論增值稅擴(kuò)圍背景下中央和地方利益協(xié)調(diào)機(jī)制的重建

摘 要：目前，中國(guó)增值稅擴(kuò)圍改革的試點(diǎn)工作正在緊鑼密鼓地進(jìn)行。隨著改革的逐步深入，由于增值稅擴(kuò)圍所帶來的各方面的問題也將接踵而至，如稅收征管權(quán)限的問題、中央和地方利益的協(xié)調(diào)問題、分稅制財(cái)政體制的重構(gòu)問題等。在這些問題中，最為主要的就是中央和地方利益的協(xié)調(diào)問題，它將直接影響到中國(guó)增值稅擴(kuò)圍改革的平穩(wěn)推進(jìn)。因此，解決增值稅擴(kuò)圍背景下的央地利益的協(xié)調(diào)問題就顯得至關(guān)重要。擬通過分析增值稅擴(kuò)圍改革對(duì)中央和地方利益的影響，試圖對(duì)重建中央和地方利益協(xié)調(diào)機(jī)制提出一些對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：增值稅擴(kuò)圍改革；利益；協(xié)調(diào)；中央；地方

中圖分類號(hào)：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）09-0010-02

引言

從2012年1月1日起，中國(guó)已經(jīng)在上海市的部分行業(yè)進(jìn)行增值稅擴(kuò)圍改革試點(diǎn)，試點(diǎn)的范圍暫定為交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，待條件成熟時(shí)再向全國(guó)推廣。這是繼中國(guó)2009年1月1日增值稅轉(zhuǎn)型改革以來，中國(guó)增值稅改革的又一次重要嘗試，也是中國(guó)增值稅轉(zhuǎn)型改革的繼續(xù)，標(biāo)志著中國(guó)增值稅擴(kuò)圍改革在醞釀了多年以后終于邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。毫無疑問，這項(xiàng)改革的實(shí)施必將極大地減少在中國(guó)各個(gè)行業(yè)當(dāng)中，尤其是服務(wù)業(yè)中大量存在的重復(fù)征稅現(xiàn)象，最大限度地保證增值稅抵扣鏈條的完整性，也將降低各行業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，對(duì)于促進(jìn)中國(guó)服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化與升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略目標(biāo)都具有十分重要的意義。但是，中國(guó)增值稅擴(kuò)圍也面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)和阻力。風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為增值稅擴(kuò)圍改革帶來諸多問題，比如說，改革后的稅收征管權(quán)限的劃分問題、中央和地方利益的協(xié)調(diào)問題、分稅制財(cái)政體制的重構(gòu)問題、增值稅一家獨(dú)大帶來的國(guó)家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題等等。阻力主要是由于上述風(fēng)險(xiǎn)的存在，在增值稅擴(kuò)圍改革的推進(jìn)過程中遇到的困難。在這些問題中，最主要的、最難解決的問題就是中央和地方利益的協(xié)調(diào)問題。因?yàn)樵诂F(xiàn)有的分稅制財(cái)政體系中，營(yíng)業(yè)稅是地方的主體稅種，是地方稅收收入的支柱。而增值稅則是中央第一大稅種，屬于共享稅，中央和地方以75∶25的比例分成，中央占大頭。在這種情況下，把營(yíng)業(yè)稅納入增值稅的征收范圍極有可能縮小地方財(cái)政收入的盤子，使原本就已經(jīng)十分尖銳的地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的矛盾更加突出。也正是因?yàn)槿绱?，增值稅擴(kuò)圍改革面臨的最大阻力也來自于地方政府。

