基層國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展瓶頸亟待破解

一、制約國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展的四大因素

（一）國(guó)庫(kù)管理理念與系統(tǒng)的制約。一是傳統(tǒng)理念束縛著國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展。就會(huì)計(jì)作業(yè)而言，目前的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)主要還是通過(guò)電腦模擬原有的手工核算來(lái)控制作業(yè)，均采用以總分賬戶的“雙線”核算方式，體現(xiàn)“仿真性”的特征，國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算信息沒(méi)有實(shí)現(xiàn)共享。如共享收入退付的業(yè)務(wù)處理設(shè)計(jì)，仍然停留在上級(jí)國(guó)庫(kù)隨時(shí)有足額資金備付這一會(huì)計(jì)假定之上，國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)仍停留在按日批量處理、逐級(jí)上劃的方式上，大量的稅款仍采用手工方式錄入，造成各級(jí)預(yù)算收入到賬速度緩慢，在途資金占用較大，影響了各級(jí)政府對(duì)庫(kù)款的有效運(yùn)作；加上支付系統(tǒng)的利用效率不高，內(nèi)部處理環(huán)節(jié)多，橫向聯(lián)網(wǎng)面不大，特別是按現(xiàn)行核算方式，縣支庫(kù)的資金匯劃必須通過(guò)中心支庫(kù)，環(huán)節(jié)多，業(yè)務(wù)量大，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)職能的拓展。二是國(guó)庫(kù)應(yīng)用系統(tǒng)眾多，整合難度大。目前國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)主要有：國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)收支統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)、綜合業(yè)務(wù)報(bào)表系統(tǒng)、國(guó)債收款單管理系統(tǒng)、財(cái)稅庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)等10多個(gè)系統(tǒng)，這些業(yè)務(wù)系統(tǒng)普遍存在系統(tǒng)功能單一、數(shù)據(jù)信息分散、數(shù)據(jù)使用效率低、數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊等情況，導(dǎo)致其數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)差距較大，系統(tǒng)整合困難，同時(shí)，這些系統(tǒng)之間未能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資料的自動(dòng)轉(zhuǎn)換和傳送，信息傳輸存在梗阻。如國(guó)庫(kù)收支統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)，其功能只是針對(duì)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行再分析，忽略對(duì)財(cái)政體制的研究以及國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行對(duì)貨幣政策的影響等方面的深入分析，反映內(nèi)容不全面。

（二）財(cái)政稅務(wù)發(fā)展制約。一是財(cái)政稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的不配套。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了節(jié)約稅收征收成本，稅務(wù)部門(mén)在基層機(jī)構(gòu)設(shè)置上一般是一個(gè)基層稅務(wù)所（分局）管理若干個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)立了獨(dú)立的基層政府，均有獨(dú)立財(cái)政權(quán)，但是稅務(wù)征收機(jī)構(gòu)沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立，與之不配套。二是財(cái)政稅務(wù)征收管理電子化發(fā)展不平衡。相對(duì)而言，國(guó)稅部門(mén)電子信息建設(shè)程度較高，而地稅和財(cái)政部門(mén)各地發(fā)展都不平衡，有的實(shí)現(xiàn)了全自動(dòng)化，有的實(shí)現(xiàn)了半自動(dòng)化，有的還是手工方式，如橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)就是實(shí)例，這將直接影響到國(guó)庫(kù)電子化、自動(dòng)化建設(shè)，對(duì)國(guó)庫(kù)管理體制改革的影響也是很明顯的。三是納入國(guó)庫(kù)管理的資金范圍標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不統(tǒng)一。有的地方將所在的行政事業(yè)單位的資金納入了國(guó)庫(kù)核算實(shí)現(xiàn)了大國(guó)庫(kù)管理，有的地方只是部分業(yè)務(wù)。如有的地方將社會(huì)保障各項(xiàng)基金收入納入了國(guó)庫(kù)管理，有的地方將行政事業(yè)單位的各項(xiàng)非稅收入和行政收入納入了國(guó)庫(kù)管理;有的國(guó)庫(kù)管理了預(yù)算外資金的收支，有的將社會(huì)保障基金的發(fā)放和糧食直補(bǔ)等支出都納入了國(guó)庫(kù)管理和監(jiān)督。

