【摘要】住房保障政策是一項(xiàng)保障居民基本居住需求的公共政策。在加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)的過程中,融資問題尤為突出。盡管金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)為保障性住房建設(shè)提供了大量的信貸支持和創(chuàng)新服務(wù),但現(xiàn)行的融資方式與未來(lái)保障性住房對(duì)資金的巨大需求還有很大差距。本文通過分析我國(guó)目前保障性住房建設(shè)投融資中存在的問題,有針對(duì)性的提出從政府部門、商業(yè)銀行、住房公積金三個(gè)方面來(lái)完善保障性住房建設(shè)投融資的建議。
【關(guān)鍵詞】保障性住房投融資;土地財(cái)政;地方債;公積金
一、保障性住房投融資的現(xiàn)狀
保障性住房是與商品性住房相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)姜偉新指出,各地要加快保障性住房建設(shè)。其對(duì)保障性住房的權(quán)威解釋是:目前我國(guó)保障性住房方式主要包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、棚戶區(qū)改造安置住房、限價(jià)商品房和公共租賃房等五大類。根據(jù)國(guó)家方針,我國(guó)的保障性住房建設(shè)資金應(yīng)來(lái)源于:地方政府預(yù)算;住房公積金凈收益;土地使用稅的10%(扣除開支);中央政府撥款及廉租房所得凈收入。其他資金來(lái)源可包括銀行貸款、房地產(chǎn)發(fā)展商注資及發(fā)行債券。
2007年以來(lái),中央財(cái)政不斷加大對(duì)保障性安居工程的補(bǔ)助力度,2007~2009年中央財(cái)政保障性安居工程支出分別為51億元、181.9億元和550.6億元,增速明顯。2010年,全國(guó)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房開工590萬(wàn)套,基本建成370萬(wàn)套,中央財(cái)政保障性安居工程支出764.86億元,增長(zhǎng)38.9%,超額完成年初計(jì)劃。2011 年我國(guó)計(jì)劃新開工保障性安居工程1000 萬(wàn)套。其中,經(jīng)濟(jì)適用住房和兩限房近200 萬(wàn)套,各類棚戶區(qū)改造大約400 萬(wàn)套,廉租住房160 多萬(wàn)套,公共租賃住房近220 萬(wàn)套??傮w看,保障房建設(shè)所需資金為1.3~1.4 萬(wàn)億元,其中約5000 多億元資金將由中央政府和地方政府籌集解決,剩余約8000 多億元資金由社會(huì)機(jī)構(gòu)和保障對(duì)象以及所在的企業(yè)籌集。其中,中央財(cái)政2011 年將安排1030億元資金用于保障房建設(shè),地方政府需籌措的建設(shè)資金大約在4000 億元左右。由于地方政府承當(dāng)了今年保障性住房建設(shè)籌資的大頭,目前融資壓力較大。截至2011年5 月底,全國(guó)1000 萬(wàn)套保障房建設(shè)任務(wù)的實(shí)際開工率僅為34%。保障房開工率不高,主要與融資困難等因素有關(guān)。目前,我國(guó)把保障性住房建設(shè)作為一項(xiàng)重要民生問題來(lái)抓,更是上升到政治任務(wù)的高度,但如果保障性住房的資金沒有得到很好解決的話,該項(xiàng)安居工程的持續(xù)性將受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。
二、保障性住房建設(shè)投融資存在的問題
(一)政府財(cái)政資金投入不足
地方財(cái)政資金大部分來(lái)自于房地產(chǎn)建設(shè)用地的土地出讓金,房地產(chǎn)行業(yè)的大部分稅收基本上由地方政府控制。但近年來(lái),國(guó)家為遏制房?jī)r(jià)過快增長(zhǎng),對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)采取了一系列調(diào)控措施,對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的打壓導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收及地方政府的土地出讓金收入下降,給地方政府帶來(lái)較大的資金壓力,因此在財(cái)政收入不足的情況下財(cái)政收入投入到保障房建設(shè)中的資金也顯得不充足。
2010年,由于土地供應(yīng)增加、地價(jià)總體水平上升以及收入管理加強(qiáng)等因素,國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到29109.94億元,土地出讓凈收益為15714.34億元。2010年,國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出為26975.79億元,其中用于廉租住房保障支出463.62億元,僅占土地出讓凈收益的2.95%,可看出地方政府在保障房資金投入方面仍然不足,中央要求的土地出讓凈收益不低于10%的資金投入保障房建設(shè)的執(zhí)行情況較差。
(二)銀行方面信貸政策不夠系統(tǒng),貸款優(yōu)惠利率沒有執(zhí)行到位
