以目標(biāo)為導(dǎo)向的政府信息資源共享的研究

摘 要：闡述了政府信息資源共享的內(nèi)涵、中國政府信息資源共享存在的問題，對(duì)政府信息資源共享影響因素進(jìn)行了分析，提出了以目標(biāo)為導(dǎo)向的政府信息資源共享模式。

關(guān)鍵詞：政府信息資源共享；目標(biāo)導(dǎo)向理論；共享模式

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）09-0213-03

當(dāng)前在中國，大量寶貴的信息資源為各級(jí)政府部門所有并日趨豐富，如政策法規(guī)信息、行業(yè)規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)、招商引資信息、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告、社會(huì)保障線信息等等。社會(huì)公眾對(duì)獲取政府信息和政務(wù)功能公開的要求日益提高對(duì)政府部門的管理與服務(wù)水平等提出越來越高的要求。政府信息資源共享成為人們?nèi)找骊P(guān)注的重要課題。

一、政府信息資源共享的內(nèi)涵

政府信息資源可以簡單地理解為與政府相關(guān)的信息資源。政府信息資源是指政府在公共管理活動(dòng)中產(chǎn)生的信息或數(shù)據(jù)的統(tǒng)稱。包括政府在公共管理活動(dòng)中建設(shè)和使用的信息及相關(guān)要素的集合。這些相關(guān)要素主要包括信息系統(tǒng)、公共信息服務(wù)以及信息基礎(chǔ)設(shè)施等。

信息資源共享可看做是信息資源和共享兩個(gè)概念的組合。共享是在一定的政策體制、激勵(lì)措施和安全保障的基礎(chǔ)上，在一定范圍內(nèi)的所有成員之間相互協(xié)作，共同使用彼此資源的一種機(jī)制。政府信息資源共享就是在一定的政策體制、激勵(lì)措施和安全保障的基礎(chǔ)上，在政府內(nèi)部、政府與政府外部之間共同使用政府信息資源的一種機(jī)制，目的是提高公共管理和公共服務(wù)水平。主要包括政府各職能部門之間的資源共享、不同層級(jí)政府之間的資源共享、國家權(quán)力機(jī)關(guān)與政府之間的資源共享、政府與企業(yè)之間和政府與公民之間的資源共享。

二、中國政府信息資源共享存在的問題

中國目前的政府信息資源共享狀況分析，主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

1．對(duì)政府信息資源共建共享的認(rèn)識(shí)不足。對(duì)于政府信息資源為什么要共享，應(yīng)該怎樣實(shí)現(xiàn)共享，目前不同部門和利益代表對(duì)它的認(rèn)識(shí)差異很大，沒有形成共識(shí)，認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一和利益上的沖突給政府信息資源共享的發(fā)展造成了巨大的摩擦和阻力。

2．利益驅(qū)動(dòng)為信息資源共享造成障礙。政府信息資源是一種特殊的物品，將其共享其實(shí)就是把這一特殊物品產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重新安排，也就是把原來為少部分人掌握的信息利益歸還給公眾，這樣不可避免地會(huì)剝奪某些政府部門和官員的政治或者經(jīng)濟(jì)利益，當(dāng)然會(huì)促使他們以各種理由和手段來阻礙政府信息資源共享的進(jìn)程

3．缺乏規(guī)劃化、精細(xì)化的管理。首先，缺乏信息資源共享的統(tǒng)一規(guī)劃，縱觀當(dāng)前各地的信息系統(tǒng)，各行業(yè)各部門都根據(jù)自身特點(diǎn)或需要出發(fā)，由不同的IT公司依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)的，系統(tǒng)之間缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和兼容性，形成了眾多分散、異構(gòu)、相互封閉的信息資源系統(tǒng)，難以有效地實(shí)現(xiàn)信息共享，也就是我們前文提到的“信息孤島”。其次，數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和互通缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和政策性指導(dǎo)?；A(chǔ)性的數(shù)據(jù)庫建設(shè)沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，而且各地方、各部委以及國家級(jí)的信息中心之間的數(shù)據(jù)庫連接還不通暢，造成了高投入、低效用現(xiàn)象。再次，信息資源管理與開發(fā)缺乏制度化、規(guī)范化的管理。由于很多領(lǐng)導(dǎo)層和工作人員的對(duì)信息資源開發(fā)和利用不夠重視，致使多數(shù)部門沒有專門的信息管理機(jī)構(gòu)，即使有信息中心這樣的機(jī)構(gòu)，也只是承擔(dān)硬件維護(hù)等基礎(chǔ)性工作，同時(shí)也沒有專門的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)信息管理工作。對(duì)信息的采集、整合、傳遞、儲(chǔ)存等過程沒有設(shè)立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，導(dǎo)致各部門的數(shù)據(jù)庫的信息交流十分困難。最后，相關(guān)的法規(guī)建設(shè)滯后。盡管《中華人民共和國政府信息公開條例》已經(jīng)頒布，但是各地和各部門關(guān)于政務(wù)信息公開和信息資源共享的具體的管理辦法出臺(tái)緩慢，而且缺乏政府信息資源共享的范圍、程度、期限、監(jiān)督等等詳細(xì)規(guī)定。