（三）國(guó)庫(kù)核算模式制約。一是國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)設(shè)置存在缺陷。國(guó)庫(kù)實(shí)行的是“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政一級(jí)國(guó)庫(kù)一級(jí)核算”的核算模式。目前人民銀行分支機(jī)構(gòu)沒(méi)有按照行政區(qū)設(shè)立，許多縣級(jí)國(guó)庫(kù)和全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)庫(kù)只能交由商業(yè)銀行代理，致使人民銀行國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)設(shè)立與政府財(cái)政部門(mén)不匹配。由于人民銀行人員不足，縣支行無(wú)法單獨(dú)設(shè)立國(guó)庫(kù)部門(mén)，與會(huì)計(jì)、清算部門(mén)合署辦公，國(guó)庫(kù)人員不足，流動(dòng)性較大，影響了國(guó)庫(kù)工作的正常開(kāi)展。近幾年，由于進(jìn)人渠道不暢，縣支行人員基本上是負(fù)增長(zhǎng)，造成縣支行無(wú)法合理調(diào)劑人員，國(guó)庫(kù)部門(mén)在人員、業(yè)務(wù)量和崗位設(shè)置三者之間的矛盾難以合理解決。二是代理國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)職能缺位。代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)方面受人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，人員由商業(yè)銀行自己調(diào)配和管理，業(yè)務(wù)來(lái)源于財(cái)政、稅務(wù)。這種業(yè)務(wù)管理權(quán)和人事安排權(quán)的分離，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)垂直管理難以實(shí)現(xiàn)。而代理庫(kù)受自身商業(yè)化經(jīng)營(yíng)制約，很難嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政政策和對(duì)預(yù)算收入收納、退庫(kù)、支撥進(jìn)行有效的監(jiān)督，造成國(guó)庫(kù)職責(zé)虛置。

（四）國(guó)庫(kù)管理制度滯后性制約。一是現(xiàn)行制度不能涵蓋整個(gè)國(guó)庫(kù)核算業(yè)務(wù)的全過(guò)程，存在制度盲區(qū)。如國(guó)庫(kù)制度主要依據(jù)頒布較早的《國(guó)家金庫(kù)條例》和《國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》等，難以統(tǒng)一操作性，存在制度盲區(qū)。二是崗位設(shè)置與國(guó)庫(kù)人員不足之間的矛盾表現(xiàn)突出。如按照新的操作規(guī)定要求，無(wú)疑會(huì)使崗位設(shè)置過(guò)多，而基層國(guó)庫(kù)人員配備不足的現(xiàn)實(shí)，又勢(shì)必造成兼崗現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致內(nèi)控制度形同虛設(shè)，會(huì)計(jì)核算的質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)防范難以落實(shí)到位。三是國(guó)庫(kù)法規(guī)制度建設(shè)滯后，制約了國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)在:監(jiān)督管理的對(duì)象過(guò)于狹窄。目前，國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理工作基本上停留在對(duì)紙制傳票、報(bào)表、賬簿的事后監(jiān)督，這種管理模式已難以適應(yīng)國(guó)庫(kù)核算電算化和國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)快速發(fā)展的需要，更難有效防范和化解國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)；國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理職能弱化。國(guó)庫(kù)部門(mén)在實(shí)際的工作中只能對(duì)代理國(guó)庫(kù)或下級(jí)國(guó)庫(kù)進(jìn)行監(jiān)督管理，而對(duì)稅收合法、合規(guī)性和財(cái)政資金的合理有效沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)制度，對(duì)不符合規(guī)定的問(wèn)題只能提出建議，而不能實(shí)施相應(yīng)的處罰權(quán)，不利于國(guó)庫(kù)發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督職能。

二、對(duì)策與建議

（一）創(chuàng)新國(guó)庫(kù)服務(wù)理念，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)集中化管理。一是建立全國(guó)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)。通過(guò)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政收支信息集中、國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)賬戶集中和資金往來(lái)集中；通過(guò)橫向網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)與各級(jí)財(cái)稅、海關(guān)等部門(mén)的數(shù)據(jù)交換與共享；通過(guò)現(xiàn)代支付系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入資金直達(dá)入庫(kù)和國(guó)庫(kù)直接辦理直接支付和授權(quán)支付，這樣減少財(cái)政收入入庫(kù)環(huán)節(jié)，提高入庫(kù)速度，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入實(shí)時(shí)劃分、實(shí)時(shí)入庫(kù)，減少財(cái)政資金支付環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提高財(cái)政支出到賬速度，滿足財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革要求。通過(guò)縱向網(wǎng)絡(luò)，各級(jí)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)賬戶物理上集中擺放，邏輯上分散管理，各地國(guó)庫(kù)通過(guò)遠(yuǎn)程終端登錄數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)進(jìn)行業(yè)務(wù)處理，通過(guò)內(nèi)部往來(lái)實(shí)現(xiàn)各自賬務(wù)的自我平衡。同時(shí)，國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)要支持各項(xiàng)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的電子化、網(wǎng)絡(luò)化、自動(dòng)化處理，實(shí)現(xiàn)“業(yè)務(wù)自動(dòng)處理，賬務(wù)實(shí)時(shí)記載，信息按需生成”的目標(biāo)，務(wù)必要求人民銀行、財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、銀行等部門(mén)之間共同配合才能突破目前的困境，因而必須制訂長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃和切實(shí)可行的方案。