在保障性住房建設(shè)中,銀行貸款是最重要的融資渠道。而目前使用的銀行貸款主要是通過地方政府綜合性融資平臺(tái)和房地產(chǎn)開發(fā)商(有配建廉租房任務(wù))來(lái)承貸,靠的是政府財(cái)政信用的支持和房地產(chǎn)開發(fā)商的項(xiàng)目收益。隨著地方融資平臺(tái)的清理和房地產(chǎn)調(diào)控政策的嚴(yán)格執(zhí)行,也會(huì)影響到這些融資中介為保障性住房的融資。同時(shí)在銀監(jiān)會(huì)依然將保障房貸款列在房地產(chǎn)貸款大類中的背景下,由于房地產(chǎn)調(diào)控緊縮房地產(chǎn)項(xiàng)目貸款,保障房貸款供給量有限,只能等資金收回來(lái)再發(fā)放貸款。加之銀行從市場(chǎng)化角度考慮,認(rèn)為保障房資金沉淀時(shí)間比較長(zhǎng)、流動(dòng)性差、收益低、回收成本周期比較長(zhǎng),從而對(duì)保障性住房貸款的積極性不高,利率下浮10%的政策也很難執(zhí)行到位。
(三)公積金在支持保障房建設(shè)中存在的問題
一方面,公積金增值凈收益沒有足額用于廉租房建設(shè)。2007-2009年,公積金增值凈收益分別為39.84億元、61.9億元、112.64億元,根據(jù)2008年和2009年公積金增值收益的平均增長(zhǎng)率和凈收益占比,推算2010年公積金增值凈收益約為155億元。根據(jù)住建部在2011年全國(guó)兩會(huì)透露數(shù)據(jù),2010年公積金增值凈收益用于廉租房建設(shè)資金在50多億元,僅占應(yīng)提資金的不足40%。按照2007年國(guó)務(wù)院24號(hào)文規(guī)定,公積金增值凈收益全部用于廉租房建設(shè),但從資金使用效率來(lái)看,執(zhí)行效果不甚理想。另一方面,公租房的貸款期限與回收期存在矛盾。2009年底,住建部等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》,根據(jù)規(guī)定,政府投資的公共租賃住房建設(shè)貸款,期限最長(zhǎng)不超過5年,但公租房的5年貸款期限,與公租房較長(zhǎng)的投資回收期相比,貸款期限不能很好的契合,持續(xù)性問題較為突出。
三、完善保障性住房建設(shè)投融資的建議
(一)充分發(fā)揮政府在保障性住房建設(shè)中的主導(dǎo)作用
在保障性住房融資中,中央政府和地方政府都發(fā)揮著重要作用。首先,應(yīng)確保各項(xiàng)財(cái)政資金都能按國(guó)家要求投入到保障房建設(shè)中,尤其在土地出讓金收入下降的情況下,確保土地出讓凈收益不低于10%的資金投入到保障房建設(shè)。對(duì)于不能按要求投入資金的地方政府中央要采取適當(dāng)?shù)膽土P措施,確保資金落實(shí)到位。其次,逐步減少對(duì)土地財(cái)政的依賴,擴(kuò)大資金來(lái)源、保障資金供應(yīng)的可持續(xù)性,政府在這一過程中要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楸U闲宰》咳谫Y的引導(dǎo)者和監(jiān)督者。最后,各級(jí)政府應(yīng)制定有效的財(cái)政和金融政策,積極引導(dǎo)資金流入保障房建設(shè)。
(二)提高商業(yè)銀行開展保障性住房信貸業(yè)務(wù)的積極性
首先,明確商業(yè)銀行在保障性住房建設(shè)中應(yīng)盡的義務(wù)。在商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)中明確一定比例的信貸專項(xiàng)用于保障性住房建設(shè),并通過商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理優(yōu)勢(shì),規(guī)范開發(fā)主體的投融資行為,確保資金的合理充分利用。其次,銀監(jiān)會(huì)應(yīng)將保障性住房貸款獨(dú)立于房地產(chǎn)貸款大類中,這樣保障性住房建設(shè)就不會(huì)因信貸資金的緊縮而受影響,從而保證了保障性住房建設(shè)的順利開展。再次,國(guó)家應(yīng)制定相應(yīng)的財(cái)政和金融政策,降低商業(yè)銀行開展保障性住房貸款的風(fēng)險(xiǎn),并適當(dāng)提高其收益??梢园驯U闲宰》康娜谫Y風(fēng)險(xiǎn)在中央政府、地方政府、金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人之間進(jìn)行合理分擔(dān),并嘗試設(shè)立政府專項(xiàng)基金或?qū)iT機(jī)構(gòu)為保障性住房項(xiàng)目融資提供貸款擔(dān)?;虮kU(xiǎn),從而將保障性住房貸款風(fēng)險(xiǎn)降低到商業(yè)銀行可以接受的程度。
(三)充分發(fā)揮住房公積金的作用
使用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)已在全國(guó)28個(gè)城市試點(diǎn),地方政府按照新政策可動(dòng)用住房公積金盈余資本,應(yīng)加快對(duì)該渠道使用方式和途徑的創(chuàng)新,充分體現(xiàn)公積金對(duì)住宅融資的支持功能,同時(shí),利用公積金貸款加大對(duì)中低收入人群的金融支持力度和服務(wù)范圍,并確保公積金增值凈收益全部用于廉租房建設(shè)。針對(duì)租、售兩類保障性住房建設(shè)分配過程中的不同特點(diǎn),合理安排住房公積金的使用。可以通過股票、債券籌集,或者嘗試將公積金、養(yǎng)老金、人壽保險(xiǎn)引入到政策性住房金融機(jī)構(gòu),形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源。通過財(cái)政稅收等政策,鼓勵(lì)因地制宜,探索多種途徑的保障性住房開發(fā)建設(shè)模式。
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