4．資金使用存在問題。資金不足是最主要的問題。政府信息資源共享是基于強(qiáng)大的信息化基礎(chǔ)設(shè)施上。而中國特別是中西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)水平低，信息化建設(shè)投入資金少，導(dǎo)致硬件環(huán)境既不能保證其信息資源的質(zhì)量，也妨礙了信息資源的共享。資金浪費(fèi)也是一個(gè)比較嚴(yán)重的問題。各級(jí)政府和部門在資金有限的情況下，對(duì)政府信息資源的建設(shè)投入了大量資金，但資金浪費(fèi)現(xiàn)象極其嚴(yán)重。如在1999年政府上網(wǎng)工程開始后的幾年間，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，各地方、各行各業(yè)紛紛按不同標(biāo)準(zhǔn)建立網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫，導(dǎo)致信息資源無法共享，造成了很大的浪費(fèi)。

三、政府信息資源共享影響因素分析

1．行政體制。新時(shí)期政府信息資源共享一個(gè)特點(diǎn)就是通過網(wǎng)絡(luò)能夠即時(shí)的信息共享與處理，突破了傳統(tǒng)政府公務(wù)中時(shí)間與空間的限制，為社會(huì)提供各種快捷全面的服務(wù)，這個(gè)特定決定了它是政府管理模式的深刻變革。與西方發(fā)達(dá)國家的政府信息資源共享相比，中國源自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政體制對(duì)電子政務(wù)環(huán)境下的信息資源共享模式實(shí)施的制約不可小視。許多地方政府和部門是為了完成上級(jí)的計(jì)劃和要求而進(jìn)行信息資源的開發(fā)利用，而對(duì)共享的根本目的、發(fā)展思路、方向等欠缺思考，并未認(rèn)識(shí)到政府信息資源共享是政府與公眾的一項(xiàng)長期的互動(dòng)工程。

2．資金不足。經(jīng)濟(jì)要素是決定信息資源基礎(chǔ)建設(shè)的核心因素，主要包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)水平、金融發(fā)展、政策法規(guī)、GDP等一系列指標(biāo)。很多地區(qū)碰到的最大問題是資金問題，不僅是投入資金不足，消費(fèi)資金不強(qiáng)，也明顯制約著信息資源的共享。

3．人力資源素質(zhì)和分布不均。現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是人的現(xiàn)代化，再先進(jìn)的技術(shù)也還是要靠人來掌控，政府信息資源管理的實(shí)施需要高素質(zhì)的人力資源支撐。中國人力資源數(shù)量眾多，但質(zhì)量較低，且結(jié)構(gòu)失衡，地區(qū)分布極不均衡，各地公眾接受信息服務(wù)所要求的信息技術(shù)素質(zhì)也大不相同。

4．信息資源的組成。政府是信息資源的最大擁有者。從中國現(xiàn)階段的情況看，政府的信息資源最多，約占總信息資源的80%。然而政府是按照制衡原則進(jìn)行設(shè)立，不同部門、不同級(jí)別掌握的信息資源的范圍、價(jià)值形態(tài)都是不一樣的。政府信息資源的共享過程需對(duì)這些資源進(jìn)行重組和整合，達(dá)到互聯(lián)網(wǎng)上虛擬的統(tǒng)一，必須全面闡述一個(gè)完整的信息，同時(shí)建立一個(gè)可靠的事務(wù)處理模型。

5．政府管理與組織。隨著經(jīng)濟(jì)與技術(shù)的迅速發(fā)展，政府不可避免地要進(jìn)行改革，以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，并推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步。為實(shí)現(xiàn)信息的有效傳遞和公共服務(wù)的管理，政府需要以不同以往的方式來組織與運(yùn)作資源，以減少費(fèi)用，提高服務(wù)質(zhì)量與效率。政府是一個(gè)龐大的組織，其變革不可能像一個(gè)企業(yè)那樣可以迅速實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)緩慢而有序的過程，其為公眾服務(wù)的業(yè)務(wù)重組也必定是一個(gè)漸進(jìn)過程。政府信息資源共享，對(duì)公務(wù)人員共享意識(shí)、政府職能整合、組織機(jī)構(gòu)變革、業(yè)務(wù)流程改進(jìn)等涉及政府管理水平的問題提出了高要求。

