地方政府融資平臺貸款壓力測試研究

摘要：根據(jù)地方政府融資平臺貸款的特征和依據(jù)銀監(jiān)會《商業(yè)銀行壓力測試指引》，提出融資平臺貸款壓力測試方法，主要包括壓力情境設(shè)定、壓力指標選擇、壓力傳導機制和評判依據(jù)的確定等。并以此對某行129家平臺項下的760個貸款項目進行了壓力測試，揭示出在不同壓力情景下融資平臺貸款資產(chǎn)質(zhì)量的變動，并對存在的問題提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：地方政府 融資平臺 壓力測試 可還貸現(xiàn)金流覆蓋率

根據(jù)銀監(jiān)會《商業(yè)銀行壓力測試指引》，壓力測試是一種以定量分析為主的風險分析方法，通過測算在假定小概率事件等極端不利情況下，由于交易對手違約或信用狀況惡化可能給銀行造成的損失，分析這些損失對銀行盈利能力和資本充足情況帶來的負面影響，從而對銀行的風險承受能力做出評估和判斷，并采取必要措施。由于融資平臺貸款在我國商業(yè)銀行資產(chǎn)組合中占有重要地位，對融資平臺貸款的壓力測試是商業(yè)銀行信用風險壓力測試體系的重要組成部分。地方政府融資平臺貸款還款與地方政府的財政收入密切相關(guān)，通過壓力測試，可以測算融資平臺貸款資產(chǎn)質(zhì)量在各種不同的市場情景變化下受到的沖擊影響程度，以及對貸款銀行資產(chǎn)質(zhì)量、不良貸款率等指標的影響，為進一步支持融資平臺健康發(fā)展、防范潛在風險提供依據(jù)。

一、融資平臺貸款壓力測試工作原理

融資平臺貸款壓力測試工作主要包括：設(shè)定壓力情景、建立傳導機制、測試計算、壓力結(jié)果報告分析等步驟。

（一）壓力情景設(shè)置

由于政府融資平臺貸款的還款來源大部分是地方政府的收入，一般來說，地方政府收入主要有一般預算財政收入和土地出讓收入，因此，融資平臺貸款壓力測試選用的壓力情景為：（1）由于房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控等因素導致土地出讓收入下降；（2）由于房地產(chǎn)相關(guān)稅收減少導致的地方政府一般預算收入下降；（3）由于應對通貨膨脹而提高貸款利率導致財務成本上升。具體壓力情。

說明：極端壓力情景主要是模擬極端情景壓力下的表現(xiàn)，出現(xiàn)的概率非常低，類似于發(fā)生金融危機。

（二） 融資平臺貸款壓力測試的傳導機制

首先將壓力情景指標轉(zhuǎn)化為對地方政府財政一般預算收入和土地出讓收入的影響，在扣除剛性支出后，測算政府每年可用于償還債務的現(xiàn)金流，并測算其是否能覆蓋貸款。該傳導機制如圖1所示。

（三）壓力測試指標

壓力測試主要是測算壓力情境變動對某一關(guān)鍵指標的影響，從而依據(jù)該指標的變動來做出判斷。根據(jù)銀監(jiān)會2010年110號文中關(guān)于平臺貸款資產(chǎn)質(zhì)量分類描述的判別定義“可用于還貸現(xiàn)金流現(xiàn)值大于債務賬面價值，即使經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生不利變化時，仍能按期償還全部本息的債務應歸為正常類”從融資平臺貸款的風險本質(zhì)出發(fā)，從還貸現(xiàn)金流的角度測算政府、融資平臺的還款能力，具有更好的合理性和前瞻性。因此壓力測試選擇可還貸現(xiàn)金流覆蓋率為核心指標，各測算級地方政府在壓力情景下的償債能力。同時假設(shè)地方政府不存在道德風險，即政府對其所屬平臺貸款均有還款意愿，并且平臺的所有銀行貸款均按照合同約定按時償還。

可還貸現(xiàn)金流覆蓋率定義為：

可還貸現(xiàn)金流覆蓋率 = 可還款現(xiàn)金流貼現(xiàn)值 / 當前政府需承擔的債務

其中：可還款現(xiàn)金流包括政府一般預算收入和政府土地出讓收入，剔除掉剛性支出；政府需承擔的債務是指地方政府需要償還的顯形負債。主要包括各商業(yè)銀行貸款，農(nóng)信社貸款、世界銀行貸款，亞洲開發(fā)銀行貸款和農(nóng)發(fā)行及開發(fā)銀行貸款，不包括外債，國有金融機構(gòu)不良資產(chǎn)以及各種金融機構(gòu)因破產(chǎn)而可能引起的政府支出，社會保障欠賬，糧食掛賬和供銷社掛賬，地方財政的隱性赤字，各級政府的擔保、融資和拖欠等非直接顯性貸款。

