從法治經(jīng)濟(jì)角度對(duì)我國(guó)探礦權(quán)與采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法的分析

摘 要：探礦權(quán)、采礦權(quán)的合理流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源科學(xué)合理利用的保證。從法治經(jīng)濟(jì)的角度分析我國(guó)現(xiàn)行探礦權(quán)、采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)立法中存在的對(duì)政府職能定位不準(zhǔn)，探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度不合理，對(duì)集體企業(yè)、個(gè)體和外資采礦規(guī)定不合理，對(duì)探礦權(quán)與采礦權(quán)出讓存在“雙軌制”等四個(gè)問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的立法修改對(duì)策，以期進(jìn)一步完善我國(guó)探礦權(quán)與采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。

關(guān)鍵詞：探礦權(quán)采礦權(quán)；流轉(zhuǎn)；法治經(jīng)濟(jì)；立法建議

中圖分類號(hào)：F272 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）17-0173-02

引言

探礦權(quán)、采礦權(quán)的合理流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源科學(xué)合理利用的保證。探礦權(quán)、采礦權(quán)的合理流轉(zhuǎn)需要相關(guān)立法符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“公開、公正、公平”的規(guī)則，而我國(guó)現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》、《探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等法律規(guī)章具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，所以，探討建立一套適合法治經(jīng)濟(jì)的探礦權(quán)、采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)現(xiàn)行的探礦權(quán)與采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法存在的問(wèn)題

由于探礦權(quán)、采礦權(quán)本身的復(fù)雜性，在實(shí)際流轉(zhuǎn)過(guò)程中，涉及的問(wèn)題較多。現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及后續(xù)相關(guān)法規(guī)只側(cè)重對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)的公權(quán)性質(zhì)給予相當(dāng)?shù)闹匾暫捅Ｗo(hù)，沒有很好地兼顧探礦權(quán)、采礦權(quán)的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，進(jìn)而在探礦權(quán)、采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)立法上也烙上了深深的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)印跡。2007年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》在用益物權(quán)的一般規(guī)定中加入了探礦權(quán)和采礦權(quán)，明確了兩權(quán)的法律屬性。因此，以探礦權(quán)、采礦權(quán)的物權(quán)為基礎(chǔ)，建立符合法治經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)制度迫在眉睫，而我國(guó)現(xiàn)行的探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法中沒有全面貫徹這一思想的精髓，產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。

（一）相關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府職能定位不準(zhǔn)

在《礦產(chǎn)資源法》、《探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》等法律和法規(guī)中規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓要履行復(fù)雜的行政審批。同一處礦產(chǎn)，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中要同時(shí)涉及地質(zhì)礦產(chǎn)部門、環(huán)保部門和當(dāng)?shù)卣榷鄠€(gè)行政部門。政府與礦業(yè)企業(yè)之間具有橫向的、平等的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也有與礦業(yè)權(quán)人之間縱向的、不平等的管理關(guān)系，這兩種關(guān)系往往交織在一起，由于各種原因，政府管理存在有時(shí)缺位、有時(shí)又越位的現(xiàn)象，影響了礦業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展，在目前礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，往往不完全是價(jià)值規(guī)律在起作用，而在某種程度上是行政調(diào)控在直接或間接地起著支配作用，市場(chǎng)運(yùn)作與行政調(diào)控的和諧環(huán)境尚未形成，明顯地制約著礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)育和成長(zhǎng)。政府代表國(guó)家作為礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人，行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，同時(shí)又是探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序制定者和監(jiān)管者，再加上我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性和其他利益關(guān)系，使得政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的礦產(chǎn)資源開發(fā)和相關(guān)權(quán)利流轉(zhuǎn)過(guò)程中職能定位不準(zhǔn)。

（二）探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度不合理

現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》第6條第1款規(guī)定：“探礦權(quán)人有權(quán)在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行規(guī)定的勘查作業(yè)，有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)?！贝_立了探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度。在2000年出臺(tái)的《 探礦權(quán)采礦權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》第十六條：“在探礦權(quán)有效期和保留期內(nèi)，探礦權(quán)人有優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源采礦權(quán)的權(quán)利，未經(jīng)探礦權(quán)人的同意，登記管理機(jī)關(guān)不得在該勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)受理他人的礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)。”和2003年出臺(tái)的《探礦權(quán)、采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）》第十條：“有下列情形之一的，主管部門不得以招標(biāo)拍賣掛牌的方式授予：探礦權(quán)人依法申請(qǐng)其勘查區(qū)塊范圍內(nèi)的采礦權(quán)……”又進(jìn)一步明確探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度，即“探轉(zhuǎn)采”。

