戶籍制度對(duì)我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的約束分析

摘 要：農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是我國工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)背景下無法回避的現(xiàn)象，也是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的世界性規(guī)律，然而我國城鄉(xiāng)二元的戶籍制度卻使這一進(jìn)程受阻。戶籍制度是造成農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移過程中遭遇就業(yè)機(jī)會(huì)、就業(yè)待遇以及就業(yè)保障歧視的根源。處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國，必須加大戶籍制度及其相關(guān)政策的改革力度，建立健全農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移制度，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力合理、有序的轉(zhuǎn)移。

關(guān)鍵詞：戶籍制度；農(nóng)村；剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

中圖分類號(hào)：F325.22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）35-0022-02

戶籍制度是隨著國家的產(chǎn)生而形成的一項(xiàng)基本的國家行政制度；是國家依法收集、確認(rèn)、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、居住地址等公民人口基本信息的法律制度，和以保障公民在就業(yè)、教育、社會(huì)保障等方面的權(quán)益，以個(gè)人為本位的人口管理方式。當(dāng)代中國的城鄉(xiāng)二元戶籍制度從表面上看是一個(gè)“戶口”問題，但實(shí)際上附著在戶口背后的一系列體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異的社會(huì)保障制度和財(cái)政制度，將城市和農(nóng)村分割為兩個(gè)社會(huì)，成為阻礙農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移最大的制度性障礙。

一、我國戶籍制度的歷史演變

新中國成立至今，我國戶籍制度的發(fā)展大致經(jīng)歷了以下三個(gè)時(shí)期：

第一個(gè)時(shí)期，創(chuàng)立了對(duì)人口流動(dòng)限制較為寬松的戶籍制度（1949—1957）。1949年9月我國制定的《共同綱領(lǐng)》就規(guī)定中華人民共和國人民有居住、遷徙的自由權(quán)。1951年公安部頒布實(shí)施了《城市戶口管理暫行條例》，對(duì)城市戶口進(jìn)行管理；1953年國務(wù)院發(fā)布了《為準(zhǔn)備普選進(jìn)行全國人口調(diào)查登記的指示》以及《全國人口普查登記辦法》，相應(yīng)的在農(nóng)村建立了簡(jiǎn)單的農(nóng)村戶口登記制度。建國初期創(chuàng)立的戶籍制度對(duì)人口流動(dòng)的限制較為寬松，其主要功能是提供人口信息與統(tǒng)計(jì)人口數(shù)字，屬于最基本的社會(huì)管理。

第二個(gè)時(shí)期，實(shí)行了對(duì)人口遷移流動(dòng)嚴(yán)格控制的戶籍制度（1958—1978）。1958年1月9日由全國人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，以法律的形式規(guī)范了全國的戶口登記管理，戶籍制度開始由自由遷徙轉(zhuǎn)向嚴(yán)格控制流動(dòng)的階段。這一時(shí)期國家為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)的短缺經(jīng)濟(jì)，人為地為公民貼上農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的人口標(biāo)簽，嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，忽視了《憲法》中規(guī)定的“人人平等”的精神與城鄉(xiāng)工農(nóng)之間的利益差別。到1978年，全國的城市化率只有17.9%，82.1%的人口是農(nóng)民。農(nóng)村勞動(dòng)力被制度性地限制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，即使城市存在合適的就業(yè)機(jī)會(huì)，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力也無法自由轉(zhuǎn)移。

第三個(gè)時(shí)期，循序漸進(jìn)放寬對(duì)人口遷徙控制的戶籍制度（1978年至今）。1978年，隨著改革開放的逐步深入，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的問題突顯出來，國家在這一時(shí)期對(duì)農(nóng)民進(jìn)城的制度限制有所松動(dòng)，戶籍制度在限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)方面的功能日益削弱。

1980年9月，國家頒布了《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應(yīng)糧食問題規(guī)定》，打破了初期戶籍制度對(duì)指標(biāo)的控制，標(biāo)志著戶籍制度的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。此后，于20世紀(jì)80年代頒布的《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》、《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定》等政策規(guī)定，為我國長(zhǎng)期以來鐵板一塊的戶籍制度打開了一個(gè)缺口，使城鄉(xiāng)人口流動(dòng)成為可能，也解決了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的問題。

隨著以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，現(xiàn)行戶籍制度的弊端日益凸顯，戶籍制度改革已迫在眉睫。1992年8月，公安部發(fā)出《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口的通知》，決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等地實(shí)行有效城鎮(zhèn)戶口制度，同年10月開始，規(guī)定中的部分地區(qū)先后開始實(shí)行《當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口》，這是我國戶籍制度改革過程中的一項(xiàng)過渡性措施。