二、政府融資平臺貸款壓力測試實證分析

（一）數(shù)據(jù)來源及測算

本次壓力測試的對象是截至2011年6月30日某行貸款支持的市、區(qū)、縣級融資平臺的存量表內(nèi)信貸資產(chǎn)，包括各類政府融資平臺共129家。政府一般預算收入和政府土地出讓收入數(shù)據(jù)來源于各級政府2010年財政報表中一般預算收支決算總表和基金收入變動表。一般預算收入中用于經(jīng)常性支出的比例為估算的2011-2013三年比例的平均值；經(jīng)常性支出中的用于保障基本民生的比例根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟情況和人口總數(shù)按5%-15%計提。其中根據(jù)國務院2007年文件《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法》，土地出讓收入中用于農(nóng)地復墾的比例為15%，用于廉租房建設(shè)的比例為10%；根據(jù)國務院2011年中央一號文件《中共中央關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，用于農(nóng)田水利建設(shè)的比例為10%。

（二）假設(shè)條件與測算公式

壓力測試的主要目的是基于各級政府財政實力和土地運營情況，結(jié)合其當前的負債能力和水平，以次作為判斷其債務質(zhì)量的依據(jù)。在基于謹慎性原則下，假設(shè)融資平臺項目為公益性項目，自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流計入地方政府財政收入，并在財政報表得到體現(xiàn)；貸款簽訂時是每年固定還款現(xiàn)金流的方式進行；假設(shè)未來各級政府財政收入、土地出讓收入、債務余額不發(fā)生變化。

壓力測試公式如下：

壓力測試下可還貸現(xiàn)金流現(xiàn)值/當前政府債務余額

其中：X1是政府債務余額；X是壓力測試下的可用于還款的財政收入現(xiàn)值；i是貸款協(xié)議簽訂時的初始利率；L是政府土地收益；F是除土地收益外的政府一般財政收入；t%是壓力測試情景下的央行調(diào)整的利率上升幅度；a是土地收益中政府用于廉租房建設(shè)的比例；n是貸款加權(quán)年限；b政府土地收入中用于農(nóng)田復墾的比例；m%是不同下壓力測試情景；c%是一般預算收入中用于經(jīng)常性支出所占的比例；d%是政府土地收入中用于農(nóng)村水利建設(shè)的比例；e%是一般預算收入根據(jù)地方經(jīng)濟水平和人口用于保障基本民生的比例。

（三）評判依據(jù)

運用上述公式可計算各控制融資平臺的地方政府在不同壓力情境下可還貸現(xiàn)金流覆蓋率，需依據(jù)一定的分類標準，根據(jù)該指標值的大小，對地方政府控制融資平臺貸款質(zhì)量進行評判。根據(jù)前述融資平臺壓力測試傳導機制，評判依據(jù)如下：

第一，根據(jù)各政府的可還貸現(xiàn)金流的覆蓋率篩選出受影響較大的政府。當?shù)胤秸诟鲏毫η榫跋碌目蛇€貸現(xiàn)金流比率小于120%時，根據(jù)相應的覆蓋率對該政府項下所屬平臺所有項目資產(chǎn)質(zhì)量采取不同程度的向下調(diào)整。如果政府債務覆蓋率在重度壓力測試下仍然大于120%，則認為該政府的還貸資金完全有能力覆蓋平臺以及項目貸款，資產(chǎn)質(zhì)量不降級。

第二，根據(jù)各政府融資平臺按照是否退出，轉(zhuǎn)化為一般類公司，根據(jù)銀監(jiān)會的名單，已經(jīng)退出轉(zhuǎn)化為一般類公司，則認為該平臺受政策影響較小，其所對應的貸款項目資產(chǎn)質(zhì)量不降級。

第三，根據(jù)每個項目對應的抵押物，如項目對應有土地或房屋等實物資產(chǎn)作為抵押，且評估抵押的土地及房屋資產(chǎn)價值/貸款余額>1.2，則認為對應的項目風險緩釋措施得當，其對應的貸款項目資產(chǎn)質(zhì)量不降級。

同時，根據(jù)《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)[2010]110號）中對資產(chǎn)質(zhì)量分類的判斷，定義為可還貸現(xiàn)金流覆蓋貸款本息120%及以上的均可認定為正常類，100%-120%為關(guān)注類債務，80%-100%為次級類債務，不足80%的按照可疑類劃分。

三、實證結(jié)果及分析

（一）不同壓力情景下各政府可還貸現(xiàn)金流覆蓋率及分析

在對122個地方政府及所轄縣區(qū)進行壓力測試時，根據(jù)分類

壓力測試結(jié)果顯示，在溫和情景測試下，共有 2家政府發(fā)生下調(diào)，占政府總數(shù)的1.65% ，其中正常類下調(diào)1個，關(guān)注類下調(diào)1個；在嚴重情景下，共有12個政府發(fā)生不同程度的下調(diào)，占政府總數(shù)的10.74%，在極端情景下，共有18個政府發(fā)生不同程度的下調(diào)，占政府總數(shù)的14.05%?？梢婋S著外部壓力的不斷加強，政府可還貸現(xiàn)金流在減少，抵抗風險的能力在減弱，并呈現(xiàn)加快趨勢；14家政府在不同程度的壓力情景下可還貸現(xiàn)金流不能全部覆蓋貸款，覆蓋率小于100%，需要引起關(guān)注。

