保障性住房建設(shè)資金問(wèn)題研究

摘 要：對(duì)中低收入和最低收入群體的住房保障是國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化進(jìn)程中不可回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。建立和完善我國(guó)多層次住房保障體系，面臨的最大硬性障礙是“資金短缺”。因此，需要從多種渠道籌措資金解決保障性住房建設(shè)資金短缺問(wèn)題。我國(guó)保障性住房可持續(xù)建設(shè)應(yīng)當(dāng)通過(guò)加大中央財(cái)政和地方政府的投資力度、使用住房公積金結(jié)余資金建設(shè)保障性住房、創(chuàng)新模式吸引保險(xiǎn)資金和社保基金投向保障性住房建設(shè)等途徑解決資金短缺問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：住房；保障性住房；資金

中圖分類號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）35-0104-03

一、保障性住房建設(shè)的必要性

從社會(huì)角度看，住房是人類最基本的生存需要，許多國(guó)家把獲得適當(dāng)住房的權(quán)利視為一項(xiàng)基本人權(quán)。從經(jīng)濟(jì)角度看，住房作為一種商品，具有消費(fèi)品和投資品的雙重屬性，可以在市場(chǎng)上交易。市場(chǎng)機(jī)制并不能自發(fā)地滿足社會(huì)各階層居民的住房需要，這使得政府必須對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，滿足社會(huì)各階層獲得適當(dāng)住房的要求。對(duì)中低收入和最低收入群體的住房保障是絕大多數(shù)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化進(jìn)程中不可回避的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

與一般的商品房相比，保障性住房有以下幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)：第一，供應(yīng)對(duì)象特定。保障性住房的供應(yīng)對(duì)象是嚴(yán)格限定的，只有符合條件的中低收入和最低收入人群才具有申請(qǐng)資格，一般采用人均住房面積、家庭戶收入等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。第二，限定戶型面積。對(duì)于不同的申請(qǐng)對(duì)象，嚴(yán)格界定其適宜申請(qǐng)的戶型和面積，以實(shí)現(xiàn)公平分配。第三，享有政策支持或優(yōu)惠。保障性住房建設(shè)中，政府會(huì)提供一系列的政策支持，從而降低保障性住房的建設(shè)成本和減少被保障對(duì)象的住房支出。

我國(guó)目前的保障性住房主要包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共租賃住房三部分，再加上棚戶區(qū)改造部分，就構(gòu)成了保障性安居工程。另外，兩限房（限房?jī)r(jià)、限套型普通商品住房）由于其在供應(yīng)對(duì)象和享受政策優(yōu)惠方面與保障性住房有類似之處，從嚴(yán)格意義上講屬于政策性商品住房，因此，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中有時(shí)也將兩限房包含在保障性住房以內(nèi)。比如2011年新建的1 000萬(wàn)套保障性安居工程就包括兩限房和經(jīng)濟(jì)適用房200多萬(wàn)套、廉租房160多萬(wàn)套、公共租賃住房220多萬(wàn)套、棚戶區(qū)改造住房400多萬(wàn)套。

從我國(guó)住房制度演變的過(guò)程來(lái)看，堅(jiān)持住房商品化、市場(chǎng)化和社會(huì)化改革目標(biāo)是正確的，但向這個(gè)目標(biāo)邁進(jìn)的過(guò)程應(yīng)該是一個(gè)漸變的過(guò)程，政府應(yīng)當(dāng)提供足夠的適合中低收入居民購(gòu)買的住房和適合最低收入居民租賃的住房，以便對(duì)支付能力不足的中低收入家庭和缺乏支付能力的最低收入家庭提供住房保障。這不僅是為了家庭的利益，也是為了確保社會(huì)和諧、提高公民健康水平和教育水平、促進(jìn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在建立城市中低收入家庭住房保障體系過(guò)程中，政府作為住房保障政策法規(guī)制定、投入、組織實(shí)施和調(diào)控的主體，必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。從國(guó)外保障房建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)看，強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用是健全和完善住房保障體系的基本前提。全面解決住房問(wèn)題不能完全依賴市場(chǎng)，市場(chǎng)本身不具備匹配住房供求結(jié)構(gòu)的能力。在沒(méi)有任何約束的情況下，房地產(chǎn)企業(yè)的目標(biāo)必然是利潤(rùn)最大化，傾向于修建大戶型住宅，與普通居民的住房需求存在較大的偏差，削弱了中低收入居民購(gòu)房的可支付能力。因此，政府應(yīng)該充分發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，以管理監(jiān)督者和直接參與者的雙重身份干預(yù)住房市場(chǎng)，這有利于遏制商品房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，增加中小戶型住宅供應(yīng)，以滿足中低收入和最低收入住房困難家庭的基本居住需求。