2001年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點(diǎn)方案》，從小城鎮(zhèn)入手的戶籍改革開始受到關(guān)注，一些地方逐步放寬農(nóng)村戶口向小城鎮(zhèn)遷徙的條件。2003年，全國各地又推出新的戶籍改革措施，停辦藍(lán)印戶口；取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口類別，推行城鄉(xiāng)戶口一體化；進(jìn)一步降低城市戶籍門檻。廣州、成都、重慶、廈門、武漢等地相繼推出了改革措施。同時(shí)，上海、北京、廣東分別實(shí)施了暫住證制度。合法固定住所與穩(wěn)定的收入和生活來源，逐漸成為城市落戶的基本條件。到2006年底，已有重慶、山東、廣西、等12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市先后取消了二元戶口劃分，統(tǒng)稱為居民戶口。2009年廣東省中山市開始探索外來工積分制入戶政策，在全國引起較大反響。截至2011年7月，廣東已有15.3萬農(nóng)民工通過積分制入戶城鎮(zhèn)。2010年，重慶市開始啟動(dòng)以農(nóng)民工為主體的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革，截止2012年初，重慶農(nóng)民轉(zhuǎn)戶人數(shù)已經(jīng)超過320萬。

這些地方在戶籍制度上的試水，被認(rèn)為是以破除中國城鄉(xiāng)二元體制藩籬為目標(biāo)，在一定程度上促進(jìn)了城鄉(xiāng)間的融合。然而，現(xiàn)階段戶籍制度的改革并沒有從根本打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度、消除城鄉(xiāng)間差距，戶籍制度依舊是影響農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的巨大障礙。

二、當(dāng)前戶籍制度對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的負(fù)面影響

1.二元戶籍制度造成福祉差別

20世紀(jì)80年代以來，我國對(duì)戶籍制度進(jìn)行的漸進(jìn)式改革雖然已經(jīng)取得不少成果，但是，縱觀改革全貌，長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度附加著的不同的城鄉(xiāng)社會(huì)福利和教育、醫(yī)療保障，使得城鄉(xiāng)居民分割為兩個(gè)不對(duì)等的社會(huì)集團(tuán)，將農(nóng)民屏蔽在分享城市的社會(huì)資源之外，附有嚴(yán)重的身份色彩，既缺乏效率，又欠公平。

2.農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城仍面臨較高的“準(zhǔn)入門檻”

幾乎所有地方的戶籍制度改革舉措都降低了城市戶口的“準(zhǔn)入門檻”，但是都有一定的附加條件，只有符合這些條件的農(nóng)民工才可能取得當(dāng)?shù)貞艏?。這些條件包括兩類，一類是經(jīng)濟(jì)門檻，如購買城鎮(zhèn)價(jià)格昂貴的住房、在城鎮(zhèn)投資開辦企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)等；另一類是技術(shù)門檻，如規(guī)定進(jìn)入城鎮(zhèn)各行各業(yè)的外來農(nóng)村勞動(dòng)人員必須具備相應(yīng)的文化程度。以戶籍控制得比較寬松的城市——杭州為例，現(xiàn)有規(guī)定是外來人口只要有大學(xué)本科學(xué)歷就可以直接獲得杭州市非農(nóng)業(yè)戶口。而農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大多收入微薄、文化程度較低，這些附帶的苛刻條件加大了剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移成本。

在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度下，農(nóng)民工即使進(jìn)入城市就業(yè)，也需要辦理各種各樣的證件，經(jīng)過一套繁雜的手續(xù)，必然限制農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市持續(xù)、穩(wěn)定地轉(zhuǎn)移。人為地在城鄉(xiāng)之間劃出了一條難以逾越的鴻溝，農(nóng)民因其身份的限制失去了自由遷徙的權(quán)利，被牢固地束縛在土地上，使得農(nóng)民在就業(yè)機(jī)會(huì)、發(fā)展機(jī)會(huì)和受教育機(jī)會(huì)等方面與城市居民不可同日而語。

3.二元戶籍制度造成農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不徹底

不僅農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移受到阻礙，不少已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工由于城鄉(xiāng)戶籍陷入到就業(yè)機(jī)會(huì)歧視、小孩上學(xué)難、看病難、生活成本高的困境，無法被城市吸納。由于戶籍制度帶來的各種不確定性，使得一部分農(nóng)民工在城市遇到風(fēng)險(xiǎn)以后不得不回到農(nóng)村的土地上，因?yàn)橥恋厥撬麄冏詈?、也是最安全的保障。這樣不僅限制農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，同時(shí)造成轉(zhuǎn)移的不徹底性，轉(zhuǎn)移回流。隨著“返鄉(xiāng)潮”的日趨強(qiáng)烈，導(dǎo)致了現(xiàn)在東部地區(qū)“用工荒”的局面。這種戶籍制度造成的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力無法有效轉(zhuǎn)移，無論是在短期內(nèi)，還是從長(zhǎng)期看，都不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、深化戶籍制度改革促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力合理轉(zhuǎn)移

