剝奪和侵害農(nóng)民的這種土地權(quán)益?!掇r(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應當遵循的五條原則,其中第一條就是“平等協(xié)商、自愿、有償,任何組織和個人不得強迫或阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。只有在充分尊重和維護農(nóng)民土地權(quán)益的前提下,通過必要的管理、服務和引導,讓農(nóng)民而不是鄉(xiāng)村組織或干部成為土地流轉(zhuǎn)的主體,才能有效建立起科學合理的土地流轉(zhuǎn)機制,從而逐步形成健康的農(nóng)地要素市場,提高土地資源的配置效率。對于農(nóng)村集地土地的征用,一定要充分考慮和維護農(nóng)民的切身利益。首先,要嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地,逐步縮小征地范圍,防止以“公益”之名隨意侵占農(nóng)民土地。其次,要改進征地程序,實施聽證制度,充分聽取村集體和村民意見。對非公益性的經(jīng)營性項目,在政府協(xié)調(diào)和規(guī)劃指導下,由村集體和村民與開發(fā)商直接談判,防止背著農(nóng)民的暗箱操作。最后,是完善征地補償機制,嚴格按照“同地同價”原則及時足額地給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償,并切實解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障,使被征地農(nóng)民生活水平不下降、有提高,長遠生計有保障。

      2.積極穩(wěn)妥,合理引導

      推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特別是以集中連片為目標的土地流轉(zhuǎn),既要積極,更要穩(wěn)妥。土地特有的社會保障與就業(yè)功能,加之千百年來所形成的對土地的尊崇之情,使得農(nóng)民視土地為“命根子”,不肯輕易放棄。一些人對土地流轉(zhuǎn)特別是由鄉(xiāng)村組織規(guī)劃和組織的土地流轉(zhuǎn)存在種種疑慮、誤解甚至抵觸情緒是可以理解的,一定要做好耐心、細致的宣傳、引導工作。要使農(nóng)民充分認識到高效農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)的好處,要讓農(nóng)民主動參與農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和高效農(nóng)業(yè)項目的引進與開發(fā),并讓農(nóng)民學會如何在土地流轉(zhuǎn)中維護自己的合法權(quán)益。推進集中連片的土地流轉(zhuǎn)切忌為了完成任務和顯示政績而一味貪多求快,甚至不顧農(nóng)民的意愿和實際情況而采用強制手段去刮風或搞突擊。如果我們在具體工作中,能夠?qū)r(nóng)民更多一份尊重、更多一些理解,對農(nóng)民的利益訴求考慮得更加周到、更加實際一些,宣傳、服務工作做得更加細致、更加扎實一些,那么許多困難和矛盾都可以迎刃而解。要創(chuàng)新激勵機制,通過獎補結(jié)合、政策優(yōu)惠等多種手段調(diào)動各方參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。對向集中連片的規(guī)劃區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶,在合理補償?shù)耐瑫r,給予不同形式和程度的獎勵。簽訂長期土地流轉(zhuǎn)合同的,要體現(xiàn)收益遞增規(guī)律,保證土地流轉(zhuǎn)收益隨土地效益的提高而同步遞增。鼓勵遷入城鎮(zhèn)并有固定住所和穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)戶自愿放棄承包地和宅基地,對自愿放棄者,給予相應的經(jīng)濟補償或采取其他獎勵措施。對集中連片規(guī)劃區(qū)內(nèi)少數(shù)不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶,要做好深入的細致的說服、引導工作,在不影響其承包權(quán)益的前提下,可通過土地置換、提高流轉(zhuǎn)金等手段協(xié)調(diào)處理。