四、目標(biāo)導(dǎo)向理論在政府信息資源共建共享中的應(yīng)用探討

（一）目標(biāo)導(dǎo)向理論

目標(biāo)導(dǎo)向理論是激勵(lì)的一種，是由豪斯提出來的。這種理論的基本出發(fā)點(diǎn)是要求領(lǐng)導(dǎo)者排除走向目標(biāo)的障礙，使其順利達(dá)到目標(biāo)，在此過程中，給予職工滿足多種多樣需要的機(jī)會(huì)。目標(biāo)導(dǎo)向理論認(rèn)為，要達(dá)到任何一個(gè)目標(biāo)必須經(jīng)過目標(biāo)行為。而要進(jìn)入目標(biāo)行為又必須先經(jīng)過目標(biāo)導(dǎo)向行為。兩種行為對(duì)動(dòng)機(jī)強(qiáng)度的影響是截然相反的，為了解決這一矛盾，使動(dòng)機(jī)強(qiáng)度經(jīng)常保持在一個(gè)較高的水平上，就必須交替運(yùn)用目標(biāo)導(dǎo)向行為和目標(biāo)行為。也就是說，當(dāng)一個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，應(yīng)適時(shí)地提出新的更高的目標(biāo)，以便進(jìn)入一個(gè)新的目標(biāo)導(dǎo)向過程，從而使動(dòng)機(jī)強(qiáng)度維持在較高的水平上，使人保持一種積極的狀態(tài)。

（二）充分考慮政府及其職能部門之間的權(quán)力引導(dǎo)、利益驅(qū)導(dǎo)與信息交流的關(guān)系，建立合理的共建共享模式

本文主張把政府信息資源共建共享目標(biāo)作為政府信息資源共建共享理論體系構(gòu)建的邏輯起點(diǎn)。在信息資源共建共享理論體系的主要構(gòu)成要素中，目標(biāo)決定原則，從目標(biāo)和原則出發(fā)，選擇政府信息資源共建共享的機(jī)制、模式和技術(shù)。作者以目標(biāo)為導(dǎo)向提出政府信息資源共建共享的幾個(gè)模式：政府信息透明化、政府信息資源再利用、共享數(shù)據(jù)庫、建立信息交換平臺(tái)。

1.政府信息透明化。（1）建立政府門戶網(wǎng)站。政府門戶網(wǎng)站是政府和公眾間的最為重要的接口。是政府與其服務(wù)對(duì)象之間的交流與傳統(tǒng)實(shí)體政府相比，政府網(wǎng)站取代了窗口和部門式的政府服務(wù)方式。政府與公眾間的溝通，不再有空間和時(shí)間上的限制，其用戶只需要通過網(wǎng)站，便可以獲得滿意的政府服務(wù)。而政府的服務(wù)和管理職能，亦可以通過網(wǎng)站直接予以實(shí)現(xiàn)。在發(fā)布政務(wù)信息的多種形式中，門戶網(wǎng)站以覆蓋范圍廣、傳播速度快、存儲(chǔ)容量大、檢索查詢方便等特點(diǎn)，可以大大提高政府服務(wù)的效率。同時(shí)政府還可利用反饋信息，對(duì)某些社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行分析研究。（2）充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體。近年來興起的網(wǎng)絡(luò)媒體，有人已將其稱做自報(bào)紙、雜志、廣播、電視之后的第五大媒體，其中包括網(wǎng)絡(luò)廣播、網(wǎng)絡(luò)電視、短信等等。政府信息資源共享是基于政府管理工作的創(chuàng)新，面對(duì)這一新型以大眾傳播信息為目標(biāo)的大眾傳播媒體，我們應(yīng)該妥善加以利用。還有就是政府博客由于博客的承載主體都為商業(yè)網(wǎng)站比如新浪、網(wǎng)易、搜狐等等，博主只需進(jìn)行內(nèi)容的維護(hù)即可，建設(shè)的成本可謂低廉，最重要的是訪問博客已經(jīng)成為不少網(wǎng)民網(wǎng)絡(luò)生活的一部分，政府博客不失為發(fā)布政府信息的新手段。