（二）創(chuàng)新國(guó)庫(kù)服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)無(wú)紙化處理。隨著國(guó)庫(kù)電算化程度的不斷提高，運(yùn)用電腦和網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行數(shù)據(jù)處理已在國(guó)庫(kù)部門(mén)廣泛應(yīng)用，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)操作和管理的電子網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)傳輸、賬務(wù)處理和綜合管理的自動(dòng)化，從根本上改變了國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)傳統(tǒng)的管理方法和操作模式，進(jìn)一步擴(kuò)大了財(cái)稅庫(kù)行橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的推廣面和覆蓋面。如全國(guó)的聯(lián)網(wǎng)覆蓋面擴(kuò)大、將所有的稅費(fèi)納入和將所有的國(guó)庫(kù)支出納入。以國(guó)庫(kù)電子憑證替代紙質(zhì)憑證可以加快稅款繳庫(kù)的速度，提高預(yù)算資金周轉(zhuǎn)使用效率，減少重復(fù)勞動(dòng)，從根本上改變稅票的傳統(tǒng)傳遞方式；建立災(zāi)難備份中心和電子檔案中心，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)無(wú)紙化存儲(chǔ)。國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)無(wú)紙化后，工作重心更加突出，工作質(zhì)量進(jìn)一步提高，國(guó)庫(kù)服務(wù)功能凸現(xiàn)，綜合優(yōu)勢(shì)更加明顯。

（三）創(chuàng)新國(guó)庫(kù)服務(wù)體系，優(yōu)化整合國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)。國(guó)庫(kù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同科技部門(mén)認(rèn)真研究國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分布與數(shù)據(jù)信息的共享措施，設(shè)計(jì)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化、合并國(guó)庫(kù)現(xiàn)用的業(yè)務(wù)軟件，在確保系統(tǒng)不間斷工作的前提下，重新設(shè)計(jì)、擴(kuò)充系統(tǒng)功能。以全國(guó)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)為中心平臺(tái)，對(duì)國(guó)庫(kù)收支分析、預(yù)測(cè)、現(xiàn)金管理、國(guó)債管理等各業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)行整合，充分利用國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)提供的源信息，進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)信息的作用，為宏觀決策提供高效率、高質(zhì)量的服務(wù)。系統(tǒng)整合必須要有全局體系結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)觀念，其整體結(jié)構(gòu)要具有高可用性及可管理性。在設(shè)計(jì)上應(yīng)降低程序的耦合度，提高軟件的可維護(hù)性，達(dá)到集中監(jiān)測(cè)、集中管理的目的，同時(shí)還具備可以分級(jí)進(jìn)行控制、維護(hù)的體系結(jié)構(gòu)。國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)集中后，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)的分析與利用，地域限制被打破，統(tǒng)計(jì)分析的重點(diǎn)也將進(jìn)行相應(yīng)轉(zhuǎn)變，將原來(lái)的區(qū)域分析為主向個(gè)稅個(gè)案分析的方向轉(zhuǎn)移，將純粹的數(shù)據(jù)分析與經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)相結(jié)合，借助各種調(diào)查分析手段，完善分析結(jié)果。

（四）創(chuàng)新國(guó)庫(kù)履職機(jī)制，建立完善的國(guó)庫(kù)管理體制。一是完整履行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能。淡化國(guó)庫(kù)主體概念，虛擬國(guó)庫(kù)主體，尊重核算主體，逐步收回一些代理國(guó)庫(kù)經(jīng)理權(quán)，參照中心支行一樣實(shí)行“一機(jī)多庫(kù)”，一個(gè)支行可以同時(shí)經(jīng)理多個(gè)國(guó)庫(kù)。二是完善縣級(jí)人民銀行機(jī)構(gòu)改革方案，全面推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。上級(jí)行應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)、政治、金融、行政區(qū)劃、發(fā)展前景、人員安置等因素確定縣級(jí)機(jī)構(gòu)的合理布局，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上盡快完善機(jī)構(gòu)改革方案。三是改革國(guó)庫(kù)管理體制，充分發(fā)揮基層央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能，逐步設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的國(guó)庫(kù)工作機(jī)構(gòu)。四是建立健全完整配套的國(guó)庫(kù)法律法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)操作，用法規(guī)制度保障國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)。五是強(qiáng)化國(guó)庫(kù)管理和監(jiān)督。建立會(huì)計(jì)規(guī)范化管理框架和有效的資金風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，增強(qiáng)內(nèi)部控制的效果；提高會(huì)計(jì)監(jiān)督意識(shí)，完善監(jiān)督措施，切實(shí)維護(hù)和保障財(cái)政資金安全；調(diào)整監(jiān)管思路，構(gòu)建國(guó)庫(kù)與財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、銀行等有關(guān)部門(mén)的有效協(xié)調(diào)、管理與監(jiān)督制約機(jī)制，做到預(yù)防和監(jiān)督并重，確保國(guó)庫(kù)資金絕對(duì)安全。