二、保障性住房建設(shè)面臨的資金問(wèn)題

我國(guó)建設(shè)保障性住房過(guò)程中面臨的最棘手的困境就是資金短缺問(wèn)題，這是制約保障房建設(shè)的最大障礙。“十二五”期間，為解決中低收入家庭的住房問(wèn)題，國(guó)家提出2011—2015年建設(shè)保障性安居工程3 600萬(wàn)套的龐大計(jì)劃。但是保障性住房可持續(xù)建設(shè)資金籌措問(wèn)題引起人們的關(guān)注。以2011年1 000萬(wàn)套保障性住房開(kāi)工計(jì)劃為例。據(jù)住建部估算，完成1 000萬(wàn)套保障性住房建設(shè)目標(biāo)需要的建設(shè)資金將突破1.3萬(wàn)億元。其中，中央財(cái)政明確保障的投入規(guī)模為1 030億元，占當(dāng)年全部保障房建設(shè)預(yù)估投資量的10%，此外，計(jì)劃由省級(jí)和市縣政府承擔(dān)4 000多億元，而剩余的8 000多億元要通過(guò)社會(huì)機(jī)構(gòu)投入和被保障對(duì)象以及所在企業(yè)籌集。對(duì)于后面兩項(xiàng)資金，如果不進(jìn)行全面系統(tǒng)籌措，要想保證其資金來(lái)源幾乎是不可能的。以地方政府資金為例，保障性住房的主要資金來(lái)源于土地出讓金收入。按照規(guī)定，土地出讓凈收益用于保障性住房建設(shè)的比例不低于10%。有關(guān)研究認(rèn)為，國(guó)內(nèi)一線城市中心區(qū)的土地出讓金收益率大概在20%左右，偏遠(yuǎn)區(qū)的收益率約為40%，而二三線城市則更高。如果按照30%的平均收益率來(lái)計(jì)算，2010年全國(guó)土地出讓收入為2.9萬(wàn)億元，地方政府可拿出用于保障性住房建設(shè)的資金約有870億元（地方政府可支出的土地出讓凈收益資金測(cè)算值為土地出讓收入×30%收益率，再乘以10%的支出比例）。這樣計(jì)算的話，除去已有的中央政府1 030億元的撥款，而國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行也將提供1 000億元貸款支持，地方政府可拿出870億元土地出讓收入，在未包含可能利用的社會(huì)資金的情況下，地方政府和社會(huì)層面的資金還須補(bǔ)充1萬(wàn)億元左右。進(jìn)入2012年度，此前已開(kāi)工的保障性住房需要繼續(xù)投資建設(shè)，而當(dāng)年要實(shí)現(xiàn)新開(kāi)工700萬(wàn)套、基本完成500萬(wàn)套。據(jù)預(yù)計(jì)，加上2010年開(kāi)工未完成的項(xiàng)目，2011年開(kāi)工的1 000萬(wàn)套，2012年開(kāi)工的700萬(wàn)套，2012年在建保障性住房規(guī)模有1 800萬(wàn)套左右，資金需求將超過(guò)2011年。龐大的資金需求需要各方力量為其動(dòng)足腦筋，同時(shí)也嚴(yán)重捆縛了保障性住房的正式入市。

三、多渠道籌集保障性住房建設(shè)資金

要解決保障性住房建設(shè)資金短缺問(wèn)題，多渠道籌措資金是必然趨勢(shì)。

（一）繼續(xù)加大中央財(cái)政、地方政府對(duì)保障性住房的投資力度

中央財(cái)政補(bǔ)助、地方政府的投入是保障性住房建設(shè)資金重要的組成部分，應(yīng)成為保障性住房融資的主要渠道。中央財(cái)政應(yīng)繼續(xù)向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、公租房及廉租房?jī)蓚€(gè)方面傾斜，加大對(duì)融資難區(qū)域、項(xiàng)目的投入。地方政府將依據(jù)財(cái)政預(yù)算安排為主、多種渠道籌措的原則，從同級(jí)財(cái)政現(xiàn)在用于住房建設(shè)、維修、管理和補(bǔ)貼的資金，土地出讓金、房地產(chǎn)稅金以及出售屬于國(guó)有資產(chǎn)的住房回收資金等渠道籌集保障性住房建設(shè)資金。同時(shí)，地方政府還需充分利用地方融資平臺(tái)，增加保障性住房建設(shè)資金投入。