2.政府信息資源再利用。政府信息內(nèi)容服務(wù)業(yè)主要信息產(chǎn)品形式是數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)上欄目和產(chǎn)品、紙介質(zhì)產(chǎn)品（期刊、雜志等）以及其他。國家機(jī)構(gòu)由于職能與工作的需要，收集與積累了大量的信息資源。這些資源一方面來自政府的統(tǒng)計(jì)調(diào)查，另一方面來自政府行政管理工作中積累的工作與業(yè)務(wù)資料，還有通過政府機(jī)構(gòu)以其他各種方法、技術(shù)獲得的資料，如地理空間數(shù)據(jù)、自然資源數(shù)據(jù)、市政建設(shè)數(shù)據(jù)等。政府有責(zé)任向社會(huì)提供的信息內(nèi)容不僅包括統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、計(jì)劃數(shù)據(jù)、政策、法規(guī)、國際協(xié)議數(shù)據(jù)、管理統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等，還應(yīng)包括政府的意圖，希望取得社會(huì)支持與合作的內(nèi)容。

政府掌握著全社會(huì)信息資源的大部分資源處于閑置狀態(tài)，信息資源利用率十分低，這是一種極大的社會(huì)資源浪費(fèi)。通過開放政府信息資源，實(shí)現(xiàn)信息的增值。一是對(duì)政府內(nèi)部的增值服務(wù)，對(duì)政府內(nèi)部信息資源的集成和利用，為政府決策提供信息服務(wù)，二是根據(jù)信息產(chǎn)品的公共物品屬性，面向社會(huì)，采取多重信息服務(wù)模式，可以改變單純靠行政手段采集信息的做法，在充分利用行政管理信息系統(tǒng)的同時(shí)，應(yīng)委托社會(huì)上的信息內(nèi)容服務(wù)企業(yè)為自己采集和處理特定的信息，還可以有償?shù)卦谑袌錾线x購有價(jià)值信息或者鼓勵(lì)一些專業(yè)機(jī)構(gòu)搞信息資源的深度開發(fā)，這樣做不僅有利于豐富政府信息資源，還有利于信息服務(wù)業(yè)的大發(fā)展。開發(fā)主體為政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位政府可以憑借掌握擁有全社會(huì)大部分信息資源的優(yōu)勢，通過深層次的開發(fā)，可以為公眾和政府高層決策提供高質(zhì)量、權(quán)威性的信息服務(wù)。由于政府部門本身的技術(shù)和效率決定，可以考慮將特色信息資源的開發(fā)外包，然后支付給中介機(jī)構(gòu)服務(wù)費(fèi)用。開發(fā)主體為中介機(jī)構(gòu)（非政府組織NGO或民營信息機(jī)構(gòu)）因?yàn)楦鶕?jù)信息公開條例，這些中介機(jī)構(gòu)可以依法獲得特色信息資源，然后根據(jù)各自的需求，對(duì)這些政府信息資源進(jìn)行開發(fā)利用，所取得的成果，可以有償供企業(yè)、個(gè)人甚至是政府的部門使用。由于涉及到的是對(duì)政府信息資源的開發(fā)和利用，政府可以選擇以授予其特許經(jīng)營權(quán)的方式，以保證開發(fā)成果的真實(shí)、可靠、準(zhǔn)確，更好地服務(wù)大眾。值得注意的是在這個(gè)過程中，政府會(huì)側(cè)重于純公共物品性質(zhì)的信息資源開發(fā)、NGO側(cè)重準(zhǔn)公共物品中的池塘產(chǎn)品性質(zhì)的信息資源，而私人信息企業(yè)則偏重于準(zhǔn)公共物品中競爭性程度較高的信息資源。特色資源是信息資源中最具生命力的組成部分，具有互補(bǔ)性、共享性和較高的利用價(jià)值。政府信息資源中的地方經(jīng)濟(jì)，部門經(jīng)濟(jì)信息和地方服務(wù)信息是最具有個(gè)性化的信息，以市場需求為導(dǎo)向，突出地方特色，是各級(jí)政府信息資源建設(shè)的重點(diǎn)和方向，把這種特殊性的信息資源加以收集、加工、整理和篩選，使之成為整個(gè)政府信息資源中查閱率、點(diǎn)擊率最高的一個(gè)亮點(diǎn)。特色化信息資源的開發(fā)能夠避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi)，使信息資源在全社會(huì)優(yōu)化配置和有效利用，使信息資源發(fā)揮最佳的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，并能為更多用戶提供有價(jià)值的信息資源。