一、增值稅擴(kuò)圍改革的實(shí)施情況

1．增值稅擴(kuò)圍改革。所謂增值稅擴(kuò)圍改革，就是把現(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅征收的范圍納入到增值稅范圍，進(jìn)而取消營(yíng)業(yè)稅。毫無疑問，這項(xiàng)改革將會(huì)降低中國(guó)服務(wù)業(yè)的行業(yè)稅負(fù)，極大地促進(jìn)中國(guó)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，有利于中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與升級(jí)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2．增值稅擴(kuò)圍改革的提出。自從1984年增值稅在中國(guó)開征以來，理論界對(duì)擴(kuò)大增值稅征收范圍問題的研究與討論就一直沒有停止過。由于中國(guó)一開始實(shí)行的是生產(chǎn)型增值稅，而生產(chǎn)型增值稅規(guī)定，不允許企業(yè)購(gòu)進(jìn)的任何固定資產(chǎn)的價(jià)款，這不僅導(dǎo)致了嚴(yán)重的重復(fù)征稅問題，而且對(duì)企業(yè)擴(kuò)大投資、中國(guó)產(chǎn)品的出口也起到了巨大的抑制作用。1994年中國(guó)的分稅制改革雖然成就了增值稅作為中國(guó)的第一大稅種，卻沒有改變中國(guó)生產(chǎn)型增值稅的類型，而且在分稅制的體制下，增值稅和營(yíng)業(yè)稅兩大流轉(zhuǎn)稅并行，也人為地造成了增值稅抵扣鏈條的斷裂，不同類型的企業(yè)間稅負(fù)不均，行業(yè)間發(fā)展不平衡等一系列問題也由此產(chǎn)生。2008年的全球性金融危機(jī)，給中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大沖擊，不少企業(yè)的發(fā)展舉步維艱。在這種背景下，2009年1月1日，中央決定在全國(guó)范圍內(nèi)開始進(jìn)行增值稅轉(zhuǎn)型改革，通過這次改革，企業(yè)購(gòu)入的機(jī)器設(shè)備的增值稅可以從銷項(xiàng)稅中扣除，因此極大地減輕了企業(yè)的增值稅稅負(fù)，在全球金融危機(jī)的大背景下，增強(qiáng)了中國(guó)企業(yè)抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力。據(jù)國(guó)稅部門測(cè)算，2009年一年，全國(guó)因此減稅1 700億。增值稅轉(zhuǎn)型改革在很大程度上解決了中國(guó)增值稅存在的重復(fù)征稅問題，但是僅限于生產(chǎn)制造業(yè)，與生產(chǎn)制造業(yè)密切相關(guān)的服務(wù)業(yè)仍然屬于營(yíng)業(yè)稅的征收范圍，而且重復(fù)征稅的現(xiàn)象依然嚴(yán)重。為了消除中國(guó)營(yíng)業(yè)稅存在的重復(fù)征稅問題、引導(dǎo)各行業(yè)均衡發(fā)展、大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，2010年10月，中央終于在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確指出，“擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營(yíng)業(yè)稅等稅收”。以此為標(biāo)志，增值稅擴(kuò)圍改革第一次被正式提上了議事日程。2011年10月26日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，從2012年1月1日起，在部分地區(qū)和行業(yè)開展深化增值稅制度改革試點(diǎn)，逐步將目前征收營(yíng)業(yè)稅的行業(yè)改為征收增值稅，試點(diǎn)將在上海市的交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等開展，等條件成熟時(shí)再向全國(guó)推廣。

3．增值稅擴(kuò)圍改革的實(shí)施辦法。（1）國(guó)務(wù)院決定，在現(xiàn)行增值稅17%標(biāo)準(zhǔn)稅率和13%低稅率的基礎(chǔ)上，新增11%和6%兩檔稅率，其中11%的稅率適用于建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等行業(yè)。6%的稅率則適用于其他現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。毫無疑問，這項(xiàng)規(guī)定是中國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展的一個(gè)利好消息，體現(xiàn)了中央提出的結(jié)構(gòu)性減稅的思想。（2）本次試點(diǎn)還規(guī)定，在試點(diǎn)期間，原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸改試點(diǎn)地區(qū)，試點(diǎn)行業(yè)原營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠政策可以延續(xù)，并根據(jù)增值稅特點(diǎn)調(diào)整。納入改革試點(diǎn)的納稅人繳納的增值稅可按規(guī)定抵扣。這實(shí)際上也是中央為減少改革阻力，協(xié)調(diào)和地方的利益，保證改革順利推行所采取的一種“折中”辦法。

二、增值稅擴(kuò)圍改革對(duì)中央和地方利益的影響

在當(dāng)前的分稅制財(cái)政體制下，增值稅擴(kuò)圍改革必對(duì)中央和地方利益的分配帶來深遠(yuǎn)的影響，其最直接的影響就是中央財(cái)政收入將急劇增加，而地方財(cái)政收入則大幅度萎縮，使原本就已經(jīng)十分尖銳的地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的矛盾更加突出，進(jìn)而引發(fā)其他一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。具體來講，擴(kuò)圍對(duì)中央和地方利益的影響主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1．從短期來看，增值稅擴(kuò)圍改革將造成地方主體稅種缺失，地方財(cái)政收入萎縮。在現(xiàn)有的分稅制財(cái)政體系中，營(yíng)業(yè)稅是地方的主體稅種，是地方財(cái)政收入的支柱。而增值稅則是中央第一大稅種，屬于共享稅，中央和地方以75∶25的比例分成，中央占大頭。在這種情況下，把營(yíng)業(yè)稅納入增值稅的征收范圍極有可能縮小地方財(cái)政收入的盤子，而地方政府在短期內(nèi)又不可能迅速地培養(yǎng)出自己的主體稅種來填補(bǔ)擴(kuò)圍帶來的空白，這必將進(jìn)一步加劇地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的矛盾。

2．從長(zhǎng)期來看，增值稅擴(kuò)圍將促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于做大中國(guó)財(cái)政收入的蛋糕。增值稅擴(kuò)圍改革將進(jìn)一步完善增值稅抵扣鏈條，充分發(fā)揮增值稅稅基寬廣、環(huán)環(huán)相扣，避免重復(fù)征稅、平衡稅負(fù)、利于出口、便于監(jiān)管等諸多優(yōu)點(diǎn)，極大地促進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，也有利于中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與升級(jí)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略目標(biāo)。