      3.科學規(guī)劃,適度規(guī)模

      現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是規(guī)模農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、可持續(xù)農(nóng)業(yè),因而也應該是規(guī)劃農(nóng)業(yè)。要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求,切實做好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的布局規(guī)劃,科學編制土地利用詳規(guī),優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),提高節(jié)約、集約用地水平。布局規(guī)劃應以縣域為整體,各鎮(zhèn)村相對獨立,各具特色。規(guī)劃方案的形成要民主、公開、科學,為絕大多數(shù)老百姓認可和接受。規(guī)劃既要著眼當前,也要顧及長遠;既要保持大穩(wěn)定,也要允許小調(diào)整。要以招商引資為抓手,結(jié)合發(fā)展規(guī)劃,優(yōu)選和培植投資主體,促進農(nóng)村土地向農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)集中。按照“一鎮(zhèn)一特、一村一品”的要求,打造一批優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地,推進土地的適度規(guī)模經(jīng)營。土地經(jīng)營過于細碎、分散不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,但也并不是說土地經(jīng)營的規(guī)模越大越好,關(guān)鍵是要“適度”。何謂“適度”?主要取決于三個方面的尺度,即:技術(shù)上的尺度、生產(chǎn)方式上的尺度和社會經(jīng)濟關(guān)系承載能力的尺度,而這些尺度又要視具體情況而定,并沒有嚴格的標準。從根本上來講,就是要實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的有機結(jié)合。有專家認為,一般家庭農(nóng)場以50畝左右為宜,股份合作可適當突破。只要具備條件,千畝甚至萬畝以上的農(nóng)業(yè)示范園區(qū)當然可以搞,但不可盲目追求,一味求大。更要防止拔苗助長,走過頭,搞不切實際的“形象工程”和“政績工程”。

      4.規(guī)范管理,優(yōu)化服務

      讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)的主體,并不意味著政府和集體經(jīng)濟組織就可以無所作為。事實上,政府和集體經(jīng)濟組織嚴格規(guī)范的管理和優(yōu)質(zhì)高效的服務,對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康運行和穩(wěn)步推進至關(guān)重要。政府和集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村土地的管理者、各方利益的維護者和土地流轉(zhuǎn)的服務者,它們有責任、有義務監(jiān)督和調(diào)控農(nóng)村土地資源合理運用,維護國家、集體和農(nóng)戶利益不受損害,服務農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)。當前,應以實施流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點,建立健全規(guī)范管理的工作機制;以建立流轉(zhuǎn)服務組織和網(wǎng)絡(luò)為平臺,完善和加強信息提供、法律政策咨詢、流轉(zhuǎn)價格評估、合同簽訂指導、利益關(guān)系協(xié)調(diào)等服務;以依法建立糾紛仲裁體系和調(diào)處機制為依托,確保流轉(zhuǎn)糾紛及時化解。要對土地流轉(zhuǎn)實行扎口管理。凡進行土地流轉(zhuǎn)的,都必須進入土地流轉(zhuǎn)服務中心,簽訂制式流轉(zhuǎn)合同,明確土地流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件和雙方的權(quán)利、義務,使土地流出戶放心出讓,流入戶放手經(jīng)營。要合理評定土地等級、地價、地租,建立開放、競爭、公平、有序、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場,使土地流轉(zhuǎn)雙方能夠清清楚楚算賬,明明白白交易。要嚴格依法監(jiān)管,堅決防止改變土地用途的“非農(nóng)化”、“非糧化”土地流轉(zhuǎn),切實維護國家的糧食安全利益??傊獙⒐芾砗头沼袡C結(jié)合在一起,通過嚴格規(guī)范的管理和周到高效的服務,促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康運行。