1.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度

我國現(xiàn)有的戶籍制度是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，在我國建國初期大力發(fā)展工業(yè)的階段，起到了一定的積極作用。除了承擔(dān)現(xiàn)有的人口登記、人口調(diào)查、統(tǒng)計(jì)信息等基本功能外，還承擔(dān)了身份認(rèn)同、社會(huì)福利、資源分配等外在功能能。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，從制度上消除根植在現(xiàn)有戶籍制度背后的社會(huì)利益分配不合理，打破掛在戶籍名義下的各種權(quán)利壁壘。使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的順利轉(zhuǎn)移更加自由、更加有序。

為此，要總結(jié)和推廣近年來在小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上可以采用國際上通行的按居住地登記戶口的原則，實(shí)行以固定居住地為標(biāo)準(zhǔn)劃分的城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口，以所從事職業(yè)劃分的農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口。不分戶口性質(zhì)，打破傳統(tǒng)的戶口觀念，使戶口只具有最初的管理功能，形成居民戶口簿和身份證共同發(fā)揮作用的管理制度。同時(shí)，逐步取消附著在戶口上的特權(quán)，減少由戶籍制度造成的公共服務(wù)差異，使戶籍制度的改革與其他關(guān)聯(lián)的配套制度改革同步推行，互相銜接，循序漸進(jìn)地推進(jìn)改革。做到真正地統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民身份、統(tǒng)一就業(yè)政策，統(tǒng)一社會(huì)利益分配，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的順利轉(zhuǎn)移打開方便之門。

2.加快戶籍制度的法制化進(jìn)程

我國現(xiàn)行有關(guān)居民遷徙自由的法律依據(jù)仍是1958年頒布實(shí)施的《戶口登記條例》，它與當(dāng)時(shí)我國的國情相符。然而隨著改革開放的不斷深入與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，該條例的部分內(nèi)容已經(jīng)無法滿足社會(huì)需要。對(duì)此，國家應(yīng)當(dāng)推動(dòng)戶籍制度改革納入法制化軌道，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，盡快修訂《戶口登記條例》并出臺(tái)《戶籍法》，以立法的形式明確公民自由居住和遷徙的權(quán)利。同時(shí)，城市應(yīng)該結(jié)合本地實(shí)際情況，在《戶籍法》尚未出臺(tái)之前，修改完善具有本地特色的相關(guān)戶籍管理政策，待到時(shí)機(jī)成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過市人大，制定地方性法規(guī)，既可以將成熟的政策固定下來，又可以增加戶籍制度的法治含量，還可以為國家立法提供新鮮而成熟的立法依據(jù)。但是，要謹(jǐn)慎制定與戶籍制度相關(guān)的各種政策法規(guī)，使其能夠與戶籍制度同步進(jìn)行，以免帶來不必要的麻煩。

3.構(gòu)建以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的戶籍制度

城市管理不能只依靠硬性的行政管理，人為的城鄉(xiāng)分割只能加大城鄉(xiāng)間差距，其后果不僅導(dǎo)致大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力滯留在農(nóng)村，而且還會(huì)阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府可以通過正確的政策、有效的經(jīng)濟(jì)手段和規(guī)范的法律來保障人口的合理流動(dòng)。

要放寬農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城落戶的條件，由人口流動(dòng)決定戶口遷徙，而不是戶口遷移決定人口流動(dòng)。在擺脫戶口的緊箍咒后，剩下的就是農(nóng)民的自由選擇了。在人口自由流動(dòng)、勞動(dòng)力充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，由于身份因素淡出，利益因素顯現(xiàn)，市場(chǎng)將有效驅(qū)動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。勞動(dòng)力會(huì)為了獲得更好的工作崗位而努力學(xué)習(xí)、工作，勞動(dòng)力交易成本會(huì)大大降低，勞動(dòng)力資源也會(huì)得到合理分配。若是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與素質(zhì)條件同勞動(dòng)力市場(chǎng)不匹配，作為一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人，會(huì)意識(shí)到城市未必就是理想的“天堂”，因?yàn)閼艏倪w移必然涉及到住房、養(yǎng)老、工作等一系列風(fēng)險(xiǎn)，從而選擇理性轉(zhuǎn)移。這種以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，一方面可解決因戶籍壁壘帶來的“返鄉(xiāng)潮”，減少農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的阻力；另一方面能有效地遏制大規(guī)模的“移民潮”，避免城市人口的過度集中。