3.共享數(shù)據(jù)庫的建立。就是利用新建的網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)，通過對(duì)共享用戶的需求進(jìn)行調(diào)查分析，建立特定的數(shù)據(jù)采集和挖掘、傳送的邏輯模型后，一是有系統(tǒng)、有組織的對(duì)政府基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫或特定數(shù)據(jù)庫抽取數(shù)據(jù)，然后進(jìn)行整合、加工、處理成有價(jià)值共享數(shù)據(jù)提供給用戶，二是將某些特定用戶上傳的數(shù)據(jù)分析后，根據(jù)政府業(yè)務(wù)部門的需要，傳送至各基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。針對(duì)不同的社會(huì)需求，可以建設(shè)不同的公共數(shù)據(jù)中心。

4.建立信息交換平臺(tái)。孤島問題的形成主要由于缺乏良好的信息交換平臺(tái)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，分別由相互孤立的應(yīng)用系統(tǒng)產(chǎn)生和管理的，服務(wù)范圍僅僅局限在個(gè)別應(yīng)用或部門內(nèi)部，數(shù)據(jù)庫之間存在數(shù)據(jù)重疊，數(shù)據(jù)的重復(fù)采集和不一致現(xiàn)象十分嚴(yán)重，這制約了系統(tǒng)整體效能的發(fā)揮。這需要通過規(guī)范化采集、整合和管理，使基層政府在市場、政務(wù)公開等方面的信息從孤立的、不成體系的狀態(tài)，變?yōu)楸舜岁P(guān)聯(lián)的信息體系，提高信息資源的使用效率。因此，構(gòu)建良好的信息交換平臺(tái)是提高基層政府電子政務(wù)實(shí)效的一個(gè)重要突破口。從近幾年的發(fā)展情況看，基層電子政務(wù)即將進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段——深入應(yīng)用階段，這個(gè)階段的突出特點(diǎn)是資源的整合應(yīng)用。經(jīng)過不斷的探索和積累，不少基層政府已經(jīng)建成了許許多多的應(yīng)用系統(tǒng)。通過這種信息交換，對(duì)提高政府服務(wù)型職能的質(zhì)量和綜合能力有重要推動(dòng)作用。政務(wù)信息交換平臺(tái)是政府信息資源共享交換和應(yīng)用整合的基礎(chǔ)設(shè)施，它把各種孤立的應(yīng)用系統(tǒng)聯(lián)系起來，對(duì)各種數(shù)據(jù)進(jìn)行高效傳輸，對(duì)業(yè)務(wù)流程實(shí)施整合，在這個(gè)平臺(tái)上公文傳輸、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的共享和交換、政府部門間并聯(lián)審批等等都能實(shí)現(xiàn)。政務(wù)信息交換平臺(tái)提供了跨系統(tǒng)、跨網(wǎng)絡(luò)協(xié)議的數(shù)據(jù)交換功能，不同的應(yīng)用系統(tǒng)可以通過應(yīng)用適配器連接到其數(shù)據(jù)交換平臺(tái)上，按各自業(yè)務(wù)的需求，通過集成系統(tǒng)，進(jìn)行信息交換和流程協(xié)同，以達(dá)到消除“信息孤島”的目的。

通過探討政府信息資源共享問題，能夠拓展我們關(guān)于政府信息資源管理理論的研究視野，并對(duì)政府信息資源管理的現(xiàn)實(shí)給予積極的關(guān)注，有利于政府信息資源的統(tǒng)一開發(fā)利用和共享，以提高中國信息資源管理能力。隨著政治體制改革的進(jìn)行，中國政府職能由管理型轉(zhuǎn)向管理服務(wù)型，這一轉(zhuǎn)變勢必要通過大量的信息來實(shí)現(xiàn)，而公眾也正是通過這些信息來了解國家政策，監(jiān)督政府的各項(xiàng)工作，信息共享已經(jīng)成為公眾與政府之間的橋梁有通過信息共享，增加政府工作的透明度，才能充分發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用，才能促成公平競爭，才能使社會(huì)走上良性循環(huán)的軌道。

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Research of Government Information Resources Sharing Mode Guided by the Purpose

LI Zhen-long

（North China University of Water Resources and Electric Power，Zhengzhou 450002，China）

Abstract：The connotation of government information resources sharing and problems of sharing of our government information resource were expounded.Government information resource sharing influence factors were analysed，government information resources sharing mode guided by the purpose were put forward.

Key words:sharing of government information resource；goal orientation theory；sharing model[責(zé)任編輯 王玉妹]