      5.多管齊下,培育主體

      充滿活力的農(nóng)村市場主體是土地流轉(zhuǎn)得以順利進行的最重要因素,必須大力培育。一是要著力培育規(guī)模經(jīng)營大戶。以推進特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、鹽土農(nóng)業(yè)建設(shè)為契機,采取靈活多樣的流轉(zhuǎn)方式,引導農(nóng)民把土地向種田能手集中,逐步培養(yǎng)種養(yǎng)大戶,并在資金、技術(shù)、信息等方面給予必要的輔助指導,提高他們的生產(chǎn)經(jīng)營能力。二是要積極扶持農(nóng)村專業(yè)合作社和涉農(nóng)企業(yè)。按照“民辦、民管、民受益”的原則,鼓勵同業(yè)農(nóng)民組建專業(yè)合作社,探索“農(nóng)戶+合作社+龍頭企業(yè)”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式。制定更加優(yōu)惠的政策,鼓勵和引導工商資本、民間資本、外商資本進入農(nóng)產(chǎn)品加工、流通業(yè),發(fā)展壯大龍頭企業(yè)。同時,要積極提升政府工作效能,在宣傳、管理、服務等方面創(chuàng)新工作思路和工作方法,不斷提高農(nóng)民組織化程度,加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。三是要大力加強對農(nóng)民的培訓和教育。通過多種途徑和方式,根據(jù)農(nóng)民所需,進行業(yè)務技能培訓和思想文化教育,切實提高他們的生產(chǎn)技能和綜合素質(zhì),一方面,為土地的適度規(guī)模經(jīng)營提供人才支持;另一方面,幫助和促進農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,為土地的適度規(guī)模經(jīng)營提供更多的土地來源。

      6.形式多樣,鼓勵創(chuàng)新

      《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出:要按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。目前,比較普遍的承包土地流轉(zhuǎn)形式有代耕代種、出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等。這些流轉(zhuǎn)形式,方法比較簡單,操作難度不大。但正是由于其簡單方便,因而口頭協(xié)議多,簽約率不高,容易產(chǎn)生糾紛矛盾。所以,要進一步加強規(guī)范、引導工作。此外,要因地制宜、因勢利導,積極鼓勵有關(guān)各方創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式,使需要流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶轉(zhuǎn)得出、收益高,使規(guī)模農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展有條件、少障礙。近年來一些地方出現(xiàn)了諸如“大戶(企業(yè))承包+反雇農(nóng)民”、“村統(tǒng)建統(tǒng)調(diào),戶分包”、“土地托管”、“雙置換——以土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)社會保障,以農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其房屋產(chǎn)權(quán)置換城鎮(zhèn)社區(qū)住房”以及“內(nèi)股外租+合作經(jīng)營”的股份合作制等多種土地流轉(zhuǎn)形式,這些新的流轉(zhuǎn)形式各具特色,富有創(chuàng)造性和生命力,政府應進一步加大組織,引導力度,使之健康有序發(fā)展。同時,要建立健全服務平臺,加強以土地流轉(zhuǎn)專業(yè)合作社為主導的流轉(zhuǎn)中介組織建設(shè),積極鼓勵社會團體和社會能人開展土地流轉(zhuǎn)中介服務,打破區(qū)劃地域限制,發(fā)展多種形式的土地流轉(zhuǎn)中介和服務組織。要積極探索龍頭企業(yè)帶動型、主導產(chǎn)業(yè)帶動型、科研單位帶動型、合作組織帶動型、集體經(jīng)濟帶動型、種養(yǎng)大戶帶動型、流通市場帶動型等多種規(guī)模經(jīng)營形式,綜合運用各種土地流轉(zhuǎn)方式,推進農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營,集約利用。

      推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,對農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展具有重要意義。但要充分認識到它的復雜性、艱巨性和我們所處的特殊社會經(jīng)濟環(huán)境,切不可急于求成,盲目冒進。從深層次來看,農(nóng)村土地能不能加速流轉(zhuǎn),在很大程度上是取決于農(nóng)村人口能不能加速向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,并獲得穩(wěn)定的工作、住房和社會保障。如果農(nóng)民能有更好的就業(yè)機會、更高的收入、更可靠的保障,他們就會自愿離開土地,這是一個自然的過程。所以,從宏觀方面看,推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),還有賴于建立一個完善有力的城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系,從根本上解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂,從而弱化土地對農(nóng)民的就業(yè)與社會保障功能,使農(nóng)民戀土情結(jié)的臍帶逐步自行斷落。從現(xiàn)實情況看,這一過程的實現(xiàn)是漸進的、長期的。所以,當前推進土地流轉(zhuǎn)工作的重點和著力點,仍然是規(guī)范、引導,并切實維護好農(nóng)民的土地權(quán)益。

      [責任編輯 陳麗敏]

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