立法上規(guī)定“探轉(zhuǎn)采”制度的大背景是在探礦市場(chǎng)主體為國(guó)有企業(yè)的時(shí)候，客觀上“探轉(zhuǎn)采”保護(hù)探礦權(quán)人的利益，提高了投資者的積極性，促進(jìn)了探礦市場(chǎng)的發(fā)展。但是近年來(lái)這一制度的弊端也十分明顯：一是破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性；二是滋生了探礦權(quán)出讓市場(chǎng)的行政管理腐敗行為；三是國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的經(jīng)濟(jì)權(quán)利未能充分體現(xiàn)；四是不利于礦產(chǎn)資源的可持續(xù)利用。

（三）對(duì)集體企業(yè)、個(gè)體和外資采礦規(guī)定不合理

現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》第六章和《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第五章中都專設(shè)“集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦”一章，造成了它們與國(guó)有礦山企業(yè)在法律地位上和法律執(zhí)行中是不平等的。這是經(jīng)濟(jì)成分的不平等在資源管理上的直接體現(xiàn)，有悖于法法治經(jīng)濟(jì)的要求?，F(xiàn)代法治經(jīng)濟(jì)以貫徹“平等原則”為特征，當(dāng)然也必須包括對(duì)管理對(duì)象的平等對(duì)待，要處理好國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利、關(guān)系?！丁吹V產(chǎn)資源法〉實(shí)施細(xì)則》第7條規(guī)定：“國(guó)家允許外 國(guó)的公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織以及個(gè)人依照中華人民共和國(guó)有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域及管轄的其他海域投資勘查、開采礦產(chǎn)資源?！边@僅僅是實(shí)施細(xì)則上的規(guī)定，未上升到法律的層次，因此，國(guó)外礦業(yè)公則抱怨我國(guó)礦業(yè)投資環(huán)境不好，其中比較突出的一個(gè)問(wèn)題就是差別待遇。由此可見，類似的規(guī)定和做法阻礙了我國(guó)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查融入礦業(yè)全球化的進(jìn)程。

二、探礦權(quán)與采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法修改對(duì)策

（一）明確政府職責(zé)及其與企業(yè)和市場(chǎng)的關(guān)系

法治經(jīng)濟(jì)需要立法明確政府、企業(yè)和市場(chǎng)三方責(zé)權(quán)，用法律來(lái)規(guī)范市場(chǎng)行為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，創(chuàng)造公開、公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境。具體到探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法，筆者認(rèn)為，政府職能主要體現(xiàn)在制定相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序等方面，在探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法中應(yīng)以“調(diào)控一級(jí)（出讓）市場(chǎng)，監(jiān)管二級(jí)（轉(zhuǎn)讓）市場(chǎng)”思路規(guī)定政府的職責(zé)。

第一，調(diào)控一級(jí)（出讓）市場(chǎng)。根據(jù)國(guó)家的需要對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓采取宏觀調(diào)控，控制市場(chǎng)中各類礦產(chǎn)的供應(yīng)量，保持合理的供需平衡，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)。針對(duì)我國(guó)一級(jí)（出讓）市場(chǎng)建設(shè)，有學(xué)者提出建立探礦權(quán)分類出讓管理體系：（1）針對(duì)不同礦產(chǎn)實(shí)際情況，對(duì)探礦權(quán)出讓管理政策進(jìn)行細(xì)分。根據(jù)礦產(chǎn)的稀有程度和重要程度可以對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)采取行政許可、找掛牌等不同的出讓方式。（2）根據(jù)不同區(qū)域情況，對(duì)探礦權(quán)出讓管理政策進(jìn)行細(xì)分。根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)情況和環(huán)境情況，國(guó)家也應(yīng)該有不同的探礦權(quán)出讓政策。（3）建立國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)管理制度。按編制好的探礦權(quán)、采礦權(quán)設(shè)置方案，根據(jù)市場(chǎng)需求，有計(jì)劃地向市場(chǎng)投放探礦權(quán)。

第二，監(jiān)管二級(jí)（轉(zhuǎn)讓）市場(chǎng)。探礦權(quán)、采礦權(quán)通過(guò)一級(jí)市場(chǎng)出讓之后，在轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)中應(yīng)該允許其自由流通，政府部門不應(yīng)再過(guò)多的參與具體的轉(zhuǎn)讓案例，應(yīng)以裁判員的角色來(lái)參與轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，立法規(guī)定具體的轉(zhuǎn)讓方式，打擊違法行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序。