（二）順應(yīng)保障房和商品房“雙軌制”的政策取向，將兩類貸款實(shí)現(xiàn)分類管理，并落實(shí)中央關(guān)于支持保障房建設(shè)的金融政策

目前，保障性住房項(xiàng)目貸款執(zhí)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款標(biāo)準(zhǔn)，被納入樓市調(diào)控范圍，這是保障房貸款受限的關(guān)鍵因素。應(yīng)將保障房和商品房的開(kāi)發(fā)貸款分類管理，并落實(shí)中央關(guān)于支持保障房建設(shè)的金融政策，確保貸款額度和優(yōu)惠利率；與此同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管，防止企業(yè)“套貸”用于商品房開(kāi)發(fā)。

（三）使用住房公積金結(jié)余資金建設(shè)保障性住房

目前，住房公積金資金閑置現(xiàn)象嚴(yán)重，同時(shí)閑置資金的不斷增加使得住房公積金運(yùn)行效率較低。要解決住房公積金資金閑置問(wèn)題和運(yùn)行效率低下問(wèn)題必須拓寬住房公積金的使用面。支持保障性住房建設(shè)不僅有利于問(wèn)題的解決，而且也有效地增加保障性住房供給，有助于解決低收入群體的住房問(wèn)題。2009年10月，住建部等七部委出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作實(shí)施意見(jiàn)的通知》，明確公積金貸款支持保障房建設(shè)的試點(diǎn)工作。截至2011年10月底，北京、天津、上海等29個(gè)試點(diǎn)城市利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)。財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人表示2012年將擴(kuò)大住房公積金貸款規(guī)模和試點(diǎn)范圍，重點(diǎn)“支持公租房等保障房建設(shè)”。財(cái)政部于2011年5月下發(fā)《關(guān)于切實(shí)落實(shí)保障性安居工程資金加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的通知》，其中規(guī)定，“將計(jì)提貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用后的住房公積金增值收益上繳本級(jí)財(cái)政部門，由財(cái)政部門按規(guī)定撥付給住房城鄉(xiāng)建設(shè)（住房保障）部門，專項(xiàng)用于廉租住房和公共租賃住房建設(shè)。”

使用住房公積金結(jié)余資金建設(shè)保障房要完善制度建設(shè)。首先要加強(qiáng)資金監(jiān)管，確保住房公積金建設(shè)保障房過(guò)程中的正確合理使用以及資金安全；其次要完善機(jī)制建設(shè)，確保住房公積金能夠保值增值；再次要依據(jù)各地情況，在積累試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步提高住房公積金用于保障房建設(shè)的比例。

（四）房地產(chǎn)央企資金是保障性住房建設(shè)的資金補(bǔ)充

2011年5月3日，國(guó)資委發(fā)布《關(guān)于積極參與保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，要求各中央企業(yè)進(jìn)一步加大對(duì)保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)的投入力度，通過(guò)多種途徑參與保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)。參與保障房建設(shè)是大型房地產(chǎn)國(guó)有企業(yè)的一種社會(huì)責(zé)任。保障房的利潤(rùn)率雖然不高，但整體上利潤(rùn)也是可觀的。特別是兩限房和經(jīng)濟(jì)適用房這兩類保障房的建設(shè)，由于項(xiàng)目建成后即可通過(guò)出售的方式收回開(kāi)發(fā)款項(xiàng)，不會(huì)長(zhǎng)期占?jí)浩髽I(yè)的資金流，并且會(huì)有8%—10%的利潤(rùn)，這個(gè)回報(bào)率雖然不及當(dāng)前房地產(chǎn)的平均利潤(rùn)率，但在從緊的貨幣政策環(huán)境下，也是一個(gè)可以接受的投資回報(bào)水平。因此，這一部分保障房建設(shè)，房地產(chǎn)企業(yè)是比較愿意投資的，這會(huì)減輕財(cái)政在這兩類保障性住房上的投資壓力。至于租賃型保障房這一類，由于不能通過(guò)出售及時(shí)收回資金，而且租金收入可能不足以彌補(bǔ)成本，房地產(chǎn)企業(yè)投資建設(shè)這一類保障性住房的積極性不高，需要政府給予參建企業(yè)一定的優(yōu)惠政策。

（五）創(chuàng)新建設(shè)模式，吸引保險(xiǎn)資金和社?；鹜断虮Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)