三、重建中央和地方利益協(xié)調(diào)機(jī)制的對(duì)策建議

通過以上分析可以看出，增值稅擴(kuò)圍改革將會(huì)對(duì)中央和地方的利益分配帶來影響，這種影響有有利的方面，也有不利的方面。我們需要做的就是充分發(fā)揮增值稅擴(kuò)圍改革對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利影響，并將其不利影響降至最小。當(dāng)前正在進(jìn)行的增值稅擴(kuò)圍改革試點(diǎn)在中央和地方利益分配問題上則采取了一種折中的辦法，并不能從根本上協(xié)調(diào)中央和地方的利益紛爭(zhēng)，為了達(dá)成這一目標(biāo)，必須從根本上重建中央和地方利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

1.改革增值稅稅收返還的核算辦法?，F(xiàn)行的增值稅稅收返還辦法是以1993年的數(shù)據(jù)為基數(shù)，超基數(shù)按比例遞增返還辦法。在這一體制下，稅收返還是以增值稅上繳地來分配的，即哪個(gè)地方繳納的增值稅越多、增值稅增長(zhǎng)率越高，增值稅稅收返還也越多。由于增值稅的稅基主要集中在生產(chǎn)制造業(yè)，而制造業(yè)主要集中在東南沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，所以這一制度帶來的結(jié)果通常是，越發(fā)達(dá)的地區(qū)獲得的增值稅返還越多，越貧困的地區(qū)獲得的增值稅返還越少，造成“馬太效應(yīng)”。因此，在改革增值稅稅收核算辦法時(shí)，不能僅僅采用稅收來源地這個(gè)單一指標(biāo)，還要考慮增值稅稅負(fù)在生產(chǎn)地和消費(fèi)地的稅收負(fù)擔(dān)情況。

2.合理調(diào)整中央和地方對(duì)于增值稅的分成比例。以全國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)和建筑安裝業(yè)由營(yíng)業(yè)稅改為增值稅對(duì)稅收收入的影響進(jìn)行靜態(tài)測(cè)算：2008年全國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)和建筑安裝業(yè)營(yíng)業(yè)稅總額為13 157 284 ① 萬元，假定增值稅擴(kuò)圍改革前后，納稅人的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)率不變，應(yīng)該征收的增值稅仍然是13 157 284萬元。由于營(yíng)業(yè)稅是價(jià)內(nèi)稅，征收所得稅時(shí)可以扣除，而增值稅是價(jià)外稅，計(jì)征所得稅時(shí)不能扣除。因此，增值稅擴(kuò)圍后，企業(yè)的應(yīng)納稅所得額會(huì)提高，金額為13 157 284萬元，按照25%的所得稅稅率計(jì)算可得所得稅的增加額大約為3 289 321萬元。無疑，增值稅擴(kuò)圍可以帶來財(cái)政收入的增加。但是，如果按照增值稅中央和地方75∶25的比例分成，地方政府將分得3 289 321萬元（13 157 284×25% ＝3 289 321），比以前征營(yíng)業(yè)稅減少了9 867 963萬元（13 157 284－3 289 321＝9 867 963）。為保證地方政府的財(cái)力，可以適當(dāng)調(diào)高地方在增值稅中的分成比例。比如2009年國(guó)內(nèi)一般增值稅為181 3 93 422 ①萬元，如果加上擴(kuò)圍后的增值稅部分為194 550 706萬元（181 393 422＋13 157 284＝194 550 706），增值稅擴(kuò)圍后地方財(cái)政收入減少的部分占擴(kuò)圍后全部增值稅的比例約為5.07%，即增值稅擴(kuò)圍后，約有5%的地方財(cái)政收入減少了。如果把中央與地方增值稅的分成比例由75∶25調(diào)減為70∶30，可基本保證地方的財(cái)力不變。

3.培養(yǎng)地方主體稅種，保證地方財(cái)政收入的穩(wěn)定。增值稅擴(kuò)圍以后，營(yíng)業(yè)稅就被增值稅取代，作為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅變成了中央和地方共享的增值稅，這樣地方的主體稅種就消失了，在這種情況下想要按照既定的稅改方案，重新確立地方的主體稅種。在未來地方主體稅種的選擇上，財(cái)產(chǎn)類的稅種是比較明確的方向，比如說房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等。目前，中國(guó)的遺產(chǎn)稅尚未開征，房產(chǎn)稅也還處于試點(diǎn)階段，正在上海、重慶等地試點(diǎn)，要把它們培養(yǎng)成為地方的主體稅種尚需時(shí)日，但是隨著房產(chǎn)稅試點(diǎn)的穩(wěn)步推進(jìn)和開征遺產(chǎn)稅等時(shí)機(jī)的成熟，地方的主體稅種終將被重建，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配、土地財(cái)政等問題也將從很大程度上得到解決。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]