（二）取消“探轉(zhuǎn)采”，理順探礦權(quán)和采礦權(quán)的關(guān)系

針對(duì)“探轉(zhuǎn)采”立法的缺陷，有學(xué)者提出改“探轉(zhuǎn)采”為探礦權(quán)人收益權(quán)：探礦權(quán)人通過(guò)資金、技術(shù)、設(shè)備和人力的投入，對(duì)批準(zhǔn)的勘查區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源賦存狀況進(jìn)行勘探，編制勘查報(bào)告后評(píng)估確認(rèn)形成的資源信息權(quán)，屬知識(shí)產(chǎn)權(quán)范疇，以采礦權(quán)價(jià)款形式體現(xiàn)。

借鑒改“探轉(zhuǎn)采”為探礦權(quán)人收益權(quán)思路，筆者認(rèn)為，可以采取如下辦法：在一級(jí)（出讓）市場(chǎng)中把探礦權(quán)和采礦權(quán)分開出讓，以招拍掛為主，行政審批為輔，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)配置探礦權(quán)、采礦權(quán)。在招拍掛的時(shí)候，改“探轉(zhuǎn)采”為探礦權(quán)人在同等條件下優(yōu)先獲得自己所在勘查作業(yè)區(qū)能的采礦權(quán)。如果探礦權(quán)人沒能獲得自己所在勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)的采礦權(quán)，則應(yīng)對(duì)其探礦權(quán)形成的探礦資料進(jìn)行評(píng)估，在轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的時(shí)候一并轉(zhuǎn)讓，并收取相應(yīng)的價(jià)款。如果探礦權(quán)人在同等條件下優(yōu)先獲得了自己所在作業(yè)區(qū)內(nèi)的采礦權(quán)，則探礦權(quán)的投入本息應(yīng)抵扣應(yīng)繳納的采礦權(quán)價(jià)款。國(guó)家應(yīng)嚴(yán)格控制探邊采和臨時(shí)采礦這兩種行為。此舉有利于建立“公開、公正、公平”的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)體系，有效遏制礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的行政腐敗行為，實(shí)現(xiàn)國(guó)家隊(duì)礦產(chǎn)資源在利用中所產(chǎn)生的超額利潤(rùn)的收益權(quán)，使國(guó)家能夠按照礦產(chǎn)資源的規(guī)劃有秩序的供給，維護(hù)礦產(chǎn)資源的可持續(xù)利用。

（三）消除差別，重視集體企業(yè)、個(gè)體和外資企業(yè)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)集體企業(yè)、個(gè)體在短短十幾年間，已經(jīng)完成了從異軍突起到占據(jù)半壁江山的跨越，成為我國(guó)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在探礦權(quán)、采礦權(quán)有償出讓改革和探礦權(quán)、采礦權(quán)市場(chǎng)建設(shè)中也占有重要的地位。那么在探礦權(quán)、采礦權(quán)有償出讓立法中，亟需取消目前法律中按身份區(qū)別給予公有制經(jīng)濟(jì)主體和非公有制主體不同的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的規(guī)定，消除不同所有制類型的采礦權(quán)人實(shí)際存在的差別待遇。對(duì)于外資企業(yè)，作為WTO的成員國(guó)，應(yīng)按照世界貿(mào)易組織“市場(chǎng)開放、統(tǒng)一規(guī)則、自由競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰”的要求，盡早結(jié)束立法方面內(nèi)外有別的雙軌制模式，逐步實(shí)行國(guó)民待遇，為外資進(jìn)入我國(guó)探礦權(quán)采礦權(quán)市場(chǎng)創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境。同時(shí)，為避免外資對(duì)某些戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的控制，可以設(shè)定一些礦產(chǎn)資源目錄限制外資進(jìn)入。

參考文獻(xiàn)：

[1] 焦艷鵬.論我國(guó)礦業(yè)權(quán)制度改革的要點(diǎn)[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2007，（6）:52.

[2] 翁春林.我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)存在問(wèn)題初探[J].中國(guó)礦業(yè)，2008，17（3）:8-9.

[3] 鮑榮華，周進(jìn)生.我國(guó)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度亟須完善[J].中國(guó)礦業(yè)，2002，3（11）:9.

[4] 許書平.論完善探礦權(quán)分類出讓管理制度建設(shè)[J].中國(guó)礦業(yè)，2007，16（8）:19.

[5] 潘玉輝.探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度之悖論[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊，2007，4（3）:25.

[6] 劉欣.探礦權(quán)采礦權(quán)有償出讓面臨的主要問(wèn)題及對(duì)策[J].專家論說(shuō)，2003，（10）:45.

[責(zé)任編輯 高惠琦]