2010年9月出臺(tái)的《保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)暫行辦法》允許保險(xiǎn)資金以物權(quán)、股權(quán)、債權(quán)等多種形式投資不動(dòng)產(chǎn)。保險(xiǎn)資金的投資規(guī)模大、持續(xù)期長(zhǎng)、且追求穩(wěn)定回報(bào)，契合保障性住房建設(shè)的投資需求。這些資金存在銀行里的利率回報(bào)非常低。如果用這些資金去購(gòu)買政府建的、有優(yōu)惠政策的房屋，再交給政府作為公租房，租金回報(bào)比銀行利息高得多，而且政府可以出面進(jìn)行承諾擔(dān)保。2011年3月，中國(guó)太平洋保險(xiǎn)集團(tuán)對(duì)外發(fā)布了規(guī)模達(dá)到40億元的“太平洋——上海公共租賃房項(xiàng)目債權(quán)投資計(jì)劃”。據(jù)公開(kāi)信息顯示，該計(jì)劃主要用于上海地產(chǎn)（集團(tuán)）在上海市區(qū)建設(shè)的約50萬(wàn)平方米公共租賃住房項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，設(shè)計(jì)了具有保底收益、不設(shè)封頂收益的浮動(dòng)利率機(jī)制。保險(xiǎn)資金投資保障性住房建設(shè)，在支持公益性項(xiàng)目、體現(xiàn)社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，堅(jiān)持合理的投資回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)控制。

社保基金作為政策性保險(xiǎn)資金，應(yīng)進(jìn)一步拓寬投資渠道，通過(guò)更豐富的投資組合實(shí)現(xiàn)更高的收益。公共租賃住房長(zhǎng)期租賃的特點(diǎn)，與社保基金長(zhǎng)期投資、收益穩(wěn)定的要求完全契合。保險(xiǎn)企業(yè)可以設(shè)立投資公共租賃住房建設(shè)的專項(xiàng)基金，按照“政府主導(dǎo)、商業(yè)化運(yùn)作”的模式，建立高效率、低成本、高透明度的運(yùn)作機(jī)制?？紤]到保險(xiǎn)資金的基本回報(bào)要求，建議政府對(duì)保險(xiǎn)資金參與的公共租賃住房建設(shè)項(xiàng)目給予適度稅收支持，減免相關(guān)稅賦，提升保險(xiǎn)企業(yè)參與的積極性。2011年2月26日，全國(guó)社保基金理事會(huì)在南京簽訂30億元信托貸款協(xié)議，投資南京市保障房建設(shè)。信托貸款作為一種收益率較高的固定收益類金融產(chǎn)品，有利于全國(guó)社保基金的保值增值。

（六）發(fā)展房地產(chǎn)信托基金，用于保障房建設(shè)

房地產(chǎn)信托投資基金REITS是一種集合不特定的投資者，將資金集中起來(lái)，建立某種專門進(jìn)行房地產(chǎn)投資管理的基金或機(jī)構(gòu)，進(jìn)行房地產(chǎn)的投資和經(jīng)營(yíng)管理，并共同分享房地產(chǎn)投資收益的金融工具，是房地產(chǎn)金融發(fā)展與金融機(jī)制創(chuàng)新的產(chǎn)物。REITS是一種在美國(guó)和其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家以及我國(guó)香港地區(qū)采用的保障房融資方式，我們國(guó)家可以根據(jù)國(guó)情選擇性地借鑒。房地產(chǎn)信托基金REITS可由政府、房地產(chǎn)信托、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商三者共同進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作來(lái)完成，政府僅提供政策支持或后續(xù)租金安排，房地產(chǎn)信托從中獲得穩(wěn)定而又有保障的收益，而房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商則在獲得一定利潤(rùn)順利退出后再發(fā)展。在保障性住房建設(shè)中運(yùn)用REITS具備可能性，但其運(yùn)作受到政府財(cái)政收支能力、保障性住房供需情況、居民收入水平和政府對(duì)保障性住房的監(jiān)管一系列因素的影響?？紤]到這些因素，可以嘗試先在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)運(yùn)行保障性住房REITS。

（七）其他可以接受的模式

在上海，向保障對(duì)象出售一定的產(chǎn)權(quán)用以回籠部分保障房建設(shè)資金的思路成為“共有產(chǎn)權(quán)”模式的核心。也就是說(shuō)，在廉租房、經(jīng)適房等保障房當(dāng)中，申請(qǐng)人可以先購(gòu)買保障房的部分產(chǎn)權(quán)，如20%或者30%，政府持有剩下的70%—80%。達(dá)到一定年限后，保障對(duì)象可以通過(guò)購(gòu)買的方式，將政府產(chǎn)權(quán)部分購(gòu)買過(guò)來(lái)，最終將這套房屋變成自己的產(chǎn)權(quán)房屋。這有利于形成受助家庭退出住房保障的機(jī)制和已投入的保障房建設(shè)資金的循環(huán)利用。