通過對122家政府可還貸現(xiàn)金流覆蓋率壓力測試后分析可知，在經(jīng)濟發(fā)達的地市，其政府負債情況并不理想。其還貸現(xiàn)金流覆蓋率低于平均水平，主要原因在于其城市基礎(chǔ)建設(shè)力度較大，政府融資能力較強，政府整體的債務余額較多，債務增長速度顯著快于當?shù)刎斦鲩L速度，在重度壓力情景下的繼續(xù)負債的空間很小。

大部分的區(qū)、縣，在重度壓力測試狀況下仍然有較大的負債空間，對其結(jié)果分析發(fā)現(xiàn)認為有兩點原因：一是縣級政府每年用于的基礎(chǔ)建設(shè)的項目有限，投入相對較少，政府的融資額相對較低；二是貸款期限，特別是該行貸款，一般比市級平臺要長，每年還貸的壓力較輕。因此相對較弱的財政收入，政府債務負擔更加小，還貸現(xiàn)金流覆蓋率反而顯得更高。

對壓力測試比較敏感，在壓力測試下降級的區(qū)域與其經(jīng)常性支出比例占很大比重有關(guān)，如一些地區(qū)經(jīng)常性支出占比均達到80%，導致可用于還貸一般預算收入比例較小，可還貸現(xiàn)金流覆蓋率在壓力測試下發(fā)生降級的情況比較明顯。

個別經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的還貸現(xiàn)金流覆蓋率相對較差，主要原因在于開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)力度較大，對資金需求較多，且開發(fā)區(qū)貸款年限都相對市、縣都要短，短期內(nèi)還款壓力較大，導致壓力測試結(jié)果不理想。

（二）融資平臺貸款資產(chǎn)質(zhì)量壓力測試結(jié)果及分析

根據(jù)評判依據(jù)可推算出不同壓力情境下融資平臺資產(chǎn)質(zhì)量情況

通過壓力測試，可以得到如下結(jié)論：

第一，該行融資平臺貸款總體受壓能力較強。從數(shù)據(jù)分析，僅在宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)變化時形成的輕、中、重度壓力情景下，融資平臺不良貸款占分行融資平臺表內(nèi)貸款分別為0.09%、1.27%和2.09%，這表明土地出讓收入下降和地方政府一般預算收入增幅下降雖然對資產(chǎn)質(zhì)量有一定影響，但產(chǎn)生發(fā)生不良貸款的金額有限，整體抗風險能力較強。

第二，在壓力情景下，貸款資產(chǎn)質(zhì)量向下遷移的現(xiàn)象十分明顯。其主要原因是該行融資平臺一類資產(chǎn)集中分布在一類6級，屬于一類資產(chǎn)中最低檔次，稍有壓力顯現(xiàn)，資產(chǎn)質(zhì)量就會向下遷移。

第三，各類貸款的受壓能力存在差異。從所屬政府的行政級別看，總體縣級平臺貸款受壓后的表現(xiàn)要好于市平臺貸款；從貸款區(qū)域分布看，欠發(fā)達地區(qū)的貸款抗壓能力較弱。

四、控制融資平臺貸款質(zhì)量的相關(guān)建議

融資平臺公司貸款壓力測試和風險分析的總體結(jié)論是：該行融資平臺貸款不良貸款率受宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)變化的影響相對較小，抗壓能力相對較強，一類資產(chǎn)在壓力情景下比較敏感。為防范因調(diào)控政策措施等重大變化而帶來的資產(chǎn)質(zhì)量下降風險、信貸風險和資本消耗風險，提出如下幾點建議。

第一，防范地方政府過度負債行為。建議對于新增融資平臺規(guī)模設(shè)定兩項邊界控制：原則上每年當?shù)卣搨囝~增速（百分比）不超過當年政府財政收入增速（百分比），每年當?shù)卣搨囝~新增（絕對額）不超過當年政府財政收入新增部分（絕對額）。通過控制增量，管理存量，來規(guī)范地方政府的負債。

第二，進一步深化與地方政府的合作，在推動融資平臺做實做強和規(guī)范運作中實現(xiàn)發(fā)展和防范風險。充分利用當前有利時機，按照“存量重在保全、增量重在規(guī)范”的思路，鞏固和深化與地方政府的“血緣”關(guān)系，進一步密切同各地方政府的聯(lián)系合作，有力地推動地方政府在加強規(guī)范融資平臺管理中發(fā)揮積極作用。

第三，制定平臺分類評價指標體系，開展分類評價。采取“一戶一策”的方法，做實平臺，防范風險。

參考文獻：

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